Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 14 lipca 2021 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania E. R. - K. (dalej również jako "strona", "odwołująca się" albo "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 30 listopada 2020 r. nr (...) o ustaleniu opłaty za pobyt dziecka K. D. w pieczy zastępczej.
Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne.
K. D. jest synem E.R. - K. oraz J. D., których związek małżeński został rozwiązany wyrokiem Sądu Okręgowego w G. z dnia 30 kwietnia 2012 r. (sygn. akt (...)). Na mocy powołanego wyroku E. R. - K. została ograniczona władza rodzicielska nad synem do współdecydowania o istotnych sprawach dziecka. Jednocześnie sąd orzekł o ustaleniu miejsca pobytu K. D. przy ojcu oraz zobowiązał matkę do alimentacji na rzecz syna w miesięcznej kwocie 250 zł.
Postanowieniem z dnia 22 października 2018 r. (sygn. akt (...)) Sąd Rejonowy G. – P. w G. w sprawie dotyczącej ograniczenia władzy rodzicielskiej E. R. - K. oraz J. D. udzielił zabezpieczenia na czas trwającego postępowania poprzez ustalenie miejsca pobytu małoletniego K. przy matce. Wskazane postanowienie zostało następnie uchylone na mocy postanowienia Sądu Rejonowego (...) w G. (sygn. akt (...)) z dnia 10 stycznia 2019 r., w którym sąd udzielił zabezpieczenia na czas trwania postępowania poprzez umieszczenie małoletniego K. D. (ur. (...) r.) w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Ze uzasadnienia wydanego przez Sąd Rejonowy (...) w G. postanowienia wynikało, że K. D. od wakacji 2018 r. przebywał pod opieką matki, która jednak z uwagi na problemy wychowawcze z synem pismem z dnia 8 stycznia 2019 r. wystąpiła do sądu o umieszczenie syna w placówce opiekuńczo –wychowawczej.
W dniu 2 lutego 2019 r. małoletni K. D. zgłosił się samodzielnie do dyżurnego Komisariatu Policji G. C. i poprosił o umieszczenie go w pieczy zastępczej, stosownie o wydanego przez sąd postanowienia o zabezpieczeniu. W tym też dniu, to jest 2 lutego 2019 r. K. D. został interwencyjnie przyjęty do Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej nr (...) w G..
Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty za pobyt małoletniego K. D. w pieczy zastępczej zostało wszczęte z urzędu przez Prezydenta Miasta G. w dniu 6 sierpnia 2019 r. Zawiadomienie o wszczęciu zostało skutecznie doręczone stronom postępowania, to jest odrębnie obojgu rodzicom małoletniego.
W związku z otrzymanym zawiadomieniem E. R. - K. wystosowała w dniu 28 sierpnia 2019 r. do organu pismo, w którym wskazała, że prosi organ o uwzględnienie, ze jej bardzo trudna sytuacja materialna nie pozwala na pokrycie kosztów opłat za pobyt syna w pieczy zastępczej. W piśmie przestawiono wysokość dochodów strony (2.500 zł netto) oraz obciążeń z tytułu comiesięcznych wydatków na utrzymanie, a także z tytułu zaciągniętych wcześniej zobowiązań pożyczkowych i kredytowych.
Decyzją z dnia 30 grudnia 2019 r. Prezydent Miasta G. ustalił względem rodziców dziecka opłatę za pobyt K. D. w pieczy zastępczej, w stosownej części względem każdego z nich.
Zarówno E. R. - K. jak i J. D. wnieśli odwołania od tej decyzji.
W złożonym odwołaniu (pismo z dnia 30 stycznia 2020 r.) E. R. - K. wskazała, że wnosi "o umorzenie decyzji", ponieważ jej bardzo trudna sytuacja materialna powoduje, że nie jest ona w stanie pokryć kosztów naliczonej względem niej opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. W piśmie tym strona szczegółowo przestawiła kwoty osiąganych dochodów, comiesięcznych wydatków oraz potrąceń z zaciągniętych w zakładzie pracy pożyczek na kupno i remont mieszkania, a także kredytu na zakup domu, który zaciągnęła jeszcze wspólnie z mężem. Strona wniosła o uwzględnienie przez organ jej bardzo trudnej sytuacji materialnej i realnej wysokości środków pieniężnych, którymi miesięcznie dysponuje, zaznaczając przy tym, że zgodnie z wyrokiem rozwodowym ustalono względem niej także płatne na rzecz syna alimenty w wysokości 250 zł. W ocenie strony był to jednocześnie górny pułap kwoty, jaką mogła realnie przeznaczyć na opłacenie pobytu syna w placówce opiekuńczo-wychowawczej.
Decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia 30 grudnia 2019 r. została następnie w całości uchylona na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 30 kwietnia 2020 r. (nr (...)). Uchylenie decyzji nastąpiło jednak faktycznie tylko w związku z koniecznością ponownego ustalenia okoliczności dotyczących sytuacji rodzinnej J. D.. Kolegium dodatkowo pokreśliło w decyzji, ze wydanie decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie wyklucza wniosków stron o umorzenie części opłaty, bądź jej rozłożenia na raty. Stwierdzając, że wniesione w sprawie odwołanie zawierało wniosek o umorzenie opłaty, Kolegium wskazało, że dopiero po ponownym ustalaniu opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, nie będzie przeszkód aby organ pierwszej instancji, odrębną decyzją, rozpoznał także wniosek o umorzenie części opłaty.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta G. decyzją z dnia 30 listopada 2020 r. (nr (...)) ustalił E. R. - K. opłatę za pobyt K. D. w pieczy zastępczej w kwocie 1.060, 83 zł za okres od 2 lutego 2019 r. do 28 lutego 2019 r. oraz w kwocie 1.100 zł miesięcznie za okres od 1 marca 2019 r. do 31 stycznia 2020 r. (pkt 1 sentencji decyzji).
W pkt 2 rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organ orzekł odrębnie o wysokości kwoty opłaty za pobyt dziecka należnej od J. D. (odpowiednio 3.953, 61 zł za luty 2019 r. oraz 4.100 zł miesięcznie za dalszy okres).
Jako podstawę wydania decyzji wskazano art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn.zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a."), art. 193 ust. 1, ust.1 1a, ust. 2, ust. 6, ust. 6a, art. 194 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 821 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "ustawa") oraz § 2, § 3, § 4, § 5, § 6 ust. 1 - 4 uchwały Rady Miasta G. z dnia 24 czerwca 2015 r. nr (...) w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oraz w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej (Dz. U. Woj.
Pom. z dnia 21 lipca 2015 r. poz. 2239; dalej powoływanej w skrócie jako "uchwała"). W podstawie prawnej decyzji przywołano nadto zarządzenie Prezydenta Miasta G. z dnia 6 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w Placówkach Opiekuńczo-Wychowawczych Nr (...), (...) i (...) w G. (Dz. U. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 853) oraz zarządzenie Prezydenta Miasta G. z dnia 19 lutego 2019 r. w sprawie ustalenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w Placówkach Opiekuńczo-Wychowawczych Nr (...), (...) i (...) w G. (Dz. U. Woj. Pom. z 2019 r., poz. 931).
W odniesieniu do E. R. - K. ustalono i przyjęto, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, w lipcu 2019 r. (to jest miesiącu poprzedzającym wszczęcie postępowania administracyjnego) uzyskała dochód w wysokości 3.050,84 zł oraz że od dnia 2 lutego 2019 r., to jest od kiedy syn został umieszczony w placówce, do dnia 31 stycznia 2020 r. nie wpłaciła żadnych alimentów na rzecz syna.
Organ stwierdził że E. R. - K. nie spełnia określonych w § 5 ust. 1 i ust. 2 uchwały przesłanek odstąpienia od opłaty. Przytaczając pełną treść § 5 ust. 1 oraz § 5 ust. 2 (pkt a – j) uchwały organ zaznaczył, że § 5 ust. 1 uchwały stanowi, że odstąpienie od opłaty następuje w przypadku gdy dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza kwoty 1.400 zł.
Następnie wskazano, że art. 194 ust. 3 ustawy stanowi, że starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.
Przepis § 6 ust. 2 ww. uchwały stanowi natomiast, że umorzenie opłaty w części następuje ze względu na dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie, w związku z określeniem opłaty po umorzeniu w części na zasadach ustalonych w zwartych w uchwale tabeli.
Uwzględniając, że dochód E. R. - K. mieścił się w przedziale wskazanym w pkt 7 tej tabeli, organ wskazał, że stosownie do § 6 ust. 2 ww. uchwały, umorzeniu podlega ta cześć należnej od strony opłaty, która przewyższa kwotę 1.100 zł miesięcznie.
W takiej też kwocie 1.100 zł ustalono należną od E. R. - K. opłatę za każdy pobyt dziecka w pieczy zastępczej, tylko za miesiąc luty 2019 r. ustalając w tym zakresie należną kwotę na 1.060,83 zł.
Powyższa decyzja Prezydenta Miasta G. została zaskarżona przez E. R. - K. w drodze odwołania, w którym ponownie wskazała, że "wnosi o umorzenie decyzji [...] w sprawie nałożonych opłat".
