Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 sierpnia 2021r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) utrzymało w mocy decyzję Starosty (...) z dnia 21 grudnia 2020 r. ustalającą T. O. opłatę w wysokości dwukrotnej należności tj. 346 947,90 zł. z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i gruntów rolnych o powierzchni 0,5411 ha sklasyfikowanych jako grunty rolne zabudowane klasy Br–R lll a, z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków działka, nr (...), położonej w obrębie (...), gmina (...).
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Starosta (...) otrzymał wiadomość o nakazaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) rozbiórki węzła betoniarskiego znajdującego się na działce geodezyjnej nr (...), położonej w obrębie (...), gmina (...) wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę "na terenie oznaczonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako 83.RU o przeznaczeniu: teren obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych i hodowlanych.
W konsekwencji Starosta (...) zawiadomił T.O. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie przestrzegania przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa) w związku z budową i użytkowaniem węzła betoniarskiego nr (...), położonej w obrębie (...), gmina (...).
Po przeprowadzeniu dowodów z opinii biegłego, mającej na celu określenie powierzchni gruntów rolnych zajętych pod wybudowany węzeł betoniarski oraz po dokonaniu oględzin nieruchomości i dopuszczeniu dowodu z umowy dzierżawy fragmentu działki nr (...) Starosta (...) wydał określoną powyżej decyzję.
Odwołanie od niej złożył T.O., wskazując na naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy poprzez ustalenie opłaty wobec podmiotu, który nie jest sprawcą wyłączenia gruntu z produkcji. Skarżący wskazał, że wykorzystał teren objęty dzierżawą zgodnie z zawartą umową, a zatem nie może ponosić z tego tytułu żadnej odpowiedzialności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) pismem z dnia 15 marca 2021 r. wezwało pełnomocnika strony do złożenia wyjaśnień, a mianowicie wskazania sprawcy wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolnej (działki nr (...) położonej w obrębie (...), gmina (...)) o pow. 0,544 ha. Do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy nie złożono żadnych wyjaśnień.
Kolegium wskazało, że pojęcie wyłączenia gruntów z produkcji zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 11 ustawy jako rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Wbrew zarzutom odwołującego się, nie doszło do niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 11 ustawy. Wyłączenie gruntów z produkcji nastąpiło z naruszeniem przepisów ustawy, tj. bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy. Wyłączone grunty nie byty objęte miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który by przeznaczał je do użytkowania innego, niż rolnicze.
Organ podkreślił, że grunty są jednym z najważniejszych elementów środowiska. Ich ustawowa ochrona jest konieczna dla zachowania ich w stanie pożądanym z punktu widzenia ochrony środowiska. Skuteczność tej ochrony jest uwarunkowana istnieniem instrumentów zapewniających realizację ustanowionych w tym zakresie zakazów i nakazów. Na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jednym z tych instrumentów jest ustalenie opłaty w wysokości dwukrotnej należności w razie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustaw (art. 28 ust. 1).
Wyłączenie z produkcji rolnej jest czynnością faktyczną, która w świetle art. 11 ust. 1 ustawy nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. Nie ulega wątpliwości, że odwołujący się nie posiadał zezwolenia na wyłączenie gruntów spod produkcji rolnej. Ponadto, działka nr (...) położona jest na terenie oznaczonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych i hodowlanych oraz została sklasyfikowana w ewidencji gruntów jako grunt rolny klasy Br-Rllla.
Zdaniem Kolegium, nie ulega najmniejszych wątpliwości, że na działce nr (...), położonej w obrębie (...), gmina (...) zostały dokonane czynności faktyczne polegające na wybudowaniu i użytkowaniu węzła betoniarskiego, w wyniku których rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntów. Decyzje organów nadzoru budowlanego, dokumentacja fotograficzna oraz dowód w postaci opinii biegłego mającej na celu określenie powierzchni gruntów rolnych zajętych pod wybudowany węzeł betoniarski w sposób jednoznaczny dowodzą istnienia na działce nr (...) węzła betoniarskiego. Istnienie tego węzła nie jest także kwestionowane przez odwołującego się. Dowody zebrane w sprawie uwidaczniają w sposób oczywisty, że czynności te w sposób trwały wyłączyły grunty rolne z produkcji rolnej.
Podnieść należy, że przepis art. 28 ust. 1 ustawy w sposób jednoznaczny konstruuje przesłanki ustalenia opłaty w podwójnej wysokości i nie pozostawia w tym względzie organowi administracji swobody (luzu decyzyjnego). O ile więc zostały ustalone okoliczności z art. 28 ust. 1 ustawy starosta zobowiązany jest do ustalenia opłaty w podwójnej wysokości, niezależnie od kwestii zawinienia.
Ustalenie podmiotu, który swoim zachowaniem grunt z użytkowania rolniczego, równoznaczne jest z ustaleniem "sprawcy" wyłączenia, w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy.
