Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 30 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 881/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 24 czerwca 2013 r. nr [...] skierowaną do A Spółki z o.o. z siedzibą w P., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, powołując się na art. 27c ust. 1 – 3 i art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 4 pkt 27 i pkt 34, art. 44c ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii oraz art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie "k.p.a.") - w następstwie kontroli sanitarnych przeprowadzonych w dniu 21 czerwca 2013 r. - wycofał z obrotu ze sklepu "[...]" zlokalizowanego w G. przy ul. [...] produkty pod nazwą:

1. 1. "Imitacja produktu. Dodatek do piasku koloru niebieskiego" w ilości 35 szt.;
2. 2. "Imitacja produktu. Rozpałka do pieca koloru niebieskiego" w ilości 9 szt.;
3. 3. "Imitacja produktu. Rozpałka do pieca koloru zielonego" w ilości 9 szt.;

na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa na okres nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia ich zabezpieczenia, zatrzymał ww. produkty oraz wstrzymał wprowadzanie ich do obrotu.

Ponadto organ wstrzymał wprowadzanie do obrotu innych produktów, co do których pochodzi podejrzenie, że są środkami zastępczymi.

Organ nakazał równocześnie zaprzestania prowadzenia działalności w sklepie "[...]" w G. przy ul. [...] służących wprowadzaniu produktów do obrotu od dnia 11 czerwca 2013 r. na okres trzech miesięcy, licząc od dnia 21 czerwca 2013 r. (dzień kontroli w ww. sklepie) do dnia 21 września 2013 r.

Decyzji nadano ponadto rygor natychmiastowej wykonalności (punkt czwarty).

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w następstwie informacji uzyskanej od Policji w dniu 21 czerwca 2013 r. upoważnieni przedstawiciele organu przeprowadzili kontrolę sanitarną sklepu mieszczącego się w G. przy ul. [...]. W trakcie kontroli ustalono, że działalność gospodarczą w ww. sklepie prowadzą dwa podmioty gospodarcze, w tym A Sp. z o.o. Podczas kontroli stwierdzono ponadto, że w sprzedaży znajdują się produkty, co do których istnieje podejrzenie, iż są środkami zastępczymi W tej sytuacji ww. produkty zostały zatrzymane przez kontrolujących.

Wskazując na art. 44 c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej organ podał, że wprowadzanie do obrotu środków zastępczych jest zakazane. Przedmiotowa decyzja została z kolei wydana z uwagi na zagrożenie zdrowia i życia ludzi produktami, co do których zachodziło uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi. Z uwagi na ww. zagrożenie organ nakazał zaprzestanie prowadzenia działalności w ww. sklepie na okres trzech miesięcy. W tym czasie organ miałby prowadzić działania i podejmować czynności zmierzające do ustalenia czy zagrożenie związane z oferowaniem do sprzedaży ww. produktów zostało usunięte.

Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności podyktowane zaś było ochroną życia lub zdrowia ludzi oraz interesem społecznym.

Po rozpatrzeniu odwołania A Spółki z o.o. w P. (w którym podniesione zostały zarzuty naruszenia art. 7, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 81, art. 107 § 1 i art. 108 k.p.a., art. 27c ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej) [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 29 sierpnia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał art. 138 1 pkt 1 k.p.a.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy, przywołując treść art. 10 § 2 k.p.a. wskazał m.in., że gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w tym przepisie, nie ma zastosowania art. 81 k.p.a. Efektywne i skuteczne przeciwdziałanie zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzi przesłania bowiem realizację praw wynikających z czynnego udziału strony - prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji posiadał uzasadnione podejrzenie istnienia zagrożenia życia i zdrowia ludzi (wynikającego ze sprzedaży środków używanych prawdopodobnie zamiast środków odurzających lub substancji psychotropowych), które wynikało z informacji uzyskanej od Policji.