Odwołująca się podkreśliła, że z uwagi na trudną sytuację materialną, w której się znajduje od czasu rozwodu nie jest w stanie pokryć nawet części naliczonych w decyzji opłat oraz że wszystkie fakty dotyczące jej trudnej sytuacji wskazywała już organowi w piśmie z dnia 30 stycznia 2020 r. Zaznaczyła, że obecnie na jej konto wpływają dochody w wysokości 2.020 zł. Odwołująca wymieniła też kwotowo wszystkie obciążające ja comiesięcznie wydatki, w tym alimenty na syna K. w wysokości 250 zł. Zaznaczyła, ze obecnie stan jej zdrowia znacznie się pogorszył w związku z czym również ponosi więcej wydatków, a od września 2020 r. przebywa na urlopie dla poratowania zdrowia, który będzie trwał do czerwca 2021 r. Dodatkowo w dniu 23 grudnia 2020 r. została potrącona przez samochód, przez co stan jej zdrowia dodatkowo się pogorszył.
Odnośnie braku wpłat alimentów na syna strona wskazała, że oczekiwała na kontakt w tej sprawie ze strony dyrektora placówki opiekuńczej i gdy tylko ta sprawa się wyjaśniła w lipcu 2020 r. poprzez wskazanie konta na jakie ma dokonywać wpłat – zaczęła płacić alimenty. Z tej przyczyny odwołująca się uznała, że krzywdzące było względem niej ustalenie wyższej opłaty, bez możliwości zwolnienia na podstawie płaconych alimentów.
Decyzją z dnia 14 lipca 2021 r. (nr (...)) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. jako prawidłową, a wniesione przez E. R. - K. odwołanie uznało za nieuzasadnione.
Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a ustawy za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, w przypadku umieszczenia dziecka w tego rodzaju placówce i od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Za ponoszenie opłaty, rodzice odpowiadają solidarnie (art. 193 ust. 2 ustawy). Stosownie do treści art. 194 ust. 1 ustawy, opłatę w drodze decyzji ustala starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w placówce opiekuńczo-wychowawczej, Z zacytowanych przepisów wynika zatem, że do ponoszenia opłat związanych z pobytem dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej zobowiązani są jego rodzice, a na organie administracji publicznej ciąży obowiązek ustalenia wysokości tej opłaty. Opłatę ponoszą także rodzice pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona (art. 193 ust. 6 ustawy).
Mając na uwadze powyższe Kolegium podkreśliło, że decyzja ustalająca opłatę za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że w przypadku umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej - co do zasady - obowiązkiem właściwego organu jest ustalenie wspomnianej opłaty – w drodze decyzji. Wydanie takiej decyzji może być jednak w wyjątkowych przypadkach uzależnione od odstąpienia od ustalenia tej opłaty, na zasadach wynikających z uchwały rady powiatu, podjętej na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy. Stąd w przedmiotowej sprawie zastosowanie miały przepisy prawa miejscowego, to jest uchwały Rady Miasta G. z dnia 24 czerwca 2015 r. nr (...) w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oraz w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno - opiekuńczym lub zakładzie rehabilitacji leczniczej.
W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił wszystkie istotne okoliczności przedmiotowej sprawy, dotyczące sytuacji majątkowej i rodzinnej rodziców umieszczonego w pieczy zastępczej od dnia 2 lutego 2021 r. K. D.. Następnie zaś uwzględniając wysokość średnich miesięcznych wydatków na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej (6.527,45 w okresie od 1 kwietnia 2018 r. do 28 lutego 2019 r., a następnie 7.584,88 zł od dnia 1 marca 2019 r.) oraz treść obowiązującej uchwały Rady Miasta G. z dnia 24 czerwca 2015 r. nr (...), prawidłowo ustalił wysokość opłaty za pobyt dziecka K. D. w pieczy zastępczej oraz w szczegółowy sposób wyjaśnił sposób obliczenia opłaty wyliczonej wobec każdego z rodziców.
W odniesieniu do opłaty ustalonej wobec E. R. - K., Kolegium wskazało, że jak ustalono w sprawie prowadzi ona samodzielne gospodarstwo domowe, a za miesiąc lipiec 2019 r. jej wynagrodzenie netto wynosiło 3.050,84 zł.
Tym samym w ocenie Kolegium na podstawie przepisów § 5 ust. 1 i 2 uchwały, organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że E. R. - K. nie spełnia przesłanek do odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, bowiem jej dochody w rozumieniu przepisów uchwały przekraczają 1.400 zł. Jednocześnie ustalono, że spełnione są przesłanki z § 6 ust. 2 uchwały do umorzenia opłaty w części ze względu na wysokość dochodu na osobę samotnie gospodarującą.
