Uzasadnienie
M. C. i Ł. C. (dalej także jako "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.
W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
W dniu 25 stycznia 2019 r. podczas przeprowadzonej przez upoważnionych pracowników [...] Zarządu Dróg i Zieleni kontroli legalności zajęcia pasa drogowego stwierdzono zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w [...] (działka nr [...]; obręb [...]) bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie wolnostojącej dwustronnej reklamy o treści: "Świetlica, korepetycje, kursy językowe [...]" o łącznej powierzchni 3,24 m2. Stwierdzone zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi potwierdza sporządzony na tą okoliczność protokół, do którego dołączona została dokumentacja fotograficzna wraz z mapą potwierdzającą umieszczenie nośnika w pasie drogowym ul. [...] w [...].
Lokalizacja przedmiotowej reklamy została ustalona na podstawie mapy ewidencji gruntów, stanowiącej element elektronicznego zasobu Ewidencji Technicznej i Majątkowej Ulic [...] Zarządu Dróg i Zieleni opracowanego m. in. na podstawie zasobów Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w [...].
Pismem nr [...] z dnia 28 styczna 2019 r. zawiadomiono K. Z. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi części pasa drogowego drogi powiatowej ulicy [...] w [...] (działka nr [...]; obręb [...]), poprzez umieszczenie wolnostojącej dwustronnej reklamy o treści "Świetlica, korepetycje, kursy językowe [...]" o łącznej powierzchni 3,24 m2 oraz o przeprowadzeniu dowodu z oględzin (wizji w terenie) w dniu 20 lutego 2019 r. o godz. 11.00 w miejscu zlokalizowania przedmiotowej reklamy i naliczenia z tego tytułu kary pieniężnej. Zawiadomienie zostało skutecznie doręczone w dniu 5 lutego 2019 r.
Podczas kolejnej kontroli pasa drogowego przeprowadzonej w dniu 6 lutego 2019 r. przez umocowanego pracownika GZDiZ potwierdzono zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w [...] (działka nr [...]; obręb [...]), poprzez umieszczenie wolnostojącej dwustronnej reklamy o treści "Świetlica, korepetycje, kursy językowe [...]" o łącznej powierzchni 3,24 m2, co zostało udokumentowane notatką służbową oraz dokumentacją fotograficzną.
W dniu 20 lutego 2019 r. odbyły się oględziny (wizja w terenie) przedmiotowej działki, w trakcie których stwierdzono, że reklama będąca przedmiotem postępowania w dalszym ciągu znajduje się w pasie drogowym. K. Z. prowadząca działalność pod nazwą [...] brała udział w oględzinach (wizji w terenie).
Pismem nr [...] z dnia 6 marca 2019 r., po zakończeniu czynności postępowania dowodowego, zawiadomiono stronę o jego zakończeniu, pouczając o przysługujących uprawnieniach, w tym o prawie zapoznania się ze zgromadzonym w tej sprawie materiałem.
W dniu 21 marca 2019 r. do [...] Zarządu Dróg i Zieleni wpłynęło pismo pełnomocnika K. Z. informujące, że reklama stanowi własność M. C. i Ł. C. W odpowiedzi na pisemne wezwanie z dnia 26 kwietnia 2019 r. strona wystosowała w dniu 21 maja 2019 r. do organu pismo informujące, do którego dołączony został wydruk wiadomości mailowej od M. C. do K. Z., w którym M. C. oświadczył, iż "wszelkie rzeczy w ogródku, łącznie z banerem reklamowym są moją i brata własnością". Pełnomocnik strony wniósł ponadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonego dokumentu "na okoliczność umieszczenia nośnika reklamowego, znajdującego się na działce nr [...] obręb [...] w [...] w miejscu, w którym znajdował się w dniu 25.01.2019r. i znajduje się nadal - przez M. C.".
Pismami z dnia 31 maja 2019 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie M. i Ł. C. oraz poinformował K. Z. o odmowie uwzględnienia dowodu z zeznań świadka M. C.. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania kierowane do M. C. zostało mu skutecznie doręczone w dniu 7 czerwca 2019 r. Ze względu na brak możliwości doręczenia pisma Ł. C. w trybie określonym w art. 42 i 43 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie jako "k.p.a.") pismo dwukrotnie awizowano. Strona nie podjęła pisma, w związku z czym, zgodnie z art. 44 k.p.a., pismo zostało zwrócone do organu i włączone do akt sprawy jako doręczone w dniu 18 czerwca 2019 r. Pismo o odmowie uwzględnienia dowodu z zeznań świadka M. C. zostało doręczone pełnomocnikowi K. Z. w dniu 4 czerwca 2019 r.