Decyzja wydana przez organ pierwszej instancji służy zaś zapobieżeniu potencjalnemu zagrożeniu. Użyte w art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej sformułowanie "uzasadnione podejrzenie" wskazuje na uprawnienie o charakterze prewencyjnym, za pomocą którego organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej mogą zapobiegać wytwarzaniu i wprowadzaniu do obrotu produktów stwarzających zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. W istocie produkty nie muszą posiadać faktycznego przymiotu "stwarzającego zagrożenie dla życia lub zdrowia", a tylko w momencie wydawania decyzji wzbudzać podejrzenie, że taki przymiot posiadają. Dopiero badania tych produktów i ocena ich bezpieczeństwa wykażą, czy produkty te stwarzają czy też nie stwarzają zagrożenie życia i zdrowia.

Z uwagi na potrzebę niezwłocznego zapobieżenia korzystaniu przez konsumentów z produktów, co do których jest podejrzenie, iż stwarzają zagrożenie dla ich zdrowia lub życia, zasadne było nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że kontrola z dnia 21 czerwca 2013 r., będąca podstawą wydania zaskarżonej decyzji przeprowadzona została po okazaniu legitymacji służbowych oraz po doręczeniu upoważnienia jednorazowego nr [...] do wykonywania czynności kontrolnych. Zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia lub zdrowia. Sprzeciw spółki wobec czynności kontrolnych wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu 26 czerwca 2013r. W sprawie wniesionego przez stronę sprzeciwu organ pierwszej instancji w dniu 28 czerwca 2013 r. wydał postanowienie. W związku z faktem, że sprzeciw wpłynął po zakończeniu czynności kontrolnych i dlatego został uznany za bezprzedmiotowy, jako że instytucja sprzeciwu wobec czynności kontrolnych służy wyłącznie wstrzymaniu czynności kontrolnych przez organ kontroli.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję A Spółka z o.o. w P. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając im:

1. - naruszenie przepisów postępowania: art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania przez brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione; art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji - zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego jak i prawnego, w szczególności poprzez niewskazanie przesłanek zastosowanych środków prawnych, niewyjaśnienie podstawy prawnej, niewskazanie faktów i dowodów, na podstawie których organ uznał, iż istnieje "zagrożenie dla życia lub zdrowia", a także niewyjaśnienie zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności; niewyjaśnienie wątpliwości dotyczących podstawy prawnej, na mocy której organ wbrew art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie wstrzymał faktycznych czynności kontrolnych po wniesieniu sprzeciwu, niewyjaśnienia okoliczności nierozpoznania sprzeciwu i wydania rozstrzygnięcia nieznanego przepisom prawa, nie wskazanie jakiemu konkretnie zagrożeniu zakaz prowadzenia działalności miałby zapobiegać; art. 107 1 k.p.a. poprzez nieprecyzyjną treść rozstrzygnięcia w pkt 1 poprzez brak wskazania co organ rozumie pod pojęciem "innych produktów co do których zachodzi podejrzenie, że są środkami zastępczymi" co do których wydał nakaz wstrzymania wprowadzania do obrotu; art. 108 k.p.a. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności mimo braku istnienia do tego podstaw; art. 75 k.p.a. w zw. z art. 84c ust. 14 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i oparcie wydanej decyzji organu odwoławczego na dowodach przeprowadzonych w sposób sprzeczny z prawem, to jest na wynikach badań próbek, co do których uchylono podstawę zajęcia i które z mocy prawa winny zostać zwrócone przedsiębiorcy;
2. - naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego zastosowanie, mimo braku "uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi" a także niewskazanie wbrew brzmieniu przepisu terminu, na jaki organ nakazuje wstrzymać wprowadzanie produktów do obrotu; art. 27 ust. 3 pkt 2 tej ustawy poprzez jego zastosowanie mimo braku niezbędnych przesłanek, niewskazanie zagrożenia któremu miałoby zapobiec zaprzestanie prowadzenia działalności, skoro zatrzymane zostały kwestionowane przez organ substancje; art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem art. 79, art. 79a, art. 79b, art. 82 i art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy obu instancji nie uzasadniły decyzji na gruncie zastosowanych przepisów prawa. Niejasna jest podstawa prawna skarżonych rozstrzygnięć. Ponadto wbrew art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organ nie wstrzymał czynności kontrolnych po zawiadomieniu przez pracownika o złożonym przez stronę sprzeciwie. W realiach sprawy nie wyjaśniono ponadto legalności podjętych działań ani przesłanek ustawowych zastosowanych przepisów. Organ w toku postępowania wydał nieznane ustawie o swobodzie działalności gospodarczej jak i k.p.a. rozstrzygnięcie o bezprzedmiotowości złożonego sprzeciwu, a wniosek o stwierdzenie jego nieważności nie został rozpoznany. Niewłaściwie zastosowano art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, nie wskazano na czym zagrożenie ma polegać i jaki jest cel zastosowanych środków.