Kolegium podkreśliło końcowo, że decyzja ustalająca wysokość opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej stanowi dopiero podstawę do dalszego postępowania w przedmiocie umorzenia, odroczenia terminu płatności, bądź rozłożenia na raty ustalonej opłaty.
Odnosząc powyższe do realiów przedmiotowej sprawy Kolegium stanęło na stanowisku, że zarzuty podnoszone przez E. R. - K. w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta G. stanowiły w istocie uzasadnienie wniosku o umorzenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, w części w której skarżąca została zobowiązana do jej ponoszenia. Umorzenie, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty winno być natomiast poprzedzone ostateczną decyzją ustalającą przedmiotową opłatę, gdyż nie można zastosować tego rodzaju ulg w spłacie w stosunku do zobowiązania, które jeszcze nie istnieje i nie zostało ustalone w drodze w decyzji. Decyzja w kwestii ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ma walor decyzji związanej, podczas gdy decyzja w zakresie określonym w art. 194 ust. 3 ustawy dotycząca umorzenia ma charakter decyzji podejmowanej w ramach uznania administracyjnego.
E. R. - K. zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 14 lipca 2021 r. w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o "oddalenie, bądź umorzenie decyzji z dnia 30 listopada 2020 r." dotyczącej opłat za pobyt jej syna w pieczy zastępczej oraz wystąpiła do Sądu o "umorzenie całej tej kwoty wraz z ewentualnymi odsetkami lub ustalanie tej kwoty w wysokości płaconych [...] alimentów, to jest 250 zł miesięcznie".
W ocenie skarżącej wydane względem niej rozstrzygnięcia są krzywdzące i sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, uwzględniając, że ustalona na ich podstawie opłata jest niewspółmierna do osiąganych przez nią dochodów.
Skarżąca pokreśliła, że w toku postępowania wielokrotnie przedstawiała swoją trudną sytuację materialną i życiową, która nie pozawala jej na poniesienie opłaty. W skardze szczegółowo opisano trudności skarżącej wynikające z niskich zarobków oraz pogarszającego się stanu zdrowia. Odniesiono się także do kwestii zasadzonych na rzecz syna alimentów. W tym zakresie skarżąca zadeklarowała, że od rozwodu do września 2018 r. płaciła alimenty na rzecz syna. Późniejszy brak wpłat miał natomiast charakter czasowy. Za jego zaistnienie skarżąca obwinia zaś dyrektora placówki opiekuńczo-wychowawczej w G., który w jej ocenie działał w sprawie na niekorzyść skarżącej i jej syna.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz.137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) określonego przejawu działalności administracji publicznej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 329 - dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji podejmowanych przez organy administracji publicznej z przepisami prawa, to jest czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż w niej podniesione.
Jak wskazano wyżej, jedynym kryterium oceny postępowania administracyjnego i wydanych w jego ramach decyzji jest bowiem tylko kryterium zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie ma tym samym kompetencji do oceny zgodności zaskarżonych aktów z zasadami współżycia społecznego.
Przedmiotem skargi skarżąca uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 14 lipca 2021 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 30 listopada 2020 r., na mocy której E. R. - K. ustalono opłatę za pobyt jej syna w pieczy zastępczej w kwocie 1.060, 83 zł za okres od 2 lutego 2019 r. do 28 lutego 2019 r. oraz w kwocie 1.100 zł miesięcznie za okres od 1 marca 2019 r. do 31 stycznia 2020 r. (pkt 1 sentencji decyzji).
Z treści skargi wynika, że skarżąca zaskarżyła opisane decyzje tylko w tej części, w jakiej dotyczyły jej osoby, to jest z pominięciem rozstrzygnięcia dotyczącego opłaty należnej od ojca dziecka.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w tym art. 193 ust. 1 pkt 2, zgodnie z którym za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Opłatę, o której mowa w ust. 1, rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej (art. 193 ust. 1 ustawy), a za jej ponoszenie odpowiadają solidarnie (art. 193 ust. 2 ustawy).
Stosownie do art. 194 ust. 1 ustawy opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym.
Zasadą zatem pozostaje ponoszenie przez rodziców kosztów utrzymania ich dziecka w pieczy zastępczej na podstawie podejmowanej z urzędu przez organ decyzji administracyjnej, o której mowa w 194 ust. 1 ustawy.
