Uzasadnienie
W dniu 30 grudnia 2019 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (zwany dalej również "Dyrektorem") ogłosił postępowanie konkursowe nr [...] poprzedzające zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 kwietnia 2020 r. do 30 marca 2023 r. w rodzaju "pomoc doraźna i transport sanitarny od 2009 r. w zakresie transport medyczny na obszar 22 - województwo [...]". Ogłoszenie określało wartość zamówienia na kwotę nie wyższą niż 11.935.000 zł na okres rozliczeniowy od 1.04.2020 r. do 31.12.2020 r. oraz określało maksymalną liczbę 14 umów.
"A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. (zwana dalej "spółką", "stroną" lub "skarżącą"), która była uczestnikiem postępowania konkursowego, pismem z dnia 5 lutego 2020 r. złożyła protest, na podstawie art. 153 ust. 1 w związku z art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1373 ze zm.) - zwanej dalej również "ustawą o świadczeniach". Spółka kwestionowała stanowisko Komisji Konkursowej wyrażone w jej piśmie z dnia 29 stycznia 2020 r., a dotyczące pytania nr 1.1.1.1.
Komisja Konkursowa w dniu 6 lutego 2020 r. oddaliła protest spółki.
W dniu 6 marca 2020 r. Komisja Konkursowa rozstrzygnęła postępowanie konkursowe wybierając 4 podmioty: [...] Spółkę z o. o. z siedzibą w W., [...] Spółkę z o. o. z siedzibą w K., [...] Spółkę z o.o. z siedzibą w C. i [...] w C. w 14 miejscach udzielania świadczeń.
"A" Spółka z o. o. odwołała się od tego rozstrzygnięcia do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia.
Spółka zarzuciła nieuwzględnienie spełnienia warunku określonego w pytaniu nr 1.2.2.1. "ztm certyfikat ISO 9001 systemu zarządzania jakością" oraz nie uwzględnienie spełnienia przez spółkę warunku określonego w pytaniu nr 1.1.1.1. dotyczącego realizowania umowy w rodzaju ratownictwo medyczne przez okres co najmniej 3 lat w ciągu ostatnich 5 lat od dnia ogłoszenia postępowania.
Decyzją z dnia 11 marca 2020 r. nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 154 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w związku z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256) - dalej "k.p.a.", oddalił odwołanie spółki.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Dyrektor wskazał, że pismem z dnia 29 stycznia 2020 r. Komisja Konkursowa wystąpiła o udzielenie wyjaśnień dotyczących m.in. warunków w złożonej ofercie, tj. pytania nr 1.1.1.1 ztm realizacja umowy w rodzaju ratownictwo medyczne prze okres 3 lat w ciągu ostatnich 5 lat od dnia ogłoszenia postępowania, ponieważ Komisja uznała, że podwykonawca nie spełnia tego warunku. Umowa w rodzaju ratownictwo medyczne zawarta pomiędzy Wojewodą [...] a "B" S.A. obejmowała okres do 31.10.2015 r. oraz od 1.04.2019 r. w charakterze podwykonawcy. Ponadto zwrócono się o wyjaśnienia dotyczące pytania nr 1.2.2.1. ztm certyfikat ISO 9001 systemu zarządzania jakością, gdyż przedłożony certyfikat obejmuje jedynie transport medyczny w ramach podstawowej ochrony zdrowotnej, a nie w ramach pomocy doraźnej i transportu sanitarnego.
W toku postępowania strona wyjaśniła, że w certyfikacie ISO 9001 znajduje się błąd pisarski w postaci zapisu "podstawowa opieka zdrowotna: transport medyczny, nocna opieka chorych" podczas gdy winno być: "podstawowa opieka zdrowotna, transport medyczny, nocna opieka chorych".