Dalej zarzucono, że organ, powołując się na art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie uzasadnił, na jakiej podstawie uznał, że zachodzi "uzasadnione podejrzenie, że produkt stwarza zagrożenie". Wskazano, że kontrola przeprowadzona została w sposób sprzeczny z ustawą o swobodzie działalności gospodarczej. Czynności przeprowadzono w sposób sprzeczny z art. 82 i art. 84c ustawy. Nie wstrzymano, wbrew dyspozycji art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, czynności kontrolnych do czasu rozpatrzenia wniesionego przez przedsiębiorcę sprzeciwu, mimo że zgodnie z przepisami powiadomiono o tym na piśmie.

Skarżąca wskazała ponadto, że zgodnie z art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym, dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. W ocenie skarżącej organ nie wyjaśnił także, jakie konkretnie powody związane z ochroną zdrowia ludzkiego przemawiały za zastosowaniem rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji. Przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być bowiem interpretowane rozszerzająco lecz muszą być poddawane wykładni ścisłej.

Organ nie wskazał na żadne fakty, dowody czy okoliczności mogące uzasadniać zastosowanie wskazanych w decyzji środków prawnych. Nie odniósł się także do okoliczności, iż zatrzymane produkty nie są przeznaczone do spożycia, zawierają odpowiednie ostrzeżenia i wskazówki ich zastosowania, tj. "nie do spożycia", "saszetki są przeznaczone do użytku zewnętrznego", "chronić przed dziećmi!".

W ocenie skarżącej ww. decyzja została poprzedzona postępowaniem administracyjnym obarczonym licznymi błędami natury proceduralnej. Strona została bowiem pozbawiona prawa do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji i ustosunkowania się do materiału dowodowego. Organ nie rozpatrzył również całokształtu zebranego materiału dowodowego, nie podjął niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pomijając przy tym interes społeczny i słuszny interes strony. Ponadto w sposób bezprawny organ ingerował w swobodę gospodarczą kontrolowanego podmiotu i jego prawo do własności naruszając m.in. przepisy ww. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle tych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 29 sierpnia 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 24 czerwca 2013 r., której treść została przywołana na początku niniejszego uzasadnienia.

Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263 ze zm.) zwanej dalej ustawą o PIS oraz przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 124 ze zm.).

Na wstępie rozważań trzeba wskazać, że zgodnie z art. 1 ustawy o PIS, rolą Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest realizacja zadań z zakresu zdrowia publicznego, a katalog sposobu realizacji tych zadań - co wynika ze sformułowania "w szczególności" - nie ma charakteru zamkniętego. Wykonywanie zadań przez PIS polega, jak stanowi art. 2 ustawy o PIS, na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo - zdrowotnej.

Należy podkreślić, że uprawnienie do wydania decyzji w niniejszej sprawie związane jest z unormowaniami ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, przeciwdziałanie narkomanii realizuje się m.in. przez działalność zapobiegawczą, ograniczanie szkód zdrowotnych i społecznych, zwalczanie niedozwolonego obrotu, wytwarzania, przetwarzania, przerobu i posiadania substancji, których używanie może prowadzić do narkomanii.

Przepis art. 44b ww. ustawy zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych. "Środek zastępczy" to - substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używana zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych (art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii). "Wprowadzanie do obrotu" to - udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych (art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii).

Przepis art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii stanowi, że w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Zgodnie z art. 27c ust. 1 ustawy o PIS, w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy.