Niemniej w art. 194 ust. 3 ustawy przewidziano odrębną podstawę do wydania decyzji, które mogą mieć wpływ na kształt obowiązku ponoszenia przez rodzica opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Zgodnie z tym przepisem starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2 (przepisy prawa miejscowego określające szczegółowe warunki umorzenia odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej) może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Wskazany przepis stanowi tym samym podstawę do wydania m.in. takich decyzji jak decyzja o umorzeniu opłaty, czy decyzja o odstąpieniu od ustalenia opłaty,
Mając na uwadze przestawione na wstępie niniejszego uzasadnienia okoliczności przedmiotowej sprawy, szczególnie wyraźnego pokreślenia wymaga, że decyzja o odstąpieniu od ustalenia opłaty (art. 194 ust. 3 ustawy), decyzja o ustaleniu opłaty (art. 194 ust. 1 ustawy) i decyzja o umorzeniu opłaty (art. 194 ust. 3 ustawy) stanowią samodzielne i odrębne rozstrzygnięcia, podejmowane w odrębnych przedmiotach w ramach odrębnych postępowań administracyjnych, na podstawie odrębnych przepisów, a także - co istotne - w innym czasie. Jak zostanie wykazane w dalszej części uzasadnienia decyzje uznaniowe, o których mowa w art. 194 ust. 3 ustawy mogą być bowiem podjęte tylko przed wydaniem decyzji ustalającej opłatę (co dotyczy decyzji o odstąpieniu od ustalania opłaty), albo tylko po wydaniu decyzji ustalającej opłatę (decyzja o umorzeniu opłaty).
Sama wysokość opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, jak wynika z powołanego wyżej art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy, w pierwszej kolejności jest determinowana przez wysokość średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w danej placówce opiekuńczo-wychowawczej, to jest w tej, w której dziecko faktycznie przebywa lub też przebywało.
Jednakże z uwagi na zawarte przez ustawodawcę w art. 194 ust. 2 ustawy przyznane radom powiatu kompetencje, zasady ustalania wysokości opłaty mogą różnić się w zależności od mających zastosowanie w konkretnej sprawie przepisów prawa miejscowego. Na mocy art. 194 ust. 2 ustawy radzie powiatu przyznano bowiem kompetencję do podejmowania uchwał, w których mogą one m.in. określać szczegółowe warunki umorzenia opłaty w całości lub w części lub też odstępowania od ustalenia opłaty.
W ocenie Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie przyznana radom powiatu kompetencja do szczegółowego określania warunków umorzenia opłaty nie może być bowiem postrzegana jedynie jako pozwalająca na szczególne określenie warunków umorzenia opłaty już ustalonej w drodze decyzji, o której mowa w art. 194 ust. 3 ustawy, ale także na określenie szczegółowych warunków umorzenia części opłaty (w rozumieniu jej częściowego obniżenia) na etapie wydawania przez organ decyzji, o której mowa w art. 194 ust. 1 ustawy, a więc decyzji ustalającej opłatę.
Niewątpliwie zaś do takich dwóch odmiennych stanów faktycznych odnosi się mająca zastosowanie w przedmiotowej sprawie uchwała Rady Miasta G. z dnia 24 czerwca 2015 r. nr (...), w której odrębnie uregulowano szczegółowe zasady umorzenia opłaty już ustalonej decyzją, o której mowa w art. 194 ust. 3 ustawy (§ 3 uchwały) i szczegółowe zasady umorzenia części opłaty w rozumieniu dokonania jej niższego wymiaru w ramach decyzji, o której mowa w art. 194 ust. 1 ustawy (§ 6 uchwały), a więc w procesie ustalania wysokości opłaty.
Zgodnie bowiem z § 6 ust. 2 uchwały, który też organy zastosowały względem skarżącej ustalając wysokość należnej od niej opłaty, umorzenie opłaty w części następuje ze względu na dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie, w związku z określeniem opłaty po umorzeniu w części na zasadach określonych w zawartej w tym przepisie tabeli. We wskazanej tabeli zawarto z kolei 20 przedziałów kwotowych, odnoszących się do dochodu zobowiązanego do opłaty rodzica, począwszy od przedziału "dochód powyżej 1.200 do 1.400 zł", aż do najwyższego i niezamkniętego górną granica przedziału "dochód powyżej 6.800 zł". Poprzez kolejne części tabeli odnoszące się do poszczególnych przedziałów dochodowych, określono następnie, jaka jest przewidziana przez Radę Miasta G. a wysokość opłaty po jej stosownym, proporcjonalnym obniżeniu w zależności od wysokości dochodu przypadającego na osobę w rodzinie i odrębnie dla osób samotnie gospodarujących.