Umowa dzierżawy z 29 lipca 2020 r. fragmentu dziatki nr (...) wraz z dwoma aneksami została zawarta między właścicielem nieruchomości tj. Przedsiębiorstwem Produkcyjno – Usługowo – Handlowym "A" Spółka z o.o. a "Przedsiębiorstwem Wielobranżowym T.O. ". Z umowy wynika, że T.O. wykorzysta teren objęty urnową. do pracy mobilnego (nie związanego trwale z gruntem) węzła betoniarskiego wraz z osprzętem potrzebnym do jego pracy na utwardzonym gruncie oraz na utwardzony plac składowy pod kruszywo do produkcji betonu i plac do parkowania sprzętu budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że to T.O. wybudował węzeł betoniarski oraz był jego użytkownikiem. W odwołaniu wskazywał on, że nie jest sprawcą wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, lecz nie złożył w tym zakresie żadnych wyjaśnień, pomimo wezwania go przez Kolegium do wskazania sprawcy wyłączenia gruntu z produkcji rolnej.
To, że właściciel nieruchomość w pośredni sposób wyraził zgodę na jej użytkowanie w sposób z sprzeczny z prawem nie wyłącza odpowiedzialność sprawcy, który dokonał faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. W art. 28 ustawy mowa jest o "sprawcy wyłączenia", a nie o właścicielu nieruchomości.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku T.O., który podniósł, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego art. 28 ust. 1 ustawy poprzez ustalenie opłaty wobec podmiotu, który nie był sprawcą wyłączenia gruntu z produkcji. W skardze wskazano, że skarżący wykorzystywał teren objęty dzierżawą zgodnie z zawartą umową, a zatem nie może ponosić z tego tytułu żadnej odpowiedzialności.
Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zawartą w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy w pełnym jej zakresie. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107§ 3 k.p.a., przez wskazanie faktów. które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej. a także przyczyn. dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Zaskarżona decyzja wymogów tych nie spełnia.
W zaskarżonej decyzji brak jest nawet kwoty, będącej[pic] przedmiotem sporu oraz wyliczeń tej kwoty. Brak też wyjaśnienia[pic] z uwagi na treść umowy dzierżawy z dnia 29 lipca 2020 r., dlaczego organ nie uznał, iż już wcześniej doszło do wyłączenia z produkcji rolniczej. Skarżący wskazał nadto, że Starosta (...) nie wydał jakiegokolwiek postanowienia dotyczącego przeprowadzenia dowodu (art. 77 § 2 k.p.a.). Nie wskazano jakiegokolwiek dowodu na podstawie którego ustalono klasę gruntu (Br-R III a). Nie wyjaśniono dlaczego tak określona klasa gruntu podlega opłacie.
Skarżący wskazał też, że był jedynie posiadaczem zależnym już uprzednio wyłączonego z produkcji gruntu i został umownie zobligowany co do sposobu wykorzystywania gruntu przez jego właściciela. Umowa dzierżawy została zawarta pomiędzy dwoma podmiotami gospodarczymi tj. pomiędzy właścicielem nieruchomości tj. a Przedsiębiorstwem Wielobranżowym T.O.. Z umowy dzierżawy wynika, że skarżący wykorzysta teren objęty umową do pracy mobilnego (nie związanego trwale z gruntem) węzła betoniarskiego wraz z osprzętem potrzebnym do jego pracy na utwardzonym gruncie oraz na utwardzony plac składowy pod kruszywo do produkcji betonu i plac do parkowania sprzętu budowlanego. Z treści umowy zatem jednoznacznie wynika, że teren był już przystosowany do celu dzierżawy. Skarżącemu "do głowy nie przyszło", że ma do czynienia z użytkiem rolnym. Jeśli już do wyłączenia doszło, to znacznie wcześniej.
Węzeł betoniarski powstał za wiedzą i zgodą właściciela nieruchomości. Szeroka koncepcja sprawstwa przyjęta w art. 28 ust. 1 ustawy obejmuje bowiem również sprawstwo w postaci świadomego tolerowania (godzenia się) przez właściciela gruntu (wydzierżawiającego) na stan w postaci ewentualnego wyłączenia gruntu rolnego z produkcji na skutek wybudowania węzła betoniarskiego przez dzierżawcę. Organ nie wyjaśnił dlaczego z jakiejkolwiek odpowiedzialności zwolniony jest w przedmiotowej sprawie właściciel nieruchomości (wydzierżawiający). Wyłączenie nie musi wiązać się z fizycznym wykonywaniem czynności, które doprowadziły do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, ale z działaniami, które stworzyły możliwości do takiego wyłączenia. Bez wiedzy i zgody właściciela nieruchomości węzeł betoniarski oczywiście by nie powstał.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania węzła betoniarskiego i zdaniem skarżącego przedmiotowa sprawa także powinna zostać umorzona.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Pojęcie "wyłączenia z produkcji" zdefiniowane zostało w przepisie art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa i oznacza "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów". Wyłączenie z produkcji jest zatem czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 ustawy nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy.