1. 2. Przepisu ust. 1 nie stosuje się do produktów, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu jest regulowane w przepisach odrębnych, z wyłączeniem przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów.
2. 3. W przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny:
3. 1) zatrzymuje produkt;
4. 2) nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące.
5. 4. Koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań, o których mowa w ust. 1, ponosi strona postępowania.
6. 5. W przypadku stwierdzenia, że produkt nie stwarza zagrożenia zdrowia lub życia ludzi, koszty poniesione na podstawie ust. 4 są zwracane stronie postępowania.
7. 6. W przypadku stwierdzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny zakazuje, w drodze decyzji, wytwarzania produktu lub wprowadzania produktu do obrotu, a także nakazuje wycofanie produktu z obrotu oraz jego zniszczenie na koszt strony postępowania.
8. 7. Egzekucja należności pieniężnych, o których mowa w ust. 4, następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy o PIS do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., nr 220, poz. 1447 ze zm.).

Jak wynika z treści powyższych przepisów wydanie decyzji, o której mowa w art. 27c ustawy o PIS, wymaga istnienia uzasadnionego podejrzenia, że produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Przy czym art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, który uprawnia organ do odpowiedniego zastosowania tego przepisu ustawy, stanowi tylko o zachodzeniu podejrzenia, że produkty są środkami zastępczymi. Zatem w tym ostatnim przypadku wystarczy samo tylko powzięcie podejrzenia, że dany produkt jest środkiem zastępczym.

Takie zaś podejrzenie, i to uzasadnione, w okolicznościach niniejszej sprawy istniało.

Uzasadnione podejrzenie, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, uprawniające do wydania decyzji w oparciu o art. 27c ust. 1 ustawy o PIS, nie oznacza uzyskania przez organy całkowitej pewności o szkodliwości jakiegoś produktu, lecz umotywowanego domniemania jego szkodliwości. W istocie produkty nie muszą posiadać faktycznie przymiotu stwarzającego zagrożenie życia lub zdrowia ludzi lecz wzbudzać w organach kontrolnych uzasadnione podejrzenie, że taki przymiot posiadają. Uzasadnione podejrzenie może wynikać z różnego rodzaju okoliczności faktycznych.

W niniejszej sprawie organy miały wiedzę o tym, że na terenie G. może działać sklep oferujący środki zastępcze. O ww. okoliczności organ sanitarny został bowiem poinformowany pismem z dnia 20 czerwca 2013 r. podpisanym przez Zastępcę Komendanta Miejskiego Policji w G. Tym samym Sąd nie podziela zarzutu skarżącej, że organy nie udowodniły istnienia przesłanki wydania decyzji, a mianowicie uzasadnionego podejrzenia stwarzania przez produkty zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi (art. 27c ust. 1 ustawy o PIS). Należy też zauważyć, że chodzi tu o istnienie uzasadnionego podejrzenia o stwarzaniu przez produkt zagrożenia, a nie udowodnienie stwarzania takiego zagrożenia.

W ocenie Sądu, podejrzenie wprowadzania do obrotu środków zastępczych pociąga za sobą podejrzenie stwarzania przez produkty zagrożenia zdrowia lub życia. Faktem powszechnie znanym jest szkodliwe dla zdrowia i życia działanie środków zastępczych (w języku potocznym nazwanych "dopalaczami").

Całokształt okoliczności sprawy oraz notoryjny fakt, że stosowanie środków zastępczych nie jest obojętne dla zdrowia ludzkiego pozwalały na przyjęcie, że zachodzi uzasadnione podejrzenie, że produkty sprzedawane w sklepie skarżącej stwarzają zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi.

Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że organ pierwszej instancji był uprawniony do wydania decyzji o wycofaniu z obrotu wymienionych w decyzji produktów, wstrzymania wprowadzania ich do obrotu, zatrzymania oraz zaprzestania prowadzenia działalności. Decyzja taka miała oparcie w przywołanych przepisach art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz art. 27c ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o PIS. Zatrzymanie produktów i nakaz zaprzestania prowadzenia działalności, były konsekwencją wycofania produktów z obrotu i wstrzymania wprowadzania ich do obrotu (art. 27c ust. 1 tej ustawy). Wbrew stanowisku strony skarżącej, organ uzasadnił nakaz zaprzestania prowadzenia działalności celem wyeliminowania obrotu produktami stanowiącymi zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi. Niewątpliwie, samo zatrzymanie ww. produktów nie niweczy zagrożenia dla zdrowia i życia, skoro może być prowadzona dalsza sprzedaż kolejnych partii takich produktów.

