Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 30 marca 2016 r., nr [...] w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania w pasie drogowym, stawek opłat i opłat dodatkowych za parkowanie oraz sposobu ich pobierania.
Powyższej uchwale Prokurator zarzucił naruszenie art. 13b ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460) – dalej jako "ustawa o drogach publicznych" poprzez określenie w § 2 ust. 1 uchwały, że opłaty pobiera się za parkowanie pojazdów w dni robocze od poniedziałku do piątku w godzinach od 09:00 do 17:00 oraz w soboty w godzinach od 10:00 do 13:00, za wyjątkiem dni ustawowo wolnych od pracy, podczas gdy prawidłowa wykładnia terminu "dni robocze" o którym mowa w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że termin ten nie obejmuje sobót, w związku z czym Rada nie była uprawniona do określenia opłat za postój pojazdów w soboty.
Wskazując na powyższy zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w części zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu skargi Prokurator przytoczył kwestionowany przepis zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym " Za parkowanie pojazdów samochodowych w wyznaczonych miejscach parkingowych w strefach płatnego parkowania pobiera się opłaty. Opłaty pobiera się za parkowanie w dni robocze od poniedziałku do piątku w godzinach od 09:00 do 17:00 oraz w soboty w godzinach od 10:00 do 13:00, za wyjątkiem dni ustawowo wolnych od pracy."
Wskazując na treść przepisów art. 13b ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych Prokurator stwierdził, że Rada Miasta uprawniona jest do stanowienia przepisów, upoważniających do pobierania opłat za postój pojazdów jedynie w dni robocze. Analiza treści przedmiotowej uchwały wprost wskazuje, że organ stanowiący ten przepis poza dniami roboczymi wskazał również soboty – jako te dni, w których opłaty są pobierane. Natomiast w ocenie Prokuratora termin "dni robocze", o którym mowa w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nie obejmuje sobót. Tym samym Rada wykroczyła poza ustawowe upoważnienie do stanowienia aktu prawa miejscowego, skonkretyzowanego w art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Na poparcie swego stanowiska Prokurator przytoczył poglądy zawarte w orzeczeniach sądów administracyjnych.
Prokurator wyjaśnił nadto, że termin "dni robocze", o którym mowa w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, należy ponadto wykładać przez pryzmat celu regulacji ustawowej, który wskazany jest w ust. 2 cytowanego przepisu, a mianowicie: strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej.
W ocenie skarżącego Prokuratora interpretacja celowościowa zagadnienia prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było zapewnienie gminie narzędzi do dyscyplinowania użytkowników pojazdów mechanicznych w dniach wzmożonego ruchu, wynikłego z konieczności przemieszczania się do miejsca pracy i załatwiania spraw służbowych (co wynika ze wskazanej w przepisie cezury dni roboczych), nie zaś ogólnego ograniczania ruchu drogowego w obszarach o ograniczonej ilości miejsc parkingowych. Nawiązując zatem do praktyki prawa pracy i zauważając, że sobota nie jest co do zasady dniem pracy, a czasem przeznaczonym na odpoczynek - stwierdzić trzeba, że wprowadzenie stref płatnego parkowania w soboty w istocie zmierzałoby do ograniczenia ruchu pojazdów wynikłego z korzystania z miejskich zasobów kulturalnych i rekreacyjnych - z zasad doświadczenia życiowego wynika bowiem, że strefy płatnego parkowania obejmują centrum miasta i obszary do niego przylegające. To zaś wykracza poza kompetencję rady gminy.
Zdaniem Prokuratora przedmiotowy przepis reguluje mechanizm nakładania na obywateli obowiązków o charakterze pieniężnym, zatem nie jest dopuszczalna jego rozszerzająca wykładnia. Podkreślić należy, że brak ujednolicenia terminologii oraz niewprowadzenie przez ustawodawcę właściwych definicji legalnych nie upoważnia organów państwowych do poszerzania swoich kompetencji - w szczególności jeżeli ustawodawca wskazuje cel regulacji, a tym samym kierunek ewentualnej wykładni celowościowej przepisu.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że po otrzymaniu skargi zmieniła zaskarżoną uchwałę w ten sposób, że wyeliminowała opłaty za parkowanie w soboty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 punkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 punkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
Na wstępie wskazać trzeba, że skarga Prokuratora Rejonowego wniesiona została na podstawie art. 8 w związku z art. 50 § 1 i art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Podmiot ten inicjując postępowanie przed sądem administracyjnym działa w imieniu obiektywnie pojętego porządku prawnego i nie musi wykazywać swej legitymacji do wniesienia skargi. W świetle art. 8 cytowanej ustawy prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a słuszność tej decyzji nie podlega ocenie ze strony sądu administracyjnego.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania w pasie drogowym, stawek opłat i opłat dodatkowych za parkowanie oraz sposobu ich pobierania.