Z kolei złożony przez Spółkę w dniu 5 lutego 2020 r. protest nie został uznany w oparciu o postanowienia § 9 ust. 3 zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 20 listopada 2019 r. nr 157/2019/DSM w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju pomoc doraźna i transport sanitarny. Zgodnie z postanowieniami § 6 w związku z § 9 ust. 3 tego zarządzenia świadczenia mogą być udzielane przez podwykonawcę spełniającego wymagania, określone w rozporządzeniu, zarządzeniu oraz w przepisach odrębnych. Jak wynika z potwierdzenia wprowadzenia zmian w odpowiedziach ankietowych po złożonych przez spółkę wyjaśnieniach, Komisja Konkursowa nie uznała spełnienia wskazanych wyżej warunków, w wyniku czego ocena oferty uległa zmniejszeniu o 25 pkt. W ocenie organu, "B" S.A. jako podwykonawca wskazany w ofercie spółki nie spełnia kryterium kompleksowości, zgodnie z którym realizacja umowy w rodzaju ratownictwo medyczne wykonywana winna być przez okres co najmniej 3 lat w ciągu ostatnich 5 lata od dnia ogłoszenia postępowania.
Organ nie uznał również wyjaśnień spółki dotyczących twierdzącej odpowiedzi odnośnie pytania 1.2.2.1. w zakresie posiadania certyfikatu ISO 9001 systemu zarządzania jakością. Wraz z ofertą spółka złożyła certyfikat numer [...] nadany decyzją [...] Centrum Certyfikacji z dnia 30 marca 2019 r. obejmujący między innymi zakres podstawowej opieki zdrowotnej: transport medyczny i nocną opiekę chorych w realizowanych przez placówkę w M. przy ulicy [...] oraz transport medyczny realizowany przez placówkę w N., przy ulicy [...]. Przedstawiony w ofercie certyfikat obejmuje transport medyczny w ramach podstawowej opieki zdrowotnej, natomiast przedmiotem postępowania jest transport medyczny w ramach pomocy doraźnej i transportu sanitarnego.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Dyrektor podkreślił, że opis przedmiotu postępowania został sporządzony w sposób jednoznaczny i wyczerpujący. Ogłoszenie o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert wskazywało, że oferty mogą składać podmioty będące świadczeniodawcami w rozumieniu obowiązujących przepisów i spełniający wymagania określone we wskazanych aktach prawnych. Wszyscy oferenci, w tym strona, w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczyli, że zapoznali się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłosili do nich zastrzeżeń oraz przyjęli je do stosowania.
Organ wskazał, że w okresie wskazanym w ogłoszeniu na składanie ofert, tj. w dniu 14 stycznia 2020 r. wpłynęło zapytanie spółki o następującej treści: "Czy oferent otrzyma 17 punktów w ocenie postępowania za kompleksowość w przypadku, gdy oferent spełnia warunek: realizacja umowy w rodzaju ratownictwo medyczne przez okres, co najmniej 3 lat w ciągu ostatnich 5 lat od dnia ogłoszenia postępowania, a podwykonawca oferenta nie spełnia ww. warunku ?". Oddział Funduszu udzielił zwrotnie odpowiedzi o treści: "Proszę się zapoznać z rozporządzeniami Ministra Zdrowia w sprawie kryteriów oceny ofert". Postępowanie było na etapie składania ofert, a pytanie dotyczyło oceny ofert przeprowadzanej w toku postępowania. Organ wskazał, że Komisja Konkursowa nie jest uprawniona do brania udziału w przygotowywaniu oferty przez oferenta, gdyż skutkowałoby to naruszeniem zasady równego traktowania oferentów.
W ocenie organu takim postępowaniem strona nie została wprowadzona w błąd bowiem wprost z treści pytania do kryterium wynika, że dotyczy całej oferty. Gdyby ustawodawca sformułował pytanie używając słowa "oferent", wówczas dotyczyłoby ono wyłącznie oferenta.
