Uzasadnienie
M. M. (zwana dalej także jako: "wnioskodawczyni", "strona" albo "skarżąca") pismem z dnia 29 kwietnia 2020 r. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie - "SKO" lub "organ odwoławczy") z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza M. z dnia 26 listopada 2019 r., na mocy której przyznano jej prawo do świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym bratem – Z. K. od 1 listopada 2019 r. do bezterminowo, zaś od 1 lipca 2019 r. do 31 października 2019 r. odmówiono przyznania tego świadczenia.
W uzasadnieniu wnioskodawczyni podniosła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, bowiem adw. M. Ż. z Kancelarii Adwokackiej w L., reprezentujący ją w postępowaniu administracyjnym, wbrew warunkom umowy, z którą z nim zawarła, nie złożył w ustawowym terminie odwołania. O fakcie tym dowiedziała się niedawno od pracownika SKO podczas rozmowy telefonicznej.
SKO pismem z dnia 3 czerwca 2020 r. wezwało wnioskodawczynię o sprecyzowanie wniosku poprzez wskazanie momentu (daty) i okoliczności, w jakich dowiedziała się o wydaniu ww. decyzji, a także nadesłanie odwołania. W odpowiedzi z dnia 12 czerwca 2020 r. strona załączyła odwołanie i wskazała, że o decyzji dowiedziała się 23 lub 24 listopada 2019 r., zaś w okolicach 10 lub 11 grudnia dostała kopię decyzji, co potwierdza pismo z 9 grudnia 2019 r. firmy V. ([...]), informujące o sprawie i honorarium. Następnie od pełnomocnika uzyskała informację, że w sprawie zostanie złożone odwołanie związku z brakiem wyrównania świadczenia za okres odmawiający świadczenia 1 lipca - 31 października 2019 r. Dalej wskazała, że o braku odwołania dowiedziała się dopiero około 24 kwietnia 2020 r., od pracownika SKO. Mimo prób kontaktu z pełnomocnikiem nie uzyskała takiej informacji i nie była świadoma spóźnienia, w związku z czym wniosła niezwłocznie odwołanie.
Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 127 § 2-3, art. 58 i art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej jako: "k.p.a."), postanowieniem z 22 czerwca 2020 r. odmówiło M. M. przywrócenia terminu do złożenia odwołania.
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że decyzja Burmistrza M. z dnia 26 listopada 2019 r. została doręczona pełnomocnikowi strony w dniu 4 grudnia 2019 r. i od tej daty rozpoczął bieg terminu na wniesienie odwołania. Wobec uzyskania wiedzy w dniu 24 kwietnia 2020 r. o braku odwołania, strona powinna złożyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w terminie 7 dni, od tej daty. Z koperty w której nadesłano wniosek o przywrócenie terminu wynika, że został nadany pocztą listem poleconym 30 kwietnia 2020 r., a więc z zachowaniem siedmiodniowego terminu od dowiedzenia się o braku odwołania. Strona również uzupełniła wniosek składając odwołanie.
Powyższe, zdaniem organu, nie mogło jednak uzasadniać przywrócenia terminu, gdyż podnoszone okoliczności nie mają przełożenia na brak zawinienia w przekroczeniu terminu do złożenia odwołania. Skoro bowiem wolą strony było kontynuowanie postępowania, o czym świadczy podnoszone wielokrotne informowanie się o stan sprawy w Kancelarii, brak wiedzy o uruchomieniu takiego postępowania i brak złożenia terminowo przez stronę odwołania, nie uprawnia do innej oceny. Skutek ten nie obciąża organów i nie uprawnia do przywrócenia terminu, skoro nie wykazano obiektywnych przesłanek, które uniemożliwiały złożenie odwołania przez pełnomocnika. Oceny tej nie zmienia powołanie się na rozliczenie z firmą V., biorąc pod uwagę kwestię braku działań w tej sprawie pełnomocnika (art. 58 § 2 k.p.a.).