Z tabeli tej wynika przykładowo zatem, że w przypadku "dochodu powyżej 1.200 do 1.400 zł" oplata po umorzeniu w części dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 0 zł, a po umorzeniu w części dla osoby w rodzinie 100 zł (l.p.1 tabeli), dla "dochodu powyżej 1.400 do 1.700 zł" oplata po umorzeniu w części dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 100 zł, a po umorzeniu w części dla osoby w rodzinie 150 zł (l.p. 2 tabeli); dla "dochodu powyżej 1.700 zł do 2.000 zł" dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 200 zł, a po umorzeniu w części dla osoby w rodzinie 300 zł (l.p. 3 tabeli) i tak dalej rosnąco aż do "dochodu powyżej 6.800 zł", gdzie oplata po umorzeniu w części dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 5.000 i więcej zł, a po umorzeniu w części dla osoby w rodzinie 6.500 w więcej zł (l.p.20 tabeli). Dochód skarżącej zakwalifikowano jako mieszczący się w pkt 7 tabeli, to jest "dochód powyżej 2.900 zł do 3.200 zł" przy którym przewidziana w uchwale wysokość opłaty po umorzeniu w części dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 1.100 zł.
Z konstrukcji analizowanego przepisu § 6 ust. 2 uchwały jednoznacznie w ocenie Sadu wynika, że ma on zastosowanie w każdym przypadku wydawania przez organ opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej na terenie obowiązywania stanowionego tym przepisem przez radę gminy prawa miejscowego. "Umorzenie", do którego odnosi się wskazany przepis, nie powinno być zatem wiązane ze szczególnym rodzajem ulgi jaką jest umorzenie należności już ustalonych, a których dana osoba zobowiązana nie jest w stanie ponieść z uwagi na określone okoliczności życiowe, które są w przepisach najczęściej wiązane z niezależną od strony trudną sytuacją zdrowotną, rodzinna i materialną.
Do tego rodzaju ulgi umorzeniowej sensu stricto odnosi się natomiast wprost § 3 uchwały, w którym wskazano, że umarzając w całości lub w części, łącznie z odsetkami (co już samo w sobie wskazuje, że chodzi o umorzenie następcze w stosunku do decyzji o określeniu opłaty) uwzględnia się sytuację rodzinną, zdrowotną i dochodową rodzica.
Mając powyższe na względzie, Sąd nie kwestionuje zatem wyrażonego przez organ pierwszej instancji, a następnie przez Kolegium prawidłowego stanowiska, że decyzje o ustalaniu opłaty podejmowane na podstawie art. 194 ust. 1 ustawy należy odróżnić od decyzji podejmowanych w przedmiocie umorzenia opłaty na podstawie art. 194 ust. 3 ustawy. Organy prawidłowo również dostrzegły z uwagi na zawarte w § 6 ust. 2 uchwały unormowanie, że wydając decyzję ustalającą wysokość opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej na podstawie art. 194 ust. 1 ustawy były obowiązane ustalić skarżącej część opłaty z jej obniżeniem, zależnym od wysokości uzyskanego przez nią dochodu, stosownie do zawartej w uchwale tabeli, niezależnie od tego czy strona powoływałaby się na swoją trudną sytuację materialną czy też nie.
Przeprowadzone w sprawie postępowanie nie może być jednak uznane za prawidłowe, ponieważ w ramach decyzji o ustaleniu opłaty podejmowanej na podstawie art. 194 ust. 1 ustawy, organy zawarły rozstrzygnięcie dotyczące odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty, wskazując, że skarżąca nie spełnia m.in. warunków z § 5 ust. 1 i 2 uchwały.
Rozstrzygniecie o odstąpieniu od ustalania opłaty z mocy art. 194 ust. 3 ustawy, analogicznie jak rozstrzygnięcie o umorzeniu opłaty, wymaga natomiast wydania odrębnej decyzji administracyjnej dotyczącej tylko tej materii. Najistotniejsze zaś pozostaje, że ze swej istoty decyzja o odstąpieniu od ustalenia opłaty, jak już wskazano na wstępie, nie może być wydana po podjęciu przez organ decyzji taką opłatę ustalającą, lecz wcześniej. Dostrzec bowiem należy, że pozytywna dla wnioskodawcy decyzja o odstąpieniu od ustalenia opłaty wyłącza zasadność procedowania przez organ w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.