Organ stwierdził, że w uzasadnieniu do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 kwietnia 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 832) Minister Zdrowia wskazał, że wprowadzono warunki kryterialne dla nowego produktu kontraktowego, tj. świadczenia udzielane przez zespół transportu medycznego, w tym warunków premiujących realizację umowy w rodzaju ratownictwo medyczne przez okres co najmniej 3 lat w ciągu 5 lat od dnia ogłoszenia postępowania, co ma na celu premiowanie kompleksowego doświadczenia świadczeniodawców w tym obszarze (kompleksowości udzielanych świadczeń).
Umowa podwykonawstwa ze "B" S.A. obejmuje "zapewnienie zasobów kadrowych i sprzętowych na potrzeby funkcjonowania jednego zespołu transportu medycznego w obszarze województwa pomorskiego". Komisja Konkursowa nie kwestionowała wskazania podwykonawcy w ofercie. Podwykonawca spełniał warunki wymagane, natomiast nie spełniał warunków dodatkowo ocenianych, co miało bezpośredni wpływ na ocenę oferty.
Organ na zakończenie wskazał, że w rankingu końcowym strona uzyskała 27,5 pkt, w tym za kryteria niecenowe 25 pkt, podczas gdy oferty wybrane uzyskały od 37,70 do 51 punków, w tym za kryteria niecenowe od 35 do 46 pkt. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc zarzuty analogiczne jak w odrzuconym proteście i odwołaniu. Twierdziła również, że analiza postanowień § 9 ust. 3 oraz § 6 zarządzania nr 157/2019/DSM nie prowadzi do jednoznacznego wniosku, że podwykonawca musi spełniać poza wymaganymi warunkami udziału w postępowaniu konkursowym także warunki rankingujące. Wątpliwości spółki nie zostały w żaden sposób wyjaśnione tak w odpowiedzi na zadane pytanie jak również w uzasadnieniu oddalonego protestu. Spółka wskazała, że podwykonawca winien spełniać wymagane w ogłoszonym postępowaniu warunki uczestnictwa, natomiast powołane przepisy nie odnoszą się do obowiązku spełniania przez podwykonawcę warunków rankingujących.
Skoro w kryteriach nie wskazano w sposób niewątpliwy obowiązku jego spełnienia również przez podwykonawcę, nawet w sytuacji braku użycia słowa "oferent" brak jest podstaw do nieuznania przez świadczeniodawcę składającego ofertę, kryterium spełnia warunki określone w pytaniu nr 1.1.1.1. Formularz ofertowy zawierający warunki rankingujące złożony został przez spółkę jako oferenta.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor decyzją z dnia 5 czerwca 2020 r. nr [...] utrzymał swoją decyzję z dnia 11 marca 2020 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że Komisja Konkursowa prawidłowo dokonała oceny całej oferty, zarówno w części dotyczącej spełniania warunków wymaganych jak i dodatkowo ocenianych. Przepisy zarządzenia z dnia 20 listopada 2019 nr 157/2019/DSM stanowią, że świadczenia mogą być udzielane wyłącznie przez podwykonawcę spełniającego wymagania, o których mowa w § 6 zarządzenia.
Organ wskazał, że sposób wyboru najkorzystniejszej oferty wskazuje rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 9 kwietnia 2019 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w którym Minister Zdrowia określił w załączniku nr 16 warunki dodatkowo oceniane podczas postępowania: świadczenia udzielane przez zespół transportu medycznego. Celem kryteriów jest zapewnienie wyboru najlepszej oferty z punktu widzenia jakości, kompleksowości, dostępności, ciągłości i ceny udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, dlatego projekt przewiduje w szczególności premiowanie ofert tych świadczeniodawców, którzy:
zapewniają realizację świadczeń ponad warunki wymagane przepisami wydanymi na podstawie art. 31d ustawy o świadczeniach;
zobowiązują się do ich spełnienia przez cały okres realizacji umowy.