M. M. w wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze zakwestionowała w całości powyższe postanowienie, domagając się jego zmiany i uwzględnienia jej prośby o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, ewentualnie jego uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia i analizy zgromadzonego materiału dowodowego i pominięcie słusznego interesu strony, przejawiające się w dowolnym uznaniu, że nie wykazała obiektywnych przesłanek, które uniemożliwiły jej złożenie odwołania, podczas, gdy przedłożyła w poczet materiału dowodowego pismo V. (pośrednik angażujący pełnomocnika - adw. Ż.), z którego wynika, że odwołanie zostanie złożone, nadto złożyła wyjaśnienie (pismo z dnia 12 czerwca 2020 r.), w którym wskazywała, że została zapewniona o złożeniu odwołania przez pełnomocnika i w takim przekonaniu była przez niego utwierdzana, dopiero w kwietniu bieżącego roku, kiedy niepokoiła się opóźnieniem rozpoznania sprawy, uzyskała od SKO informację, że odwołanie nie zostało złożone;
- - art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji podważającej zaufanie obywateli do państwa i jego organów, skoro ma ona ponosić negatywne konsekwencje działania pełnomocnika, który wykonując zawód zaufania publicznego miał obowiązek złożyć odwołanie, zaś organ administracji publicznej obciążając stronę negatywnymi konsekwencjami zaniechania pełnomocnika, tj. nie uwzględniając wniosku o przywrócenie terminu, niejako legalizuje taki stan rzeczy;
- - art. 58 § 1 k.p.a. poprzez odmowę przywrócenia terminu do złożenia odwołania, mimo że termin uchybiła bez swojej winy, skoro działanie pełnomocnika polegające na wprowadzeniu ją w błąd, uniemożliwiło jej dochowanie terminu wniesienia odwołania oraz dalszego uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym.
Uzasadniając zarzuty skarżąca podniosła, że należycie dbała o swoje interesy, gdyż powierzyła swoją sprawę za pośrednictwem firmy V. profesjonalnemu pełnomocnikowi (adwokatowi). Informacje o toku sprawy otrzymywała zarówno od V., jak i adwokata. V. poinformowała ją, że odwołanie zostanie złożone, co zostało potwierdzone również przez pełnomocnika, który aż do kwietnia br. utwierdzał ją w przekonaniu, że sprawa się przeciąga. Dopiero na skutek rozmowy telefonicznej z SKO w dniu 24 kwietnia 2020 r. dowiedziała się, że odwołania nie złożono. Organ odmówił jej przywrócenia terminu z powołaniem na brak wiedzy o uruchomieniu postępowania odwoławczego, podczas gdy na skutek wprowadzenia w błąd przez pełnomocnika pozostawała właśnie w błędnym przekonaniu, że to postępowanie uruchomiono. Pełnomocnik celowo wprowadził ją w błąd, czym doprowadził do uchybienia w terminie złożenia odwołania, czym działał na jej szkodę.
Skarżąca dodała, że organ pominął okoliczności podnoszone w piśmie z dnia 12 czerwca 2020 r., w którym wskazywała, że pełnomocnik zapewnił ją o złożeniu odwołania, że otrzyma wyrównanie oraz wzmiankę w piśmie V., że informują, że w związku z brakiem wyrównania zostanie złożone odwołanie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).
W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle tych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Skarga jest niezasadna.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na zaskarżone postanowienie została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Oznacza to, że w przypadku skarg na wyżej wymienione postanowienia skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W niniejszej sprawie zaskarżone zostało postanowienie, mieszczące się w katalogu postanowień, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. (zaskarżone postanowienie jest postanowieniem kończącym postępowanie).
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli sądowej skarżąca uczyniła postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 czerwca 2020 r., odmawiające jej przywrócenia terminu do złożenia odwołania.
Instytucja przywrócenia terminu umożliwia stronie skorzystanie z uprawnień, które utraciła wskutek uchybienia terminowi procesowemu, stwarzając możliwość uchylenia skutków opóźnienia w dokonaniu czynności procesowej. W realiach rozpoznawanej sprawy taką czynnością było wniesienie odwołania. Zgodnie z art. 129 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Przez doręczenie (ogłoszenie) decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39 - 40 k.p.a. Termin do wnoszenia środka odwoławczego ma charakter ustawowy.
Poza sporem było, że ww. decyzją Burmistrza M. z dnia 26 listopada 2019r. skarżącej zostało przyznane świadczenie pielęgnacyjne wnioskowane na brata, poczynając od 1 listopada 2019 r. do bezterminowo, odmówiono zaś jego przyznania za okres 1 lipca - 31października 2019 r. Przedmiotowa decyzja została prawidłowo doręczona profesjonalnemu pełnomocnikowi skarżącej (adwokatowi) w dniu 4 grudnia 2019 r. i termin do wniesienia odwołania od niej upłynął bezskutecznie z dniem 18 grudnia 2019 r. Pełnomocnik nie wniósł odwołania, mimo że jak twierdzi skarżąca, zapewniał ją o jego złożeniu.