Ponoszenie przez rodziców opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy, zapada w postaci decyzji ustalającej (art. 194 ust. 1 tej ustawy), natomiast decyzja odstępująca od ustalenia opłaty jest decyzją uznaniową (art. 194 ust. 3 ustawy). Zatem obie te materie ustawodawca jednoznacznie rozgraniczył. Ponadto w postępowaniach zmierzających do rozstrzygnięcia każdej z tych spraw badane są inne przesłanki materialnoprawne wynikające z odrębnych podstaw (w tym szczegółowe warunki odstąpienia od ustalenia opłaty określają rady powiatów w drodze uchwał podejmowanych na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy). Inny jest też cel obydwu rodzajów decyzji i każda z nich podlega odrębnemu zaskarżeniu. Odstąpienie od ustalenia opłaty z istoty rzeczy musi poprzedzać jej ustalenie. Ustawodawca wskazuje bowiem nie na odstąpienie od pobrania opłaty, lecz od jej ustalenia. Odstępowanie od ustalenia opłaty po jej ustaleniu lub jednocześnie z jej ustaleniem nie znajduje jakiegokolwiek racjonalnego i logicznego uzasadnienia.
W konsekwencji należy przyjąć, że w sytuacji, gdy prawodawca wskazuje na przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty, zbadanie tych przesłanek w określonym stanie faktycznym musi nastąpić przed ustaleniem opłaty.
Wydanie decyzji w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty powoduje, że do czasu uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności nie może być rozstrzygana sprawa ustalenia tej opłaty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r.; sygn. akt I OSK 2171/16; z dnia 14 lipca 2016 r.; sygn. akt I OSK 3078/14; z dnia 14 czerwca 2017 r.; sygn. akt I OSK 2370/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2014 r.; sygn. akt III SA/Kr 410/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 kwietnia 2013 r.; sygn. akt II SA/Bk 41/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 31 sierpnia 2013 r.; sygn. akt II SA/Op 277/13; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczneia.nsa.gov.pl). Ustalanie opłaty w sytuacji odstąpienia od jej ustalania jest bezprzedmiotowe, a bezprzedmiotowość tę powoduje jedynie ostateczne zakończenie sprawy odstąpienia od ustalenia opłaty decyzją o odstąpieniu od ustalenia opłaty (por. Stanisław Nitecki, Aleksandra Wilk, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz do art. 194 Ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, System Informacji Prawnej Lex 2021).
Zdaniem Sądu organy błędnie przede wszystkim założyły, że skarżąca poprzez wszystkie składane pisma procesowe, w których wskazywała na swoją trudną sytuację materialną i okoliczność opłacania na rzecz syna alimentów, w istocie domagała się umorzenia opłaty poprzez wydanie decyzji, o której mowa w art. 193 ust. 3 ustawy w zw. z § 3 uchwały,
W sprawie najistotniejsze w tym zakresie pozostaje, że w pierwszym złożonym przez skarżącą piśmie procesowym z dnia 28 sierpnia 2019 r. skierowanym do Prezydenta Miasta G., (to jest bezpośrednio zaraz po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania o ustalenie opłaty) skarżąca zwróciła się do organu o uwzględnienie, że bardzo trudna sytuacja materialna w ogóle nie pozwala jej pokryć kosztów opłat za pobyt syna w pieczy zastępczej. W piśmie przestawiono wysokość dochodów skarżącej, a z drugiej strony obciążeń, w skład których jak wynika z akt sprawy, wchodziły także zasądzone na syna alimenty.
Z uwagi na czas złożenia wskazanego pisma (28 sierpnia 2019 r.), to jest przed wydaniem pierwszej decyzji ustalającej opłatę, i jednocześnie jego treść, nie powinno być ono zdaniem Sądu potraktowane przez organ jako wniosek o umorzenie opłaty, która nie została jeszcze przecież ustalona, ale zakwalifikowane jako wniosek o odstąpienie od ustalenia opłaty. Z treści wskazanego pisma wynika, że skarżąca wyraźnie zwróciła się w nim do organu o nieustalenie względem niej żadnej opłaty.
Rozstrzygnięcie wniosku skarżącej powinno tym samym skutkować wydaniem przez organ w pierwszej kolejności decyzji w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty na podstawie art. 194 ust. 3 ustawy i § 5 ust. 2 uchwały.