Pismem z 5 lipca 2019 r. pełnomocnik stron przedstawił stanowisko kwestionujące status działki nr [...] jako pasa drogowego drogi publicznej oraz odpowiedzialność M. i Ł. C. za umieszczenie przedmiotowej tablicy. Zdaniem pełnomocnika, strony nabyły nieruchomość przyległą do działki nr [...] wraz z nośnikiem reklamowym w 2003 r. w związku z czym nie można uznać, że to oni umieścili nośnik.
W odpowiedzi na pismo organu z dnia 8 maja 2020 r. (nr [...]), pismami z dnia 21 maja 2020 r. pełnomocnik przedstawił ponownie stanowiska stron informując, że strony nie są w stanie wskazać, jaki podmiot odpowiada za umieszczenie banera, wskazując jednocześnie, iż właścicielami przedmiotowego banera są M. i Ł. C. W związku z kwestionowanym przez pełnomocnika statusem działki nr [...] jako części pasa drogowego, dnia 24 czerwca 2020 r. wystąpiono do Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w [...] o udostępnienie kopii mapy zasadniczej obejmującej ww. działkę w celu skonfrontowania przebiegu granic pasa drogowego z granicami oznaczonymi na mapie znajdującej się w zasobie [...] Zarządu Dróg i Zieleni.
Na podstawie kopii uzyskanej mapy zasadniczej ustalono, że przebieg pasa drogowego ul. [...] na niej wskazany jest tożsamy z tym ustalonym w oparciu o mapę znajdującą się w zasobie GZDiZ.
W konsekwencji wniesionego przez strony ponaglenia związanego z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2020 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyznaczyło organowi pierwszej instancji dodatkowy termin załatwienia sprawy, wynoszący 14 dni od dnia otrzymania postanowienia.
Decyzją z dnia 20 sierpnia 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] wymierzył Ł. i M. C. karę pieniężną w wysokości 2.099,[...] zł za zajęcie w dniach od 25 stycznia 2019 r. do 20 lutego 2019 r. bez zezwolenia zarządcy drogi części pasa drogowego drogi powiatowej ulicy [...] w [...] (działka nr [...]; obręb [...]), poprzez umieszczenie wolnostojącej dwustronnej reklamy o treści "Świetlica, korepetycje, kursy językowe [...]" o łącznej powierzchni 3,24 m2.
W podstawie prawnej wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 3 i 6, art. 40a i art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych tekst jednolity: (Dz. U. z 2020 r., poz. 470); § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1264); art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256) oraz § 4 uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta [...] na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (tekst jednolity: Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2020 r., poz. 1813), zmienionej uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 30 kwietnia 2020 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2020 r., poz. 2308).
W uzasadnieniu wydanej decyzji wyjaśniono, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalają w oparciu o obowiązujące przepisy jednoznacznie stwierdzić, iż przedmiotowa reklama o powierzchni 3,24 m2, znajdowała się w pasie drogowym ul. [...] pomimo braku stosownego zezwolenia, tj. bez zezwolenia zarządcy drogi. Ponadto – zgodnie z oświadczeniem M. C., właściciele dz. nr [...] obr. [...] (M. i Ł. C.), to jest nieruchomości przylegającej do pasa drogowego ulicy [...], są również właścicielami "wszelkich rzeczy w ogródku, łącznie z banerem reklamowym".
Należy zatem uznać, iż są oni podmiotami zajmującymi pas drogowy. Kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, w tym w celu umieszczenia reklamy nie wymierzana jest bowiem jedynie za "jednorazowy" z natury czyn umieszczenia reklamy w pasie drogowym, karze tej podlega każdy udokumentowany w postępowaniu administracyjnym dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Zatem co do zasady za zajęcie pasa drogowego w określonym czasie odpowiada aktualny właściciel obiektu (w tym wypadku reklamy) znajdującego się w pasie drogowym bez zezwolenia. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych.
W przedmiotowej sprawie z całą pewnością nie doszło natomiast do przeniesienia praw i obowiązków do przedmiotowej reklamy w pasie drogowym na mocy umowy cywilnoprawnej. Na żadnym etapie postępowania nie kwestionowano bowiem prawa do władania reklamą, wskazywano jedynie na fakt, że reklama została umieszczona przed nabyciem działki nr [...] obr. [...].