Oferent składa oświadczenie, w którym zobowiązuje się w okresie związanym ofertą oraz przez cały okres realizacji umowy spełniać wymagania w zakresie będącym przedmiotem postępowania. Oferta stanowi całość, spełnianie warunków wymaganych i dodatkowo ocenianych dotyczy zarówno oferenta jak i osób, którymi się posługuje, tj. podwykonawców w ofercie. Wynika to ze sformułowania kryterium, w którym ustawodawca nie ograniczył się do oferenta, co oznacza, że dotyczy także podwykonawcy. Wobec powyższego w celu uzyskania punktów za kryteria dodatkowo oceniane wszystkie podmioty wyszczególnione w ofercie powinny spełniać warunki wskazane jako dodatkowo oceniane.
W związku z tym warunek dodatkowo oceniany, tj. "Realizacja umowy w rodzaju ratownictwo medyczne przez okres co najmniej 3 lat w ciągu ostatnich 5 lat od dnia ogłoszenia postępowania" dotyczy zarówno oferenta jak i podwykonawcy. Umowa podwykonawstwa zawarta do wyżej wymienionego postępowania ze "B" S.A. obejmuje "zapewnienie zasobów kadrowych i sprzętowych na potrzeby funkcjonowania jednego zespołu transportu medycznego w obszarze województwa [...]", czyli podwykonawca będzie też realizował umowę. Podwykonawca wskazany w ofercie, nie spełniał powyższego warunku. Umowa w rodzaju ratownictwo medyczne zawarta pomiędzy Wojewodą [...] a "B" S.A. obejmowała okres do 31.10.2015 r. oraz od 1.04.2019 r. w charakterze podwykonawcy.
Organ stwierdził, że podobnie sytuacja przedstawia się w zakresie drugiego kryterium oceny, tj. posiadania certyfikatu ISO. Kryterium posiadania certyfikatu systemu zarządzania, jest spełnione, jeżeli łącznie spełnione są następujące przesłanki:
certyfikat ma zastosowanie w przedmiocie postępowania, na który złożono ofertę;
certyfikat obejmuje miejsce udzielania świadczeń wskazane w ofercie, a w przypadku dysponenta zespołów ratownictwa medycznego - miejsce stacjonowania zespołów ratownictwa medycznego wskazane w ofercie;
certyfikat jest wydany przez jednostkę certyfikującą systemy zarządzania posiadającą akredytację udzieloną przez Polskie Centrum Akredytacji lub przez jednostkę akredytującą będącą sygnatariuszem porozumienia o wzajemnym uznawaniu "EA Multilateral Agreement" i jest opatrzony symbolem akredytacji jednostki akredytującej.
Przedstawiony w ofercie certyfikat obejmuje transport medyczny w ramach podstawowej opieki zdrowotnej, natomiast przedmiotem postępowania jest transport medyczny w ramach pomocy doraźnej i transportu sanitarnego. Komisja poprosiła o przesłanie kopii certyfikatu ISO 9001 systemu zarządzania jakością dla podwykonawcy potwierdzonego za zgodność z oryginałem. Oferent wyjaśnił, że w certyfikacie znajduje się błąd pisarski, niemniej jednak oferent odbierając certyfikat ISO 9001 systemu zarzadzania jakością z dnia 30 marca 2019 r. powinien dokładnie przyjrzeć się dokumentowi i w przypadku zauważonych błędów, na które się powoływał w wyjaśnieniach, poprosić wydającego o skorygowanie. Kopia certyfikatu ISO 9001 systemu zarządzania jakością podwykonawcy, "B" S.A. obejmuje transport sanitarny, a przedmiotem postępowania jest transport medyczny w ramach pomocy doraźnej. Wobec powyższego Komisja nie uznała, że oferta spełnia warunek dodatkowo oceniany dotyczący posiadania certyfikatu ISO.
Organ wskazał, że rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 lutego 2020 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 401) dotyczy przewozów międzyszpitalnych realizowanych przez zespoły transportu medycznego i obejmuje następujące stany chorobowe:
* niewydolność oddechowa wymagająca sztucznej wentylacji;
* niewydolność układu krążenia
* stany wymagające interwencji chirurgicznej i po zabiegach,
* inne (np. drgawki),
W uzasadnieniu do rozporządzenia z dnia 27 kwietnia 2017 r zmieniającego rozporządzenie w sprawie systemu resortowych kodów identyfikacyjnych oraz szczegółowego ich nadawania Minister Zdrowia wskazał różnicę:
"Zespół transportu medycznego - świadczenia zdrowotne udzielane w specjalistycznym środku transportu - wynika z konieczności uwzględnienia w rejestrze podmiotów wykonujących działalność leczniczą komórek organizacyjnych, które udzielają świadczeń zdrowotnych w pojazdach, i nie są wyłącznie transportem sanitarnym". Przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 kwietnia 2019 r., wprowadzają warunki kryterialne dla nowego produktu kontraktowego, tj. świadczenia udzielane przez zespół transportu medycznego. Warunki dodatkowo oceniane mogą być fakultatywnie zaoferowane przez podmioty wykonujące działalność leczniczą w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z Narodowym Funduszem Zdrowia; jednakże w sytuacji ich zadeklarowania cała oferta (oceniana łącznie) musi te warunki spełniać.
W podsumowaniu Dyrektor podtrzymał ustalenia faktyczne i prawne zwarte w swojej decyzji z dnia 30 marca 2020 r.
"A" Spółka z o. o. zaskarżyła decyzję organu wydaną w drugiej instancji, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
art. 7, art. 7a, art. 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz brak prawidłowej oceny materiału dowodowego w świetle całokształtu okoliczności sprawy;
art. 134 ust. 1 oraz art. 140 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez uznanie, że spełnienie warunków wymaganych jak i dodatkowo ocenianych odnosi się zarówno do oferenta - świadczeniodawcy jak i podwykonawcy oraz, iż przyznany certyfikat w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej nie dotyczy transportu medycznego realizowanego tak przez placówkę w M. jak i N. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wątpliwości powstały w związku z powołanym zarządzeniem Prezesa NFZ z uwagi na charakter i zakres przedmiotu zawartej z podwykonawcą umowy, tym bardziej, że załączniki do zarządzenia wymagają precyzyjnego opisu określenia przedmiotu podwykonawstwa (załącznik numer 3 do umowy). Wobec powstałych wątpliwości strona skarżąca wystąpiła z konkretnym pytaniem dotyczącym sposobu oceny podwykonawcy w oparciu o kryteria dodatkowe - rankingujące drogą mailową.
Lakoniczna odpowiedź na zadane przez spółkę pytanie brzmiała "proszę zapoznać się z rozporządzeniem Ministra Zdrowia w sprawie kryteriów oceny ofert". Brak odpowiedzi spowodował wprowadzenie w błąd oferenta, co stanowi przesłankę unieważnienia postępowania.
Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 134 ust. 2 ustawy o świadczeniach wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach. Uzupełnieniem zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji zawartej w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach są wymagania odnoszące się do opisu przedmiotu zamówienia zawarte w art. 140 ust. 1 tej ustawy stanowiącym, że przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty. Brak odpowiedzi na konkretne pytanie skarżącej oraz fakt, że przepisy regulujące kryteria oceny ofert, do których odsyła Fundusz, w żaden sposób nie regulują zagadnienia przedstawionego w precyzyjnie sformułowanym pytaniu, stawiają skarżącą na nierównej pozycji z innymi oferentami, którzy otrzymali pełne i jednoznaczne odpowiedzi ze strony Funduszu.
Skarżąca zakwestionowała argumentację Dyrektora przywołującą jako podstawę nieuznania warunku określonego w pytaniu 1.1.1.1. postanowienia § 9 ust. 3 zarządzenia Prezesa NFZ nr 157/2019/DSM z dnia 9 listopada 2019 r., wskazując, że z zapisów § 6 zarządzenia nie wynika, że aby oferta uzyskała dodatkowe punkty w pytaniach rankingujących za warunki niewymagane, również te warunki musi spełniać podwykonawca.
Skarżąca stwierdziła, ze zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych określonych kryteriów oceny ofert do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu, jak i wymagań, jakie muszą być spełnione przez świadczeniodawców celem zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Kryteria oceny ofert, jak i warunki wymagane od świadczeniodawców muszą obowiązywać nie tylko wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu, ale również muszą być określone w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą wystarczająco dokładnych i zrozumiałych określeń.
W ocenie skarżącej, nie można się zgodzić z interpretacją, że przyznany certyfikat w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej nie dotyczy transportu medycznego realizowanego przez placówkę w M. i N. Certyfikat został przyznany w każdym z wymienionych zakresów, w tym dla POZ, transportu medycznego jaki nocnej opieki chorych. Uznanie, iż transport medyczny, z uwagi na użyty znak interpunkcyjny w załączniku nr 1 do certyfikatu [...] nie został nim objęty nie znajduje uzasadnienia. Transport medyczny w ramach podstawowej opieki zdrowotnej (w godzinach od 8:00 do 18:00) w dni powszednie świadczy usługi asekuracyjne stricte transportu medycznego na potrzeby szpitala po godzinie 18-tej. Świadczenia w zakresie transportu medycznego w N., na jaki nadany został certyfikat, wykonywany jest przez komórki stacjonujące w M., w związku czym winien być w tym zakresie uwzględniony.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Odpowiedź na skargę z wnioskiem o jej oddalenie złożył również [...] w C.. Uczestnik postępowania oddzielił stanowisko i argumentację Dyrektora.
W dniu 12 października 2020 r. Dyrektor nadesłał pismo Ministerstwa Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie interpretacji warunków kryterialnych określonych w załączniku nr 16 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru oferty w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielania świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1372 ze zm.), w który wskazano, że oferent jest odpowiedzialny za własne działanie lub zaniechanie na takich samych warunkach jak za działania i zaniechania osób, z których pomocą wykonuje świadczenia. Podwykonawcy są zaś zobligowani do przestrzegania i zachowania tych samych warunków ofertowych. Jeśli podwykonawca nie spełnia tych warunków premiujących zawartych w kryteriach wyboru oferty, nie jest możliwe przyznanie mu dodatkowych punktów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja wydana po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymująca w mocy decyzję oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami normują przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Postępowanie to stanowi swoistą procedurę zawarcia umowy w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Postępowanie to jest sformalizowane, a ustawodawca stworzył obligatoryjnie stosowane szczególne wymagania dotyczące trybu przeprowadzenia tego postępowania.
Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy, podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest umowa o udzielanie tych świadczeń. Zawieranie umów ze świadczeniodawcami, w tym przeprowadzanie konkursu ofert i rokowań prowadzących do zawarcia umowy należy do zakresu działania Narodowego Funduszu Zdrowia. Umowa o udzielanie świadczeń może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie (art. 132 ust. 2 ustawy).
W myśl art. 152 ust. 1 ustawy, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Jednym ze środków odwoławczych, o których mowa w art. 152 ust. 1 ustawy, jest odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które - stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy - świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania. Odwołanie składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy, dotyczące rozstrzygnięcia postępowania przez komisję otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie nie wyłączonym przez przepisy ustawy.
Stronami postępowania, o którym mowa w art. 154 ust. 1-6 ustawy są świadczeniodawca, który złożył odwołanie, o którym mowa w ust. 1, lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, oraz świadczeniodawcy, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że postępowanie zainicjowane odwołaniem jest postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej i pełniącym funkcję postępowania kontrolnego wobec postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Od decyzji, o której mowa w art. 156 ust. 6 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 154 ust. 8 ustawy).