Rada Miasta G. w uchwale z dnia 24 czerwca 2015 r. nr (...) - poza określeniem omówionych wyżej szczegółowych warunków umorzenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej - zrealizowała bowiem także swoją kompetencję przyznaną jej na mocy art. 194 ust. 2 ustawy do szczegółowego określenia warunków odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, które jak wynika z treści z § 5 ust. 2 uchwały powiązała ze szczególnymi okolicznościami dotyczącymi sytuacji materialnej, życiowej i zdrowotnej wnioskodawcy. Z mocy wskazanego przepisu decyzja o odstąpieniu od ustalania opląty może nastąpić w przypadku, gdy rodzic spełnia jedną z takich przesłanek jak: płaci alimenty na dziecko na podstawie orzeczenia sądu w wysokości określonej w tym orzeczeniu (§ 5 ust. 2 pkt a); posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności (§ 5 ust. 2 pkt b); posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z powodu choroby psychicznej lub upośledzenia umysłowego (§ 5 ust. 2 pkt c); przebywa w domy pomocy społecznej, zakładzie opiekuńczo-leczniczym, zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym, zakładzie rehabilitacji leczniczej, szpitalu psychiatrycznym, hospicjum (§ 5 ust. 2 pkt d); nie posiada własnego źródła utrzymania i pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym na utrzymaniu innych osób, z wyjątkiem sytuacji, gdy rodzice dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym (§ 5 ust. 2 pkt e), nie ma ustalonego miejsca pobytu (§ 5 ust. 2 pkt f); ma ustaloną inną opłatę za pobyt innego dziecka w pieczy zastępczej (§ 5 ust. 2 pkt g); samotnie wychowuje inne małoletnie dziecko (§ 5 ust. 2 pkt h); sprawuje opiekę nad innym niepełnosprawnym dzieckiem (§ 5 ust. 2 pkt i); jest osoba małoletnią (§ 5 ust. 2 pkt j).
Dopiero zaś później i tylko w przypadku wydania decyzji o odmowie odstąpienia od ustalenia opłaty, otwierała się dla organu możliwość wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty za pobyt w pieczy zastępczej, podejmowanej na podstawie art. 194 ust. 1 ustawy w związku z § 6 uchwały.
Mając na uwadze, że w przedmiotowej sprawie pomimo wniosku skarżącej nie została wydana samodzielna decyzja w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty, a organ pierwszej instancji rozstrzygnął wskazaną kwestię w decyzji ustalającej opłatę, w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego w postaci art. 194 ust. 1 i ust. 3 ustawy w sposób mający wpływ na jej wynik. W konsekwencji dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymanie w mocy wskazanego rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym skarżącej było wadliwe i nie mogło znaleźć oparcia w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W związku z pominięciem etapu procedowania w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty w formie decyzji, Kolegium nie było zatem w ocenie Sądu uprawnione do przyjęcia, że opłata została prawidłowo wyliczona.
Sąd uznał za zasadne wskazać końcowo, że niezależnie od wadliwości trybu, w jakim zapadły podjęte w sprawie rozstrzygnięcia (co stanowi podstawę uwzględnienia skargi), organy bliżej nie wykazały w sprawie z jakich względów stwierdziły, że skarżąca nie spełnia warunków określonych w § 5 ust. 2 uchwały i stanowiska tego uzasadniły. W decyzji organu pierwszej instancji zawarto co prawda wskazanie, że zgodnie z ustaleniami organu skarżąca od dnia 2 lutego 2019 r. do dnia 31 stycznia 2020 r. nie wpłaciła żadnych alimentów na rzecz syna. Okoliczności tej jednak faktycznie nie oceniono pod kątem oceny ogólnej (§ 3 uchwały) jak i wystąpienia przesłanki § 5 ust. 2 pkt a uchwały. W istocie zatem nie odniesiono się do podnoszonych przez skarżącą argumentów, które jej zdaniem przemawiały za nieustaleniem jej opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 lipca 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 30 listopada 2020 r. w części, w jakiej organ pierwszej instancji ustalił wobec skarżącej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.
Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wynikają z powyższych rozważań i wiążą organy zgodnie z art. 153 p.p.s.a.
Rozpoznając w pierwszej kolejności wniosek skarżącej o wydanie decyzji o odstąpienie od ustalenia opłaty organy uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię art.194 ust. 3 ustawy i konieczność rozpoznania wskazanego wniosku w drodze odrębnej decyzji. Następnie - w zależności od rodzaju podjętej w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty decyzji - wydadzą w stosunku do skarżącej decyzję ustalającą wysokość opłaty, uwzględniając dokonaną przez Sąd wykładnię art. 194 ust. 1 ustawy oraz § 6 ust. 2 uchwały. Wszczęcie odrębnego postępowania o ewentualne umorzenie opłaty w stosunku do skarżącej (w oparciu o art. 194 ust. 1 ustawy oraz § 7 i n. uchwały) będzie z kolei możliwe w następstwie uzyskania waloru ostateczności przez decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty.