Uzasadnienie
Decyzją z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 8 października 2020 r., nr (...), którą odmówiono I.S. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką A.S.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przyczyną odmowy wnioskowanego świadczenia było niespełnienie przesłanki wynikającej z art. 16 a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. - dalej jako: "u.ś.r."), bowiem pomimo niekwestionowanej stałej i długotrwałej opieki (uniemożliwiającej podjęcie zatrudnienia lub pracy zarobkowej) świadczonej przez I.S. względem matki, w sprawie nie wystąpił związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Po rozpoznaniu odwołania I.S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie stwierdziło podstaw prawnych do zmiany decyzji organu I instancji.
Kolegium wskazało w uzasadnieniu, że materialną podstawę rozstrzygnięcia stanowił w szczególności art. 16 a u.ś.r. w treści którego ustawodawca ustanowił szereg przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia.
Z akt postępowania wynika, że I.S. jest córką A.S. (ur. 19 kwietnia 1937 r.). Orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 25 października 2018 r. A.S. została uznana za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 3 września 2018 r., natomiast nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność.
Zakres opieki sprawowanej przez wnioskodawczynię nad matką wynika z przeprowadzonego w dniu 28 września 2020 r. wywiadu środowiskowego oraz oświadczenia wnioskodawczyni z dnia 9 września 2020 r. Stwierdzono w nich, że I.S. mieszka wraz z matką. Matka wnioskodawczyni z uwagi na wiek i choroby jest osobą leżąco-siedzącą, po złamaniu miednicy wymaga całodobowego wsparcia, porusza się wyłącznie w obrębie domu przy pomocy balkonika i w asyście drugiej osoby. Problemy neurologiczne powodują, że A.S. nie może samodzielnie jeść. Opieka nad nią polega na karmieniu, podawaniu leków, zmianie pampersów, wykonywaniu czynności higienicznych.
Miesięczny dochód rodziny za 2018 rok, na który składał się dochód z pozarolniczej działalności gospodarczej męża wnioskodawczyni (1095,78 zł), dochód z gospodarstwa rolnego (115,18 zł) i dochód A.S. (883,92 zł), wyniósł 2 094, 88 zł i w przeliczeniu na osobę (698,29 zł) nie przekroczył kryterium dochodowego o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.ś.r, wynoszącego 764 zł.
Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że zakres sprawowanej opieki i kryterium dochodowe rodziny uprawniają wnioskodawczynię do specjalnego zasiłku opiekuńczego, jednakże nie została spełniona podstawowa przesłanka, którą stanowi rezygnacja z pracy zarobkowej lub jej podejmowania spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności.
Kolegium wskazało, że z niepełnosprawnością w znacznym stopniu bliskiej osoby w rodzinie wiąże się zawsze konieczność pomagania jej, opiekowania się nią. Wiąże się to z poświęceniem tej osobie czasu, uwagi, nierzadko również z dodatkowymi kosztami, to jednak samo niesienie pomocy takiej osobie i wspieranie jej, nie jest - w świetle obowiązujących przepisów - wystarczające do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tylko wówczas, gdy zachodzi potrzeba rezygnacji z zatrudnienia lub podjęcia zatrudnienia, takie świadczenie przysługuje. Przesłanka nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi mieć ścisły związek z koniecznością sprawowania opieki nad członkiem rodziny wymagającym opieki. Świadczenie, o którym mowa w art. 16a u.ś.r., nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską która jej wymaga. Natomiast z art. 3 pkt 22 u.ś.r. wynika, że przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.
Zdaniem Kolegium budzi wątpliwości deklaracja skarżącej o gotowości podjęcia pracy zarobkowej w wieku 55 lat w zestawieniu z zaprezentowaną sytuacją życiową a mianowicie z faktem, że wnioskodawczyni nie wykonywała pracy zarobkowej, bowiem zajmowała się gospodarstwem i wychowywaniem dzieci, a później opieką nad wnuczką i teściową. Ponadto deklarowana chęć podjęcia pracy nie została przez wnioskodawczynię uprawdopodobniona.
Kolegium wskazało, że przesłanki niepodejmowania zatrudnienia i rezygnacji z zatrudnienia mają charakter równorzędny. Jeżeli zatem druga z wymienionych ma charakter obiektywny i sprawdzalny to również pierwsza nie może sprowadzać się do wyłącznie subiektywnych zamiarów.
I.S. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wyjaśniając w uzasadnieniu, że z powodu niewiedzy nie złożyła w postępowaniu administracyjnym dokumentów świadczących o poszukiwaniu przez nią pracy.