Skarżący podnosił zarzut związany z naruszeniem art. 134 ust. 1 oraz art. 140 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez uznanie, że spełnienie warunków wymaganych jak i dodatkowo ocenianych odnosi się zarówno do oferenta - świadczeniodawcy jak i podwykonawcy.
Przepis art. 134 ust. 1 ustawy stanowi, że fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Zgodnie z normą art. 140 ust. 1 ustawy przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty.
Wyrazem przyjęcia zasad zapewniających równe traktowanie świadczeniodawców jest również określona w art. 146 ustawy o świadczeniach delegacja do wydania przez Prezesa Funduszu dokumentu określającego kryteria oceny ofert. Zgodnie z art. 146 ust. 1 omawianej ustawy Prezes Funduszu określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców, przy czym stosownie do art. 146 ust. 2 ustawy o świadczeniach, Prezes Funduszu przed określeniem przedmiotu postępowania zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców zasięga opinii właściwych konsultantów krajowych. Z kolei z treści art. 147 ustawy o świadczeniach wynika wymóg jawności warunków wymaganych od świadczeniodawców i zakaz ich zmiany w toku postępowania.
W ocenie Sądu, brak jest podstaw do stwierdzenia, by w zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia normy art. 134 ust. 1 oraz art. 140 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Organ prawidłowo ocenił, że wymogi dotyczące oferenta w zakresie kompleksowości świadczeń udzielanych przez zespół transportu medycznego musi spełniać także podwykonawca, podmiot przy pomocy którego umowa będzie wykonywana.
Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w załączniku nr 16, którego treść została ustalona rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 9 kwietnia 2019 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert, określa warunki dodatkowo oceniane podczas postępowania: świadczenia udzielane przez zespół transportu medycznego. Celem kryteriów jest zapewnienie wyboru najlepszej oferty z punktu widzenia jakości, kompleksowości, dostępności, ciągłości i ceny udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. Warunek kompleksowości w zakresie zapewnienia transportu medycznego, premiowany 17 punktami, wymaga realizacji umowy w rodzaju ratownictwo medyczne przez okres co najmniej 3 lat w ciągu ostatnich 5 lat od dnia ogłoszenia postępowania
Umowa podwykonawstwa zawarta przez skarżącą ze "B" S.A. obejmuje "zapewnienie zasobów kadrowych i sprzętowych na potrzeby funkcjonowania jednego zespołu transportu medycznego w obszarze województwa pomorskiego", zatem podwykonawca ten będzie częściowo realizował umowę. Podwykonawca wskazany w ofercie, nie spełnia wskazanego warunku kompleksowości, co było w sprawie bezsporne.
Stanowisko organu, że spełnianie warunków wymaganych i dodatkowo ocenianych dotyczy zarówno oferenta jak i osób, którymi się on posługuje przy wykonaniu umowy, tj. podwykonawców, jest prawidłowe.
W celu uzyskania punktów za kryteria dodatkowo oceniane wszystkie podmioty wyszczególnione w ofercie, realizujące świadczenia, winny spełniać dodatkowo oceniane warunki.
Cel wprowadzenia warunku kompleksowości zostanie bowiem spełniony jedynie w takiej sytuacji, w której świadczenie będzie realizowane przez podmiot spełniający ten warunek. Jeżeli świadczenie ma być realizowane przez podwykonawcę - musi on spełniać ten warunek. W innym przypadku spełnienie warunku przez oferenta byłoby bowiem iluzoryczne, w rzeczywistości, w znacznym zakresie mógłby on bowiem realizować umowę przez podwykonawcę nie spełniającego tego warunku.