Stosownie do art. 58 k.p.a. - w razie uchybienia terminu, należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3).
W sprawie nie było kwestionowane, że wniosek o przywrócenie terminu został wniesiony z zachowaniem terminu 7 dni od daty ustania przyczyny uchybienia oraz że została dopełniona uczynność (wniesione zostało odwołanie).
Jednak zgodnie z treścią przywołanego przepisu k.p.a. konieczną przesłankę warunkującą możliwość skorzystania z omawianej regulacji stanowi uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu.
Z brakiem winy mamy do czynienia tylko w przypadku zaistnienia niezależnych i niemożliwych do przezwyciężenia okoliczności, z powodu których doszło do przekroczenia wyznaczonego przepisami prawa terminu i tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, że dołożono najwyższej staranności, której obiektywnie można wymagać od podmiotu w prowadzeniu sprawy. Przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa, gdyż brak winy powinien być oceniany w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o własne interesy i przy braniu pod uwagę także uchybień spowodowanych nawet lekkim niedbalstwem. Przepisy k.p.a. nie uzależniają bowiem uprawnienia do przywrócenia terminu od stopnia zawinienia. Oznacza to, że każdy, nawet najlżejszy stopień zawinienia w uchybieniu terminu wyłącza możliwość zastosowania tej instytucji.
Uniknięcie negatywnych skutków dokonania czynności postępowania po upływie ustawowego terminu zakreślonego do jej wykonania wymaga więc uprawdopodobnienia nie tylko braku winy umyślnej (przy rozumieniu umyślności jako zamierzonego działania sprzecznego z regułą lub regułami postępowania bądź na powstrzymaniu się od działania mimo obowiązku czynnego zachowania), ale także lżejszej jej postaci - niedbalstwa (rozumianego jako niedołożenie należytej staranności, jakiej można wymagać od każdej osoby dbającej o swoje interesy). Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego zaliczyć można zdarzenia mające charakter siły wyższej, przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia. Przywrócenie terminu ma bowiem charakter wyjątkowy i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło na skutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt II FSK 69/15 na tle analogicznego przepisu art. 162 § 1 o.p.; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I SA/Gd 1119/15; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1083/13; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1407/11).
Zatem kryterium oceny braku winy w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej zostało sformułowane surowo, a przyjęcie zaistnienia tej przesłanki w przypadku niedochowania terminu dopełnienia danej czynności procesowej przez profesjonalnego pełnomocnika, winno podlegać ocenie z uwzględnieniem "podwyższonego" miernika staranności jakiej należy wymagać od osoby trudniącej się zawodowo pomocą prawną.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy niekorzystne działanie bądź zaniechanie reprezentującego skarżącą profesjonalnego pełnomocnika powinno wywierać wobec niej skutek. Innymi słowy, czy niepodjęcie czynności procesowej (wniesienie odwołania) przez jej pełnomocnika (adwokata) ustanowionego z wyboru może stanowić niezawinioną okoliczność uzasadniającą przywrócenie wnioskodawczyni będącej mocodawczynią terminu do dokonania przedmiotowej czynności procesowej.
Na tak postawione pytanie, zdaniem Sądu orzekającego, należy udzielić negatywnej odpowiedzi.
W przypadku gdy strona korzysta z pomocy prawnej profesjonalnego pełnomocnika, przy ustalaniu braku zawinienia w niezachowaniu terminu należy mieć na uwadze działania (zaniechania) pełnomocnika. Należy bowiem podkreślić, że z uprawnieniem strony do działania przez pełnomocnika wiążą się ściśle określone konsekwencje prawne wynikające wprost ze stosunku pełnomocnictwa.
Zgodnie z art. 96 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. poz. 1740) umocowanie do działania w cudzym imieniu może opierać się na ustawie (przedstawicielstwo ustawowe) lub na oświadczeniu reprezentowanego (pełnomocnictwo). W doktrynie prawa podkreśla się, że korelatem kompetencji pełnomocnika jest po stronie reprezentowanego "stan związania" polegający na tym, że nie może on zapobiec aktualizacji po jego stronie skutków czynności prawnej dokonanej przez pełnomocnika w granicach umocowania.
