Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 28 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 867/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 17 czerwca 2020 r., nr (...) (...) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...) z dnia 18 maja 2020 r., nr (...), którą wymierzono M. F. karę pieniężną w wysokości 30 000 zł za nieprzestrzeganie warunków kwarantanny wynikającej z § 2 ust. 2 pkt 2 § 2 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020, poz. 491).

Z uzasadnienia decyzji i z akt administracyjnych wynika, że M.F. powrócił w dniu 21 marca 2020r. z Niemiec. W związku z tym był objęty obowiązkową kwarantanną, której zasad nie przestrzegał, co potwierdzili funkcjonariusze Policji w kilku kolejnych notatkach służbowych.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, M.F. zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności dotyczących występowania u skarżącego zaburzeń psychicznych, w związku z którymi nie można postawić mu zarzutu umyślnego naruszenia zasad kwarantanny.

Skarżący zarzucił także naruszenie art. 189d pkt. 7 k.p.a. i art. 189k § 1 pkt. 3 k.p.a. poprzez nieumorzenie nałożonej na niego kary, pomimo istnienia szczególnych przesłanek w postaci występujących u niego zaburzeń psychicznych, bezrobocia i trudnej sytuacji materialnej. Skarżący wskazał także na naruszenie przez organy art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a., poprzez niezapewnienie skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania skarżącego do władzy publicznej i bagatelizowanie sytuacji zdrowotnej skarżącego.

W odpowiedzi na skargę (...) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponieważ przepisy ustaw szczególnych, na których swe działanie opierały orzekające w sprawie organy nie przewidują innego kryterium oceny, to właśnie zgodność z prawem pozostawała jedynym kryterium oceny zaskarżonej decyzji dokonanej przez sąd administracyjny. Ani względy słuszności, ani celowości podejmowanych przez organy administracji środków nie mogą sanować w żadnej mierze naruszeń prawa, do których doszło w sprawie.

Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a") stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, lecz z zupełnie innych przyczyn niż w niej podniesione.

Na wstępie rozważań prawnych należy przywołać następujące przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483), mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy:

Art.

1. 2. Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Art.

1. 6. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Art.

1. 52. 1 Każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu.

1. 2. Każdy może swobodnie opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
2. 3. Wolności, o których mowa w ust. 1 i 2, mogą podlegać ograniczeniom określonym w ustawie.

Art.

1. 31. 1 Wolność człowieka podlega ochronie prawnej.

1. 2. Każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych. Nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje.
2. 3. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Art.

92. 1 - Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Art. 178.

1. 1. Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom.

Jak wynika z zaskarżonej decyzji organu odwoławczego kara pieniężna wymierzona została skarżącemu na podstawie obowiązującego od dnia 31 marca 2020r. przepisu art. 15zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), który stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30 000 zł.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na to, że wynikający z konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zakaz działania prawa wstecz powoduje, że kara pieniężna na podstawie art. 15 zzzn ust. 1 powołanej ustawy może być zastosowana jedynie wobec czynów popełnionych po dniu wejścia w życie tego przepisu, czyli od 31 marca 2020r. Skarżący nie może zatem ponosić na jego podstawie odpowiedzialności za jakiekolwiek swe działania sprzed tej daty.

Jako podstawę prawną obowiązku kwarantanny, który według orzekających w sprawie organów obciążał skarżącego w związku z jego powrotem z zagranicy, wskazano w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020, poz. 491), zwanego dalej rozporządzeniem, wydanego z powołaniem się na delegację ustawową zawartą w art. 46 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U z 2019r. poz. 1239 ze zm.) dalej powoływanej jako u.z.z.z. Przepis §2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia stanowił, że osoba przekraczająca granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana odbyć, po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 u.z.z.z. trwającą 14 dni, licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy.

Rozporządzenie to weszło w życie z dniem ogłoszenia, czyli 20 marca 2020r., a jego przepis §2 ust. 2 pkt 2 utracił moc z dniem 31 marca 2020r. Skarżący przekroczył granicę polsko – niemiecką w dniu 21 marca 2020r.

Delegacja ustawowa zawarta w art. 46 ust. 4 u.z.z.z. upoważniała Ministra Zdrowia do ustanowienia:

1. 1) czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się,
2. 2) czasowego ograniczenia lub zakazu obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,
3. 3) czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,
4. 4) zakazu organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,
5. 5) obowiązku wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,
6. 6) nakazu udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,
7. 7) obowiązku przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych.

Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 2 pkt 12 u.z.z.z. pod pojęciem kwarantanny należy rozumieć odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Art. 34 ust. 2 u.z.z.z. stanowi, że osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Zgodnie z art. 34 ust. 4 u.z.z.z. zakazuje się opuszczania miejsca izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz kwarantanny - chyba, że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej.

Nie może budzić zatem żadnych wątpliwości, że istotą kwarantanny jest zakaz opuszczania miejsca zamieszkania lub innego miejsca pobytu, wybranego lub wskazanego przez właściwą władzę, a zatem jest ona formą ograniczenia wolności poruszania się, chronionej przez art. 52 ust. 1 Konstytucji RP.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2006r. sygn. akt P 10/06 stwierdził, że przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP określa przesłanki dopuszczalności ustanawiania ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela. W aspekcie formalnym przepis ten wymaga, by ograniczenia te były ustanawiane "tylko w ustawie", wykluczając tym samym ich wprowadzenie w aktach niższej rangi, a w aspekcie materialnym - dopuszcza ustanawianie tylko takich ograniczeń, które nie naruszają istoty danej wolności lub prawa podmiotowego, i to tylko wtedy, gdy są one konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób.

Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 25 listopada 2020r. sygn. akt IV SA/Wr 284/20 nie oznacza to, że pewnego rodzaju ograniczenia nie mogą znaleźć się w rozporządzeniu, a szczególnie gdy dotyczy sytuacji epidemiologicznej i związanej z nim powszechnego zagrożenia życia i zdrowia, co bezdyskusyjnie stanowi dostateczne upoważnienie do wprowadzenia określonych ograniczeń, jednak przy zachowaniu właściwej formy i trybu ich wprowadzania. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 kwietnia 2001r., sygn. U 7/00 (OTK 2001/3/56), w którym, podkreślając konieczność zupełności ustawowej regulacji dotyczącej ograniczeń praw i wolności o charakterze politycznym i osobistym, dopuszczono możliwość unormowania praw i wolności ekonomicznych i socjalnych w regulacjach wykonawczych.

Trybunał uznał jednak, że zawsze przy normowaniu ograniczeń praw i wolności ekonomicznych i socjalnych ustawa musi samodzielnie określać zasadnicze elementy regulacji prawnej i nie można owych elementów zamieszczać w rozporządzeniu.

Można zatem uznać za dopuszczalne umieszczenie w rozporządzeniu jedynie technicznych, akcesoryjnych regulacji związanych z ograniczeniem praw i wolności, przy zastrzeżeniu, że opierają się one na upoważnieniu ustawowym odpowiadającym wymogom art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Już w tym miejscu należy stwierdzić, że przywołane wyżej upoważnienie ustawowe, na którym opierał się Minister Zdrowia, wydając rozporządzenie z dnia 20 marca 2020r. nie obejmowało ustanowienia kwarantanny, czy jakiejkolwiek innej formy czasowego zniesienia swobody poruszania się. Pojęcie "czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się", o którym mowa w delegacji ustawowej (art.46 pkt 1 u.z.z.z.) odnosić się może jedynie do regulacji związanej z ograniczeniem sposobów przemieszczania się (np. wyłączenia niektórych środków komunikacji), a nie do całkowitego zakazu poruszania się, opuszczania miejsca zamieszkania lub innego miejsca pobytu, choćby było ono nawet czasowe.

Przede wszystkim należy jednak podkreślić, że do zasadniczych i podstawowych elementów regulacji ograniczających prawa i wolności obywatelskie należą przesłanki tych ograniczeń. Jedyną zaś ustawową przesłanką, od której uzależnione jest, zgodnie z art. 2 pkt 12 oraz art. 34 ust. 2 u.z.z.z. istnienie obowiązku kwarantanny jest "narażenie na zakażenie". Jej stwierdzenie powoduje konieczność odosobnienia osoby zdrowej, jeśli wymaga tego cel zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych.

Ustawa u.z.z.z. nie przewiduje natomiast w żadnym przepisie poddania kogokolwiek obowiązkowej kwarantannie z powodu samego przekroczenia polskiej granicy państwowej. Gdyby nawet, zgodnie z powołanym wyżej poglądem prawnym uznać za dopuszczalne uregulowanie pewnych kwestii "technicznych" związanych z kwarantanną w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 46 b u.z.z.z., to niewątpliwie ustanowienie w takim akcie prawnym odrębnej, nieznanej ustawie przesłanki ograniczenia gwarantowanej konstytucyjnie wolności poruszania się, należy uznać za sprzeczne z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Jednolite orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że sądy samodzielnie uprawnione są do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bowiem bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają one charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji, wskazująca, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących - na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji (por. także wyrok składu 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05, publik. ONSAiWSA 2006/2/39).

Odrzucić należy zatem możliwość samoistnego określenia w drodze rozporządzenia przesłanek ograniczenia wolności poruszania się, gwarantowanej w art. 52 ust. 1 Konstytucji RP. Stwierdzając także, że przesłanka nałożenia na skarżącego w niniejszej sprawie obowiązku kwarantanny nie wynika z żadnych przepisów rangi ustawowej, zaś regulacja §2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii dokonana została z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, należało uznać za obowiązek sądu administracyjnego odmowę zastosowania tego przepisu i uznanie, że skarżący w związku z powrotem do kraju z zagranicy w dniu 21 marca 2020r. nie podlegał obowiązkowej kwarantannie.

W tej sytuacji wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej w związku z naruszeniem przez niego powołanego powyżej przepisu należało uznać za dokonane z naruszeniem prawa materialnego, a mianowicie art. 15zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), gdyż skarżący nie dopuścił się naruszenia obowiązku kwarantanny.

Wobec powyższej oceny prawnej zbytecznym było odnoszenie się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze.

W tym stanie sprawy, Sąd uznając że przedstawiona wyżej ocena prawna czyni bezprzedmiotowym dalsze postępowanie w przedmiocie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej, orzekł na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 145§3 p.p.s.a. uchylając decyzje organów obu instancji i umarzając postępowanie administracyjne jak w sentencji wyroku.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.15zzs ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), zgodnie z którym: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".

Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID 19 i ograniczone możliwości techniczne Sądu uzasadniają stwierdzenie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.