Strona nie została też ukarana za to samo zachowanie, to jest umieszczenie reklamy w pasie drogowym ul. [...] w dniach 25 stycznia 2019 r – 20 lutego 2019 r. inną prawomocną decyzją. Umieszczenie reklam bez zezwolenia zarządcy drogi w pasie drogowym na terenie Miasta [...] podlega karze za zajęcie pasa drogowego, a także karze w trybie art. 37d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do wymierzana tych drugich kar właściwy jest Dyrektor [...] Zarządu Dróg i Zieleni. Ponieważ Prezydent Miasta [...] - zarządca dróg publicznych swoje obowiązki (w tym wymierzanie kar za zajęcie pasa drogowego) wykonuje przy pomocy [...] Zarządu Dróg i Zieleni, a więc jednostki właściwej w sprawie kar z art. 37d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wiadomo organowi z urzędu, że również takiej kary nie nałożono na stronę za to samo zachowanie. Strona nie zgłosiła informacji o ukaraniu za to zachowanie w jakimkolwiek innym trybie, w związku z czym należy uznać, że przesłanka określona w § 1 pkt 2 nie zachodzi.
Po rozpatrzeniu odwołania Ł. i M. C. zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało decyzję Prezydenta Miasta [...] w mocy.
Mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy organ odwoławczy stanął na stanowisku, że umieszczenie przedmiotowej tablicy reklamowej w pasie drogowym wymagało uzyskania zezwolenia zarządcy drogi oraz że takiego zezwolenia strona nie posiadała. Zebrane w sprawie dowody wskazały natomiast, że umieszczona w części pasa drogowego ulicy [...] w [...] (działki nr [...]; obręb [...]) przedmiotowa reklama będąca własnością M. i Ł. C. - współwłaścicieli sąsiedniej działki nr [...] - wypełnia znamiona dyspozycji art. 40 ust. 12 ustawy.
Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów organ stwierdził, że o przebiegu pasa drogowego nie przesądzają elementy ogrodzenia nieruchomości, ale linie rozgraniczające pas drogowy, te zaś ustalone w oparciu o kopię włączonej do akt sprawy kopii mapy zasadniczej jednoznacznie potwierdzają, że ogrodzenie działki nr [...] zostało wybudowane w granicach pasa drogowego ulicy [...] działki nr [...]. Ponadto zajęcie pasa drogowego należy odróżnić od naruszenia posiadania, którego przywrócenia dochodzi się w zgoła innym trybie.
W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przepisy prawa jednoznacznie określiły wysokość kary pieniężnej w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a w sprawie fakt takiego zajęcia jest bezsporny. Obowiązek nałożenia kary pieniężnej na podstawie przepisu art. 40 ust. 12 ww. ustawy uzależniony jest wyłącznie od stwierdzenia określonego tym przepisem stanu faktycznego. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy. Poza zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego. W tym stanie rzeczy Kolegium orzekło jak w sentencji.
W skardze na wyżej wskazaną decyzję organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] reprezentowani przez pełnomocnika M. C. i Ł. C. wnieśli o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 i 6 oraz art. 40a i 40d ustawy o drogach publicznych przez przyjęcie, że "mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy stwierdzić należy, że umieszczenie przedmiotowej tablicy w pasie drogowym drogi gminnej ulicy [...] w [...] wymagało uzyskania zezwolenia zarządcy drogi oraz, że takiego zezwolenia strona nie posiadała" w sytuacji, gdy brak jest dowodu na jej umieszczenie przez strony oraz na fakt, iż istotnie znajdowała się ona w pasie drogowym ulicy [...] w [...];
- 2) naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niedostatecznym uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności niewyjaśnienie kwestii uprzednio prowadzonego postępowania w 2010 r. (i najprawdopodobniej w okresie późniejszym), które toczyło się na podstawie pisma Zarządu Dróg i Zieleni w [...] znak [...] z dnia 18 stycznia 2010 r., skierowanego do ówczesnego właściciela nieruchomości, z którego wynika, że "po wstępnym rozeznaniu i potwierdzeniu zgłoszonego problemu przez służby tut. Zarządu, wszczęto procedurę administracyjna w sprawie nielegalnego wygrodzenia i trwałego zajęcia pasa drogowego drogi publicznej na wysokości pawilonu handlowego położonego przy ul. [...] nr [...]";
- 3) naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 9 art. 77 i art. 80 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na bezpodstawnym uznaniu, że tablica reklamowa znajdowała się w obrębie pasa drogowego mimo, iż jej umiejscowienie wskazuje, że znajdowała się ona poza tym pasem oraz dokonanie tego ustalenia bez przeprowadzenia niezbędnych dowodów, a także na obliczeniu kary pieniężnej na podstawie nie dość dokładnych materiałów dowodowych, to jest tylko szkicu i dokumentacji zdjęciowej, co nie pozwala na ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości powierzchni reklamy oraz na wymierzeniu kary pieniężnej w kwocie określonej w decyzji organu pierwszej instancji z dnia 20 sierpnia 2020 r. bez wskazania, która ze zobowiązanych stron ma ją uiścić, w jakiej części.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Uczestnik postępowania K. Z. nie przedstawiła swojego stanowiska w sprawie. Odpis skargi i odpowiedzi na skargę zostały skutecznie doręczone uczestnikowi postepowania w dniu 18 marca 2021 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a) – c)), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oceniając wydane w sprawie decyzje w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych, niż to zostało w niej wskazane, powodów. W ocenie Sądu postępowanie nie zostało zakończone we właściwy, przewidziany prawem sposób, gdyż wydane rozstrzygnięcia pomijają a limine jedną ze stron postępowania administracyjnego.
