Uzasadnienie
Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (zwany dalej "organem") ogłosił w dniu 4 września 2017 r., na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy, postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert (kod postępowania: [...]) w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie kardiochirurgia - hospitalizacja, dla obszaru zabezpieczenia obejmującego powiat b., l., p., s., w., [...] i [...].
Pismem z dnia 3 października 2017 r. [...] S.A. z siedzibą w [...] (zwana dalej – "spółką") złożyła za pośrednictwem Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na wyżej opisane ogłoszenie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 września 2017 r.
W zarzutach skargi skarżąca spółka podniosła, że ogłoszenie będące w jej ocenie czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostało dokonane z naruszeniem prawa poprzez:
- 1) określenie obszaru terytorialnego, dla którego przeprowadzane jest postępowanie konkursowe w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, bez uwzględnienia planu zakupu świadczeń opieki zdrowotnej, co narusza zasadę zawierania przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (naruszenie art. 139 ust. 3 pkt 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych);
- 2) dokonanie ogłoszenia o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, pomimo nieuwzględnienia w planie zakupu świadczeń opieki zdrowotnej stanu dostępności do świadczeń opieki zdrowotnej na obszarze województwa [...], a także obszarów terytorialnych, dla których będą przeprowadzane postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (naruszenie art. 131b ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 139 ust. 3 pkt 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych);
- 3) określenie obszaru zabezpieczenia w sposób, który wyklucza jedynego oferenta udzielającego świadczeń z zakresu kardiochirurgia - hospitalizacja w rodzaju leczenie szpitalne na terenie województwa [...], co narusza zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych oraz zasadę uczciwej konkurencji w toku postępowania (naruszenie art. 134 ust. 1 zw. z art. 139 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych).
Ponadto spółka zarzuciła naruszenie art. 150 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez jego niezastosowanie i wykorzystanie możliwości wyboru jedynej oferty złożonej w postępowaniu konkursowym w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że na ogłoszony ponownie na tych samych warunkach konkurs ofert, nie wpłynie więcej ofert wskutek ukształtowania warunków postępowania tak, by tylko jeden potencjalny oferent był w stanie je spełnić.
W związku z powyższymi zarzutami spółka wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Zdaniem organu, zaskarżona czynność to jest ogłoszenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert - jako czynność skierowana do nieoznaczonej i nieokreślonej liczby adresatów - nie wypełnia przesłanek wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ponieważ nie jest aktem lub czynnością, której przedmiotem jest realizacja przysługującego skarżącej spółce uprawnienia wynikającego wprost z powszechnych przepisów prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Na wstępie podkreślić należy, że badanie merytorycznej zasadności skargi w każdym przypadku poprzedzone jest sprawdzeniem, czy sprawa będąca jej przedmiotem podlega kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a mianowicie, czy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sąd wskazuje, że postępowanie zmierzające do wyłonienia najkorzystniejszej oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest wzorowane na czynnościach poprzedzających zawarcie umowy cywilnoprawnej, uregulowanych w Kodeksie cywilnym. Postępowanie to nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, a "rozstrzygnięcie" konkursu nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym. Wszystkie etapy postępowania poprzedzającego zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, prowadzonego w ramach NFZ, wzorowane są na zasadach prawa cywilnego i nie podlegają przepisom postępowania administracyjnego. Ustawodawca wyraźnie odwołuje się do typowych pojęć prawa cywilnego, takich jak: oferta, konkurs ofert, rokowania. Również rozstrzygnięcie tego postępowania nie jest niczym innym jak wyborem najkorzystniejszej oferty przez podmiot ogłaszający postępowanie w sprawie zawarcia umowy.
Mając na uwadze powyższe zapatrywania jak i charakter postępowania inicjowanego stosownym ogłoszeniem zasadnym jest w ocenie Sądu wskazanie, że zaskarżone przez spółkę ogłoszenie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 września 2017 r. o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert, nie mieści się w żadnej z wyżej wskazanych kategorii.
Należy w tym miejscu wskazać, że w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mowa jest o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej skierowanych do podmiotów indywidualnych, wobec których ustawodawca wyklucza możliwość orzekania w drodze decyzji administracyjnej albo postanowienia. Tak jak decyzja czy postanowienie są kierowane do określonych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są kierowane przez organ administracji publicznej również do określonych podmiotów. Z treści omawianej regulacji można wywodzić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia.
W związku powyższym należy uznać, że zakwestionowane ogłoszenie nie mieści się w kategorii aktów oraz czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Ogłoszenie to nie jest ani rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani też nie jest innym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ogłoszenie to nie może być również kwalifikowane jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1938), wynika prawo świadczeniodawcy, którego interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, wniesienia skargi do sadu administracyjnego na zasadach określonych w art. 153 i art. 154 tej ustawy.
Zgodnie z treścią art. 153 wskazanej ustawy w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, do czasu zakończenia postępowania, oferent może złożyć do komisji umotywowany protest w terminie 7 dni roboczych od dnia dokonania zaskarżonej czynności (ust. 1). Do czasu rozpatrzenia protestu postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ulega zawieszeniu, chyba że z treści protestu wynika, że jest on oczywiście bezzasadny (ust. 2). Komisja rozpatruje i rozstrzyga protest w ciągu 7 dni od dnia jego otrzymania i udziela pisemnej odpowiedzi składającemu protest. Nieuwzględnienie protestu wymaga uzasadnienia (ust. 3). Protest złożony po terminie nie podlega rozpatrzeniu (ust. 4). Informację o wniesieniu protestu i jego rozstrzygnięciu niezwłocznie zamieszcza się na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu (ust. 5). W przypadku uwzględnienia protestu komisja powtarza zaskarżoną czynność (ust. 6).
Natomiast w myśl art. 154 wskazanej powyżej ustawy świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie wniesione po terminie nie podlega rozpatrzeniu (ust. 1). Odwołanie rozpatrywane jest w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia (ust. 2). Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Decyzja jest zamieszczana w terminie 2 dni od dnia jej wydania, na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu (3). Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu świadczeniodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (4).
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, składa się do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 3 (ust. 5). Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie. Decyzja dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu wydana na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy podlega natychmiastowemu wykonaniu (6). Stronami postępowania, o którym mowa w ust. 1 -6, są świadczeniodawca, który złożył odwołanie, o którym mowa w ust. 1, lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, oraz świadczeniodawcy, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ust. 6a).
W przypadku uwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przeprowadza się postępowanie w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył wskazane odwołanie, chyba że z opisu przedmiotu zamówienia wynika, że umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera się z jednym świadczeniodawcą na danym obszarze. W takim przypadku dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu ponownie przeprowadza postępowanie w sprawie zawarcia umowy (ust. 7). Od decyzji, o której mowa w ust. 6, świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (ust. 8).
Bezspornym jest, że powyższe sytuacje nie zachodzą w rozpatrywanej sprawie, gdyż jak już wspomniano wcześniej przedmiotem zaskarżenia uczyniono opisane ogłoszenie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 września 2017 r.
Skoro zatem art. 152 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy dopuszcza skargę jedynie na zasadach określonych w jej art. 153 i 154, to należy uznać, że skarga [...] S.A. na ogłoszenie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 września 2017 r. mające za przedmiot informację o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert nie podlega kontroli sądu administracyjnego.
Powyższa konstatacja skutkować musi odrzuceniem wniesionej skargi na podstawie art. 58 § 1 punkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie bowiem ze wskazaną regulacją sąd odrzuca skargę jeżeli zainicjowana tą skargą sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 58 § 1 punkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.