Badając legalność zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że w zakwestionowanej przez Prokuratora części, badana uchwała została wydana z naruszeniem prawa tj. art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze należy w pierwszej kolejności wskazać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Z przedmiotowej regulacji wynika, że organy uprawnione do stanowienia tych aktów nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Sankcją za naruszenie upoważnienia ustawowego będące wynikiem wadliwej wykładni jest nieważność tej części aktu prawa miejscowego, w której przekroczone zostało upoważnienie ustawowe.
Przenosząc powyższe w realia rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, że przepisy art. 13b ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych przyznają prawo do pobierania opłaty za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo oraz do określenia strefy płatnego parkowania na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Jednocześnie regulacja art. 13b ust. 4 zawiera normę kompetencyjną dla rady gminy do ustalenia takiej strefy, stanowiąc, że rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania:
- 1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 punkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł;
- 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;
- 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 punkt 1.
Analiza treści zakwestionowanej jednostki redakcyjnej uchwały prowadzi do wniosku, że przepis ten daje organom Gminy możliwość pobierania opłat za parkowanie pojazdów na ogólnodostępnych, niestrzeżonych miejscach postojowych we wskazanych godzinach od poniedziałku do soboty. Pobieranie opłat ograniczono bowiem jedynie w odniesieniu do parkowania w dni ustawowo wolne od pracy.
W ocenie skarżącego termin "dni robocze", o którym mowa w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie obejmuje sobót i nie daje podstaw do przyjęcia regulacji o zakwestionowanej treści. W ocenie strony skarżącej granice władztwa organów gminy są określone normami ustawowymi, które w rozpatrywanym przypadku przekroczono.
Zdaniem Sądu twierdzenie skarżącego, w którego ocenie, z art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie wynika prawo do ustanowienia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania w soboty jest słuszne.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych zapisano, że "opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo.".
W ocenie Sądu zwrot "w określone dni robocze" determinuje uznanie, że dni robocze, w których pobiera się opłatę powinny być wskazane w stosownej uchwale organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego z nazwy. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę w treści art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych przymiotnika "określone" w zestawieniu z pojęciem "dni robocze". Słowo "określony" oznacza zaś sprecyzowany, wiadomy, pewny.
Ze wskazanej regulacji zawartej w ustawie o drogach publicznych wynika również swoisty podział dni. Skoro bowiem ustawodawca wyróżnia w tej ustawie ogólnie kategorię "dni roboczych", to zapewne istnieje kategoria dni, które za takie nie mogą być uznane (dni "inne niż robocze").
Powstaje w związku z tym pytanie czy za "dzień roboczy" w rozumieniu wskazanej powyżej regulacji może być uznana sobota. W ocenie Sądu na tak postawione pytanie udzielić należy odpowiedzi przeczącej.
Zauważyć należy, że w ustawodawstwie brak jest legalnej definicji pojęcia "dni robocze", inaczej niż w przypadku ustawowej kategorii "dni wolnych od pracy". Katalog "dni wolnych od pracy" został zawarty w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz.
90) i obejmuje niedzielę i święta wymienione w tej ustawie. Z ustawy tej wynika, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Należy mieć ponadto na uwadze, że na gruncie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1666) za dni wolne od pracy uważa się niedziele i święta określone w przepisach o dniach wolnych od pracy (art. 1519 § 1). Skoro ustawa - Kodeks pracy dopuszcza pracę w niedziele i święta jednocześnie posługując się kategorią "dnia wolnego od pracy", to zasadne jest stanowisko, że kryterium dopuszczalności wykonywania w określonym dniu pracy nie stanowi kryterium przydatnego dla ustalenia terminu (określenia) "dnia wolnego od pracy". Niedziela i święta są bowiem dniami, w których zasadą jest niewykonywanie pracy poza wyjątkowymi sytuacjami wynikającymi z art. 15110 ustawy - Kodeks pracy.