Jak wynika z akt sprawy przedmiotowe postępowanie zainicjowane zostało pismem nr [...] z dnia 28 styczna 2019 r., stanowiącym zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie. W piśmie tym jako strona wszczętego postępowania oznaczona została K. Z. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą [...], której dane widniały na reklamie. Zawiadamiając stronę o tym, że wszczęte postępowanie toczyć się będzie w sprawie zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi części pasa drogowego drogi powiatowej ulicy [...] w [...] (działka nr [...]; obręb [...]), poprzez umieszczenie wolnostojącej dwustronnej reklamy o treści "Świetlica, korepetycje, kursy językowe..." o łącznej powierzchni 3,24 m2, organ nakreślił przedmiotowe granice wszczętego postępowania. Co oczywiste, kierując zawiadomienie o wszczęciu postępowania do konkretnego podmiotu wytyczył również granice podmiotowe sprawy administracyjnej.
W toku prowadzonego postępowania, na podstawie uzyskanych od strony informacji (zawartych wprost w pismach z dnia 18 marca 2019 r. oraz z dnia 21 maja 2019 r.), organ pierwszej instancji wszedł jednak w posiadanie istotnych z punktu widzenie rozstrzygnięcia sprawy informacji. Z treści nadesłanych pism wynikało bowiem, że umiejscowiona w pasie drogowym tablica reklamowa stanowi własność M. C. i Ł. C.. Okoliczność ta została wykazana na podstawie nadesłanej przez stronę korespondencji elektronicznej. W konsekwencji tak poczynionych ustaleń organ pierwszej instancji wystosował do M. C. i Ł. C. zawiadomienie z dnia 31 maja 2019 r. o "[...] wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi części pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w [...] [...]. Zawiadomienie to zostało skarżącym skutecznie doręczone, a fakt ten nie jest w sprawie kwestionowany.
Mając na uwadze realia rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, że dokonując kolejnego w sprawie zawiadomienia o wszczęciu postępowania organ pierwszej instancji nie wszczął odrębnego, kolejnego postępowania administracyjnego lecz rozszerzył krąg podmiotowy postępowania zainicjowanego pierwotnie wobec K. Z. W realiach sprawy uznać należało, że oprócz pierwotnie zawiadomionej o wszczęciu sprawy K. Z., za stronę organ uznał również M. C. i Ł. C. Wystosowane do wskazanych osób pismo stanowi kontynuację wszczętego już postanowienia, skutkiem tej czynności organu w żadnym razie nie było zapoczątkowanie nowej sprawy administracyjnej. Od momentu doręczenia zawiadomienia z dnia 31 maja 2019 r. postępowanie toczyło się zatem łącznie z udziałem trzech stron postępowania. Potwierdzenie takiego stanu rzeczy stanowią kolejne generowane w spawie pisma organu, które kierowane były konsekwentnie, za pośrednictwem wspólnie ustanowionego profesjonalnego pełnomocnika, zarówno do M. C. i Ł. C., jak i do K. Z. Reprezentowana przez pełnomocnika K. Z. nadal brała też czynny udział w sprawie. Swoje zainteresowanie rezultatem prowadzonej sprawy K. Z. okazała wprost wnosząc za pośrednictwem organu pierwszej instancji ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie.
W tym kontekście, wskazując na dwa poniższe aspekty, krytycznie ocenić należy rozstrzygnięcie kończące postępowanie przed organem pierwszej instancji.