Skarżąca wraz ze skargą złożyła oświadczenia 3 osób prowadzących działalność gospodarczą, potwierdzających, że w 2017 r. oraz w 2018 r. po śmierci teściowej, aktywnie poszukiwała pracy. W dwóch przypadkach nie znalazła jej z powodu braku możliwości zatrudnienia, zaś w jednym przypadku, pomimo zaoferowanej jej pracy, nie była w stanie już jej podjąć z uwagi na konieczność zaopiekowania się matką A.S.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a"), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Skarżąca I.S. złożyła wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego – przedstawiając w uzasadnieniu okoliczności sprawowania pełnej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką A.S. Skarżąc zamieszkuje z matką, która wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Przyczyną odmowy świadczenia było to, że skarżąca nie pracowała zawodowo w przeszłości i zdaniem Kolegium brak było w tej sytuacji związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem przez nią opieki nad matką i niewykonywaniem zatrudnienia.
Wskazać należy, że ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. - dalej jako: "u.ś.r.") przewiduje dwa świadczenia opierające się na podobnych przesłankach. Pierwszym z nich jest świadczenie pielęgnacyjne, określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13) stwierdzający niekonstytucyjność powyższego przepisu w zakresie uzależniającym prawo do świadczenia od wieku, w którym powstała niepełnosprawność, przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Zatem uznać należy, że data powstania niepełnosprawności u osoby podopiecznej w obecnym stanie prawnym nie uzasadnia odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Drugim świadczeniem związanym z opieką nad osobą niepełnosprawną jest przewidziany w art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy, który przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2086 i 2089) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:
- 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub
- 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej
- - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Biorąc pod uwagę treść powyższych przepisów, przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13) należy stwierdzić, że przesłanki przyznania obydwu tych świadczeń są zbieżne. Podkreślić należy jednak, że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego zależne jest od spełnienia kryterium dochodowego, zaś kwota świadczenia pielęgnacyjnego znacząco przewyższa wysokość specjalnego świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Art. 9 k.p.a. stanowi zaś, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
W zaistniałej w niniejszej sprawie sytuacji zgodne z powołanymi powyżej przepisami kreującymi podstawowe zasady postępowania administracyjnego działanie organów administracji powinno polegać na pouczeniu skarżącej o tym, że w stanie faktycznym przedstawionym przez nią we wniosku przysługiwać jej może świadczenie pielęgnacyjne, korzystniejsze niż specjalny zasiłek opiekuńczy. Wraz z takim pouczeniem powinny nastąpić czynności zmierzające do umożliwienia skarżącej sprecyzowania wniosku w sposób zapobiegający poniesieniu przez skarżącą szkody związanej z nieznajomością prawa.
Nietrafne jest także stanowisko organu odwoławczego co do tego, że niewykonywanie zatrudnienia w przeszłości uniemożliwia przyjęcie, że zachodzi związek przyczynowy pomiędzy obecnym niewykonywaniem zatrudnienia i opieką nad osobą niepełnosprawną. Skarżąca, która nie jest osobą niezdolną do podjęcia pracy wyjaśniła przyczyny niepodejmowania pracy w przeszłości. Te przyczyny, to obowiązki rodzicielsko – wychowawcze i opiekuńcze. Niedopuszczalną dyskryminacją z powodu wieku byłoby zatem uznanie, że skarżąca, mając obecnie 55 lat nie mogłaby podjąć zatrudnienia. Skarżąca przedstawiła zresztą przy skardze oświadczenia osób, u których obecnie poszukiwała zatrudnienia. W skardze i wniosku powoływała się na racjonalne uzasadnienie niepodejmowania zatrudnienia w przeszłości i nie sposób przyjąć, że niemożliwym jest podjęcie aktywności zawodowej w jej obecnej sytuacji życiowej, o ile nie uniemożliwiałyby tego obowiązki opiekuńcze.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że z literalnej treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że ustawodawca na równi z rezygnacją z zatrudnienia traktuje sytuację niepodejmowania zatrudnienia. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki, bowiem jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia wystąpi on o to świadczenie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 218/20).
Z powyższych rozważań wynika, że organ I instancji naruszył nie tylko przepis prawa materialnego, art. 16a ust. 1 u.ś.r., odmawiając przyznania skarżącej specjalnego świadczenia opiekuńczego, ale także przepisy postępowania art. 9 i 8 §1 k.p.a. poprzez zaniechanie pouczenia skarżącej o możliwości ubiegania się o korzystniejsze dla niej świadczenia pielęgnacyjne i uniemożliwienie jej sprecyzowanie w tym kierunku wniosku. Organ odwoławczy, akceptując wadliwe z powyższych powodów rozstrzygnięcie organu I instancji naruszył art. 138§1 pkt 1 k.p.a.
W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 145§1 pk1 lit. a) i c) p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.
Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji uwzględnią powyższą ocenę prawną. Rzeczą organu I instancji będzie udzielenie skarżącej pouczenia o możliwości ubiegania się o świadczenia pielęgnacyjne i zobowiązanie jej do oświadczenia, czy jej wniosek złożony w dniu 11 września 2020r. stanowi w istocie wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, czy świadczenia pielęgnacyjnego. W zależności od stanowiska skarżącej wniosek podlegać będzie rozpoznaniu w oparciu o odpowiednie przepisy u.ś.r. przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej wykładni powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13) – w przypadku sprecyzowania wniosku jako dotyczącego świadczenia pielęgnacyjnego.