W ocenie Sądu, dopuszczenie możliwości uznania soboty za "dzień roboczy" w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych jedynie na podstawie wykładni a contrario przepisu art. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy jest nieuzasadnione, gdyż upoważnienie ustawowe do ustanowienia regulacji zawartej w akcie prawa miejscowego musi być wyraźnie określone przez akt prawny rangi ustawowej, co oznacza, że nie może opierać się na domniemaniu. Natomiast wnioskowanie a contrario (z przeciwieństwa) jest zasadniczo dopuszczalne jedynie w tych przypadkach, w których dana regulacja ma charakter zamknięty i wyczerpujący, tak, że można założyć, że dany przepis reguluje wszystkie sytuacje, z którymi normodawca chciał powiązać skutek prawny.
Podkreślenia jednocześnie wymaga, że ustawa o dniach wolnych od pracy zawiera jedynie regulację odnoszącą się do "dni wolnych od pracy". Ustawa ta nie zawiera natomiast regulacji związanych z czasem pracy, organizacją dni dodatkowo wolnych od pracy oraz zasadami udzielania takich dni przez pracodawców wobec pracowników. Wyklucza to możliwość przyjęcia domniemania, że z samego faktu nie ujęcia sobót w ustawie o dniach wolnych od pracy, ustawa wprowadza zasadę, że wszystkie soboty są z założenia dniami roboczymi. Wnioskowanie takie prowadziłoby bowiem do sprzeczności z innymi aktami prawnymi regulującymi czas pracy pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, a w szczególności z przepisami działu VI rozdział II ustawy - Kodeks pracy. W tym zakresie Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r. (sygn. akt I OSK 3507/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uwzględniając z kolei treść uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011r. (sygn. akt I OPS 1/11) Sąd stoi na stanowisku, że wykładnia przepisu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wobec braku legalnej definicji pojęcia "dni robocze", powinna uwzględniać taki sposób rozumienia tego pojęcia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne. Skoro zatem sobota, zgodnie z powyższą uchwałą, powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, to mając na względzie zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa, należy sobotę w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa (w danym wypadku prawa administracyjnego), w tym na gruncie stosowania przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych.
Należy mieć również na uwadze, że w przypadku upoważnienia ustawowego do ustalania zakresu obowiązków ciążących na adresatach działań administracji (w realiach sprawy ustalenie obowiązku ponoszenia opłat) nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca pojęć ustawowych, tj. taka wykładnia, która ewentualne wątpliwości rozstrzyga na niekorzyść adresatów działań organów administracji publicznej poszerzając zakres zobowiązań tych adresatów. Pośrednim uzasadnieniem dla zasadności takiej wykładni nie może być również charakterystyka miejscowości na obszarze, której ustala się zakres danych obowiązków.
W ocenie Sądu w niedozwolonym poszerzeniu zakresu zobowiązań określonych aktem prawa miejscowego należy również umiejscowić – tak jak w rozpatrywanym przypadku - rozszerzanie ram czasowych pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych w wyznaczonych miejscach parkingowych w strefach płatnego parkowania.
Jeżeli zatem wykładnia językowa, jak i systemowa pojęcia "dzień roboczy" dokonywana na tle regulacji zawartej w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie pozwala zaliczyć sobót do dni roboczych, to zakwestionowaną część uchwały należy w ocenie Sądu uznać za wydaną z istotnym naruszeniem prawa.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, uznał również, że zmiana uchwały w omawianym zakresie nie czyni bezprzedmiotowej skargi Prokuratora. Zauważyć bowiem trzeba, że uchwała nr [...] z dnia 30 września 2016 roku wchodzi w życie w myśl jej § 3, dopiero po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Zatem zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności poprzedniej uchwały z dnia 30 marca 2016 roku w części naruszającej obowiązujące prawo.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.