Nie jest obojętne dla sprawy, że skarżąca spółka prowadzi sklep i jest podmiotem gospodarczym. Każdy przedsiębiorca jest z kolei zobowiązany spełniać określone przepisami prawa warunki wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności dotyczące ochrony przed zagrożeniem życia, zdrowia ludzkiego i moralności publicznej, a także ochrony środowiska.

W tej sytuacji decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji była również niewadliwa. Organy obu instancji w sposób wystarczający uzasadniły wydane przez siebie decyzje, przedstawiając stan faktyczny sprawy i przywołując stosowne przepisy prawa. Wbrew twierdzeniu strony, organ odwoławczy odniósł się do faktu, że na przedmiotowych produktach widniały oznaczenia o braku ich przydatności do spożycia. Ponadto, organy uzasadniły również decyzje w części dotyczącej nadania decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, wskazując na potrzebę ochrony zdrowia i życia ludzkiego. Stosownie bowiem do art. 108 § 1 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności m.in. wówczas, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego. Zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi spowodowane było w przedmiotowej sprawie podejrzeniem wprowadzenia przez skarżącą spółkę do sprzedaży środków zastępczych tzw. dopalaczy, które nie są obojętne dla zdrowia ludzkiego, co jest okolicznością powszechnie znaną. Wskazać tu należy, że ewentualne braki uzasadnień decyzji kwalifikować należy do naruszenia przepisów postępowania.

W ocenie Sądu, także pozostałe zarzuty skargi są niezasadne.

Na wstępie trzeba wskazać, że sformułowane w skardze zarzuty, dotyczące naruszenia przepisów k.p.a. i przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogą powodować uchylenie decyzji tylko w przypadku, gdy naruszenia prawa lub przepisów postępowania miały wpływ lub mogły mieć istotny wpływ - na wynik sprawy.

Zatem podniesione zarzuty mogłyby być skuteczne tylko w przypadku wykazania, że naruszenia te miały wpływ na wynik lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego wpływu, w ocenie Sądu, skarżąca spółka nie wykazała. Podobnie, jak i istotnego wpływu naruszeń na wynik kontroli. Przy czym, przepis art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, stanowi o naruszeniu przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik kontroli. Dopiero takie naruszenie powoduje, że dowody przeprowadzone w toku kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym. Jak już podniesiono, celem wydania zaskarżonej decyzji jest przeprowadzenie badań zatrzymanych produktów i ocena ich bezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzkiego. Dopiero one wykażą czy produkty te stwarzają zagrożenie, czy też nie.

Przy czym, co należy podkreślić, wynik tych badań i ocen, nie stanowi istoty rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Jak wynika ze zgromadzonego materiału w sprawie, kontrola sanitarna w sklepie "[...]" została przeprowadzona w dniu 21 czerwca 2013 r. z uwagi na zagrożenie zdrowia i życia ludzi. Wbrew twierdzeniu strony, z protokołu kontroli sanitarnej wynika, że przeprowadzający kontrolę okazali stosowne legitymacje służbowe i upoważnienie do czynności kontrolnych. Zarzut naruszenia art. 82 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, dotyczący braku możności równoczesnego podejmowania i prowadzenia więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy jest niezrozumiały. Podczas kontroli złożone zostało jedynie zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu, o jakim mowa w art. 84c ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Natomiast sprzeciw dotyczący kontroli wpłynął do organu w dniu 28 czerwca 2013 r., a więc już po jej zakończeniu. Czynności kontrolne zostały zakończone w dniu 21 czerwca 2013 r. (okoliczność bezsporna). Z akt sprawy zaś nie wynika, aby przed zakończeniem czynności kontrolnych sprzeciw został wniesiony na piśmie do organu podejmującego i wykonującego kontrolę. Skarżąca spółka tej okoliczności również nie wykazała.

Stosownie zaś do unormowań art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności kontrolnych z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust.1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d.

Sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu podejmującego i wykonującego kontrolę. O wniesieniu sprzeciwu przedsiębiorca zawiadamia na piśmie kontrolującego (art. 84c ust. 2).

Stosownie do art. 84c ust. 3 tej ustawy, sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli. Przedsiębiorca musi uzasadnić wniesienie sprzeciwu.

W świetle unormowań art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego sprzeciw dotyczy, z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu, a w przypadku wniesienia zażalenia do czasu jego rozpatrzenia (art. 84c ust. 5 tej ustawy). Ponadto wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie biegu czasu trwania kontroli od dnia wniesienia sprzeciwu do dnia doręczenia przedsiębiorcy postanowienia, o którym mowa w ust. 9, albo do dnia, o którym mowa w ust. 12, z zastrzeżeniem ust. 7 (art. 84c ust. 6).

Przy czym, zgodnie z art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpatruje sprzeciw i wydaje postanowienie o:

1. 1) o odstąpieniu od czynności kontrolnych;
2. 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych.

Z treści przywołanych przepisów jednoznacznie wynika, że przedmiotem sprzeciwu są czynności kontrolne, a jego wniesienie wywołuje skutki w odniesieniu do -przeprowadzanych - przez pracowników organu czynności kontrolnych. A zatem w stosunku do czynności, które są w toku. Celem wniesienia sprzeciwu jest bowiem ich wstrzymanie (w przypadku, gdy czynności te są dokonywane z naruszeniem określonych przepisów ustawy).

Analiza przepisów ustawy, dotyczących wniesienia sprzeciwu nie może pozostawiać wątpliwości, że po zakończeniu czynności kontrolnych wniesienie sprzeciwu nie może wywołać skutków. W razie bowiem zakończenia postępowania kontrolnego brak jest możliwości wstrzymania czynności kontrolnych, a następnie ewentualnego wydania - postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych lub w razie niezasadności sprzeciwu - postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych.

Po zakończeniu czynności kontrolnych, nie jest możliwe - w świetle przywołanych przepisów ustawy - rozstrzyganie co do dalszego ich wykonywania lub ich zaprzestania. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy wniesiony przez skarżącą spółkę sprzeciw nie mógł odnieść przewidzianego przez ustawę skutku.

Należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2011 r. (sygn. akt I FSK 1532/10; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), za prawidłowe uznał rozstrzygnięcie organu o umorzeniu postępowania wszczętego wskutek złożenia sprzeciwu na czynności kontrolne zakończone przed złożeniem sprzeciwu. W niniejszej zaś sprawie organ postanowieniem z dnia 28 czerwca 2013 r. orzekł "o bezprzedmiotowości wniesionego sprzeciwu", a złożony przez skarżącą spółkę wniosek o stwierdzenie nieważności tego rozstrzygnięcia nie został rozpoznany. Wadliwość takiego postępowania organu w świetle przywołanej regulacji prawnej jest oczywista. Niemniej, pozostaje ona bez wpływu na istotę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie i nie może stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, zwłaszcza wobec niewątpliwej bezskuteczności sprzeciwu.

Nie można nadto podzielić poglądu skarżącej o naruszeniu art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. przez niezapewnienie jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Pamiętać bowiem należy, że art. 81 k.p.a. pozwala co prawda na uznanie okoliczności faktycznej za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów - chyba, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

W myśl art. 10 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., dotyczącej zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zabranych dowodów, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego.

W ocenie Sądu, sprawa niniejsza niewątpliwie wymagała szybkiego załatwienia ze względu na niebezpieczeństwo co najmniej dla zdrowia ludzkiego.

Ponadto zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 431/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżąca spółka takiej zależności jednakże nie wykazała.

Na zakończenie trzeba dodać, że na organach ciąży niewątpliwie obowiązek ochrony fundamentalnych wartości takich jak życie i zdrowie ludzkie. Obowiązek ten wymaga zaś podejmowania szybkich i adekwatnych czynności mających służyć realizacji ww. ustawowego celu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, nie stwierdzając naruszeń prawa materialnego czy przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.