Pełnomocnictwo oznacza prawo prowadzenia w czyimś zastępstwie określonych spraw, reprezentowanie rozumiane jako występowanie w czyimś interesie. Stosunek pełnomocnictwa stanowi cywilnoprawną umowę zlecenia polegającą na działaniu pełnomocnika - w imieniu i na rzecz - swojego mocodawcy, co oznacza, że wszelkie skutki podejmowanych przezeń działań wywierane są w sferze majątkowej bądź prawnej mocodawcy, nie zaś samego pełnomocnika. Tym samym podejmowane przez pełnomocnika czynności, jak i ich zaniechanie, odnoszą się bezpośrednio do sytuacji prawnej i procesowej skarżącej - mocodawczyni.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że nieprawidłowym jest przyjęcie jakoby uchybienie terminowi nastąpiło bez winy podmiotu, który miał rzeczoną czynność procesową podjąć, jeżeli przyczyną tegoż stanu rzeczy było działanie lub zaniechanie osób, którymi ów podmiot się posługuje, wszak za brak działania przedstawiciela strony odpowiedzialność ponosi sama strona (zob. wyrok NSA z 7 marca 2014 r., II FSK 791/12; wyrok NSA z 23 września 2004 r., FSK 502/04; wyrok NSA z 12 kwietnia 2002 r., I SA/Gd 1676/99; wyrok NSA z 5 września 2017 r., I FSK 20/16; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2017 r., I FSK 1768/15; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I FSK 605/12). Poglądy te należy zaaprobować.
Ponadto, przesłanka braku zawinienia w uchybieniu terminu była wielokrotnie przedmiotem rozważań w świetle analogicznej regulacji art. 86 p.p.s.a., w wyniku których zostało wypracowane utrwalone stanowisko, zgodnie z którym winą za uchybienie terminu może być obarczona strona również w odniesieniu do działań osoby trzeciej, której strona postępowania sądowoadministracyjnego powierza dokonanie określonej czynności procesowej. Może to dotyczyć zarówno działania profesjonalnego pełnomocnika, jak również pracownika samej strony postępowania (por. postanowienie NSA z 28 lutego 2018 r., II FZ 96/18; wyrok NSA z 2 października 2015 r., II OSK 148/14; postanowienie NSA z 18 listopada 2014 r., I GZ 498/14; postanowienie NSA z 22 października 2014 r., II FZ 1586/14, postanowienie NSA z 4 czerwca 2018 r., II FZ 308/18).
W konsekwencji należy w pełni podzielić zaprezentowane powyżej stanowisko judykatury, że - strona powinna ponosić wszelkie, w tym również negatywne, konsekwencje działań (zaniechań) osób - poprzez które działa, również w ramach prowadzonych postępowań administracyjnych, jak i sądowo-administracyjnych. Twierdzenia skargi, że pełnomocnik celowo wprowadził skarżącą w błąd, doprowadzając do uchybienia terminu i działając tym samym na jej szkodę, nie zwalniają skarżącej od skutków prawnych zaniedbań, jakich dopuścił się prowadzący jej sprawę profesjonalny pełnomocnik (adwokat). Jego działania i zaniechania obciążają bowiem skarżącą - mocodawczynię. W zaistniałej sytuacji strona ponosi winę w wyborze pełnomocnika w tym rozumieniu, że ustanawiając pełnomocnika z wyboru powinna liczyć się z koniecznością ponoszenia konsekwencji prawnych wynikających z jego działań (zaniechań). Nie można tym samym uznać, że po stronie skarżącej zachodził brak winy, a tym samym, aby zachowała ona należytą staranność i dbałość w prowadzeniu swoich spraw.
Należy więc zgodzić się z organem, że okoliczność podnoszona przez skarżącą dotycząca nieprawidłowego działania ustanowionego pełnomocnika, nie może być oceniona jako niezawiniona okoliczność uzasadniająca przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, co czyni zarzuty skargi chybionymi i nie mogącymi odnieść zamierzonego skutku. W ocenie Sądu, organ słusznie przyjął, że na gruncie zaistniałego w sprawie stanu faktycznego brak jest podstaw do stwierdzenia istnienia okoliczności uprawdopodabniających brak winy strony, działającej przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata) w uchybieniu terminu. W konsekwencji też podjęte przez organ rozstrzygnięcie jest prawidłowe.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za nieuzasadnioną i w oparciu o przepis art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.