Po pierwsze, decyzja organu pierwszej instancji nie została K. Z. w ogóle doręczona. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że w przypadku wielości podmiotów biorących udział w postępowaniu doręczenie decyzji już jednemu z nich powoduje, iż decyzja wchodzi do obrotu prawnego (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 2 sierpnia 2018 r.; sygn. akt IV SA/Po 532/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 13 grudnia 2017 r.; sygn. akt II SA/Gl 857/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2019 r.; sygn. akt VII SA/Wa 1137/19; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym świetle przyjąć należy, że decyzja doręczona M. C. i Ł. C. weszła do obrotu prawnego wywołując w stosunku do tych stron skutki prawne. Taki sam skutek nie nastąpił jednak w stosunku do K. Z. Należy w tym miejscu podkreślić, że brak udziału określonej strony w postępowaniu może być uznany za samoistną przyczynę wzruszenia decyzji co do zasady tylko na żądanie tejże strony, nigdy zaś wbrew jej woli.
Wskazane założenie stanowi podstawę uregulowania z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 zdanie drugie k.p.a. Pomimo założenia, że wznowienia postępowania z powodu braku udziału w postępowaniu może domagać się wyłącznie ta strona Sąd uznał, że w realiach sprawy zachodzi podstawa do uchylenia wydanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. mając na uwadze fakt pierwotnego wszczęcia postępowania w odniesieniu do K. Z. jak i fakt, że uczestniczka w toku postępowania ujawniła swoją wolę w tym zakresie (to jest podnosząc fakt braku załatwienia sprawy w stosunku do niej) kierując ponaglenie z dnia 9 czerwca 2020 r. (w aktach administracyjnych rozpatrywanej sprawy). Z niewyjaśnionych powodów organ pierwszej instancji rozstrzygając sprawę pominął uczestniczkę postępowania.
Z kolei organ odwoławczy rozpatrując odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji posiadał wiedzę o powyżej przedstawionych okolicznościach, skoro w dniu 7 sierpnia 2020 r., a zatem jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji (co nastąpiło w dniu 25 listopada 2020 r.), po rozpatrzeniu ponaglenia uczestniczki, wyznaczył organowi pierwszej instancji dodatkowy termin do załatwienia sprawy. Skoro jedna ze strona była w pełni zidentyfikowana i brała udział w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jak i zainicjowała postępowanie "ponagleniowe" organ odwoławczy powinien, po pierwsze - zapewnić jej udział w prowadzonym przez siebie postępowaniu, a po drugie - dążyć do uzyskania jej stanowiska co do tego, czy rzeczywiście poczytuje swoje prawa procesowe za naruszone działaniem organu pierwszej instancji. W realiach sprawy takie działania nie zostały przez organ odwoławczy podjęte.
W wyżej wskazanym kontekście uzasadniającym uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd uwzględnił również znany z urzędu fakt wniesienia przez K. Z., jeszcze przed wydaniem przez Kolegium decyzji z dnia 25 listopada 2020 r., skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta [...] postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (sprawa o sygnaturze akt III SAB/Gd 108/20).
Po wtóre zauważyć należy, wydana decyzja nie zawiera jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w stosunku do K. Z.. Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 sierpnia 2020 r. (nr [...]) stanowi bowiem jedynie o wymierzeniu kary pieniężnej M. C. i Ł. C. W żaden sposób nie kształtuje ona praw, czy też obowiązków biorącej przecież udział w postępowaniu K. Z. Skutkiem takiego stanu rzeczy jest to, że sytuacja prawna tej strony, pomimo formalnego wszczęcia w stosunku do niej postepowania, nie została pomimo wydania decyzji rozstrzygnięta. Zakończenie postepowania w stosunku do tej strony postepowania nie miało zatem de facto miejsca.
Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Na podstawie art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., decyzja zawiera oznaczenie strony lub stron. Wydając decyzję administracyjną organ ma też obowiązek doręczyć ją wszystkim stornom postepowania, o czym przesądza art. 109 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie obowiązkom tym organ pierwszej instancji uchybił, co stanowi naruszenie wymienionych przepisów. Utrzymując w mocy wadliwe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji organ odwoławczy naruszył z kolei art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie.
Z opisanych względów obie wydane w sprawie decyzji zasługiwały na uchylenie.
Na obecnym etapie sprawy, wobec stwierdzonych uchybień organów obu instancji, przedwczesne było natomiast orzekanie w kwestii zasadności wymierzenia skarżącym kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, w tym odnoszenie się do podniesionych w skardze zarzutów tej materii dotyczących.
Z powyższych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (punkt pierwszy sentencji wyroku).
O kosztach postępowania (punkt drugi sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając solidarnie od organu odwoławczego na rzecz skarżących 1.034 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżących adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) w wysokości 900 zł, wpis od skargi w wysokości 100 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictw w wysokości 34 zł.
Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.