Konsekwencją takiego, niezgodnego z prawem, wyłączenia gruntu z produkcji rolnej jest ustalenie opłaty w wysokości dwukrotnej należności zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy. Podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty jest "sprawca" wyłączenia. Nie budzi wątpliwości, że sprawcą wyłączenia gruntów z rolniczego użytkowania jest osoba, która przez dokonane czynności faktyczne pozbawiła grunty ich zasadniczej funkcji polegającej na służeniu produkcji rolnej.
Określenie gruntów w ewidencji gruntów symbolem Br (grunty rolne zabudowane) przesądza o rolnym charakterze gruntu (zarówno w oparciu o rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 1390) jak i w oparciu o poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego I Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 393 ze zm.).
Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że wskutek budowy węzła betoniarskiego i utwardzenia terenu służącego jego funkcjonowaniu doszło do faktycznego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej. Skarżący zaprzeczał jednakże, by to on był sprawcą nielegalnego wyłączenia. Należy jednak podkreślić, że organ odwoławczy zwrócił się do niego o wskazanie, kto dopuścił się wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Brak odpowiedzi i jakiejkolwiek reakcji skarżącego na to pytanie podlegał ocenie przez organ administracji.
Ocenie tej podlegała także umowa dzierżawy znajdująca się w aktach administracyjnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości to, że sama czynność prawna, w której określa się inne niż rolnicze wykorzystanie gruntu rolnego nie stanowi jeszcze wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Wyłączeniem takim jest, jak wskazano wyżej, dopiero czynność faktyczna rozpoczęcia użytkowania gruntu w sposób inny niż rolniczy. Zatem sprawcą wyłączenia nie jest w niniejszej sprawie wydzierżawiająca spółka, tym bardziej, że w umowie nie ma mowy o rozpoczęciu korzystania z gruntu w sposób inny niż rolniczy bez wymaganego zezwolenia. Dzierżawca gruntu rolnego, zamierzając wykorzystać go w celu innym niż produkcja rolna powinien zatem uzyskać wymaganą prawem zgodę na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej i na podstawie takiego zezwolenia mógłby legalnie podjąć działalność niezwiązaną z produkcją rolna, opisaną w umowie dzierżawy.
Przepis §2 ust. 2 umowy stanowi, że "wydzierżawiający zezwala dzierżawcy na posadowienie mobilnego węzła betoniarskiego wraz z osprzętem (....) utwardzenie terenu działki (w tym betonem też)... Wydzierżawiający wyraża zgodę na pozostawienie po zakończeniu umowy na przedmiocie dzierżawy wykonanych utwardzeń placu".
Powyższy zapis umowy wskazuje na to, że to skarżący utwardził plac pod węzeł betoniarski i lokując na nim tenże węzeł, dokonał tym samym faktycznego wyłączenia gruntu oznaczonego symbolem Br z produkcji rolnej. Podkreślić należy w tym miejscu, że skarżący nie skorzystał w toku postępowania z możliwości złożenia szczegółowych wyjaśnień, które mogłyby potwierdzić jego twierdzenia, co do tego, że to nie on jest sprawcą wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej. Skarżący nie odpowiedział w szczególności w żaden sposób na skierowane do niego przez organ odwoławczy pytanie co do sprawcy wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, ani nie opisał stanu działki w dacie objęcia jej w posiadanie. Nie wskazał także na żadne dowody, mogące świadczyć o tym, że stan faktyczny przedstawiał się inaczej niż ustaliły to organy administracji.
Zaskarżona decyzja nie narusza także art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy, zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi rozpoznał sprawę ponownie w jej całokształcie, czemu dał wyraz w zaskarżonej decyzji.
W decyzji organu I instancji prawidłowo ustalono wysokość obciążającej skarżącego opłaty. Wskazano jasno i jednoznacznie sposób wyliczenia tej opłaty. Wobec braku zarzutu niewłaściwego ustalenia opłaty w odwołaniu organ odwoławczy do kwestii tej nie odniósł się szczegółowo, wskazując jedynie zasadę i podstawę prawną ustalenia opłaty. Stanowi to jedynie uchybienie w zakresie uzasadnienia decyzji, nie mające żadnego wpływu na wynik sprawy, skoro decyzja organu I instancji szczegółowo i prawidłowo wyjaśniła sposób obliczenia opłaty, a strona nie podnosiła w toku postępowania żadnych zarzutów w stosunku do dokonanego wyliczenia.
Końcowo należy wskazać, że umorzenie postępowania w przedmiocie rozbiórki węzła betoniarskiego – z powodu jego bezprzedmiotowości (wobec dokonania rozbiórki) nie pozostaje w związku ze sprawą dotyczącą opłaty z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej.
W tym stanie sprawy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.