Wbrew stanowisku skarżącego, odmienna interpretacja warunków jakie spełnić winien oferent naruszałaby zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Oferent, wskazujący na fakt, że spełnia warunki dodatkowo oceniane a w znacznej części realizujący umowę przez podwykonawcę nie spełniającego tego warunku, uzyskałby dodatkowe punkty z tego tytułu, podczas gdy inny oferent sam realizujący umowę (bez udziału podwykonawców) i nie spełniający tego warunku, nie uzyskałby punktów za spełnienie warunku, co przełożyłoby się na wynik postępowania konkursowego.
Wskazać należy, że z zarządzenia nr 157/2019/DSM Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 20 listopada 2019 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju pomoc doraźna i transport sanitarny wynika, że świadczeniodawca realizujący umowę obowiązany jest spełniać wymagania określone w rozporządzeniu, niniejszym zarządzeniu oraz w przepisach odrębnych, a świadczenia mogą być udzielane wyłącznie przez podwykonawcę spełniającego wymagania, o których mowa w § 6 (§ 6 i § 9 ust. 4). Podwykonawca jest zatem świadczeniodawcą w rozumieniu niniejszego zarządzenia, który musi spełniać te same warunki co wykonujący umowę oferent.
Analogiczna reguła wynika z przepisów prawa cywilnego dotyczących wykonania zobowiązań. Zgodnie bowiem z art. 474 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740) dłużnik odpowiedzialny jest jak za własne działanie lub zaniechanie za działania i zaniechania osób, z których pomocą zobowiązanie wykonywa, jak również osób, którym wykonanie zobowiązania powierza. Z punktu widzenia wierzyciela świadczonej usługi, okoliczność czy zobowiązanie wykonuje dłużnik, czy też jego podwykonawca, winna pozostawać bez znaczenia dla zakresu jego uprawnień i wymaganej jakości świadczenia. Realizacja umowy przez podwykonawcę nie może go stawiać w sytuacji gorszej niż ta, w której świadczenie byłoby realizowane przez dłużnika – jakim w przypadku zawarcia umowy stanie się oferent.
Dokonana przez organ interpretacja w tym zakresie nie budzi wątpliwości. Podniesiony zarzut jest zatem bezzasadny. Na ocenę tę nie ma wpływu okoliczność, że skarżący zwracał się do organu o wyjaśnienie tej kwestii a organ skierował skarżącego w tym zakresie do treści aktu prawnego rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie kryteriów oceny ofert. Skarżący przystępując do konkursu winien znać zasady wynikające z przepisów prawa, a kwestia stanowiąca przedmiot pytania nie była kwestią wątpliwą czy trudną do zinterpretowania.
Organ prawidłowo ocenił treść złożonego przez stronę certyfikatu.
Zgodnie z § 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert, w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej kryterium posiadania certyfikatu systemu zarządzania, jest spełnione, jeżeli certyfikat ma zastosowanie w przedmiocie postępowania, na który złożono ofertę.
Celem certyfikatów ISO jest zwiększenie wiarygodności wykonawcy. Potwierdzają one wdrożenie u wykonawcy danego sposobu zarządzania jakością, co zwiększa gwarancję należytego świadczenia usług oraz jego wiarygodności.
Skarżąca nie wykazała, że posiada certyfikat ISO 9001 w przedmiocie, na który złożyła ofertę. Podnoszony przez skarżącą argument, że treść certyfikatu zawiera błąd w zakresie znaku interpunkcyjnego nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres certyfikatu nie może być przez organ domniemywany. Dokument ten winien w sposób jednoznaczny określać zakres działalności objęty certyfikacją. W sytuacji, gdy dokument ten zawiera błąd, skarżąca winna zwrócić się wystawcy certyfikatu o jego skorygowanie, czego nie uczyniła.
W związku z tym za zasadną uznać należało odmowę przyznania skarżącej punktów za posiadanie certyfikatu ISO 9001 w związku z realizacją świadczeń pomoc doraźna i transport sanitarny – świadczenia udzielane przez zespół transportu medycznego.
Reasumując, Sąd stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego mającego wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę jako niezasadną