Uzasadnienie
Decyzją z dnia 2 sierpnia 2017 r. nr [...] Starosta Powiatu [...], działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 a i art. 33 ust. 4 pkt 1 i ust. 4ca ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1065 ze zm.) oraz art.104, art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), orzekł o utracie przez D. S. statusu osoby bezrobotnej z dniem 10 czerwca 2017 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu organ wskazał, że z posiadanych dokumentów wynika, że strona podjęła inną pracę zarobkową. Zgodnie zaś z przepisami wskazanej w podstawie prawnej ustawy w takim przypadku następuje utrata statusu osoby bezrobotnej.
D. S. odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że organ nie dokonał wszechstronnych wyjaśnień i ustalenia prawidłowego stanu faktycznego. Strona w toku postępowania wyjaśniała, że w dniu 10 sierpnia 2017 r. wykonywała na rzecz Gminy Z. usługę, która nie była zawarciem umowy o pracę. W związku z tym strona złożyła oświadczenie o braku konieczności objęcia jej ubezpieczeniem społecznym i nie powinna ona zostać zgłoszona do ubezpieczenia. Wykonanie jednodniowej usługi, z uwagi na treść art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie stanowi podstawy do utraty statusu osoby bezrobotnej.
Decyzja narusza nadto przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 7-9 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia 30 sierpnia 2017r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 33 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 i 11 i na podstawie art. 33 ust. 4ca ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu, że w dniu 20 lutego 20117 r. D. S. została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. jako osoba bezrobotna. W dniu 10 lipca 2017 r. ww. Powiatowy Urząd Pracy otrzymał informację z ZUS w ramach raportu U3 o zaistnieniu w stosunku do strony zbiegu prawa do ubezpieczenia w czerwcu 2017r. z tytułu zarejestrowania w charakterze osoby bezrobotnej i wykonywania usług w ramach umowy zlecenia na rzecz Urzędu Gminy w Z. Ustalono, że strona na podstawie umowy zlecenia z dnia 9 czerwca 2017 r. zawartej pomiędzy nią a ww. Urzędem zobowiązała się wykonać pracę polegającą na zorganizowaniu i przeprowadzeniu przejażdżek konnych (na kucyku) w dniu 10 czerwca 2017 r. podczas festynu w godz. 14:00 do 19:00 za wynagrodzeniem w wysokości 800 zł. Z tytułu wykonywania umowy zlecenia strona została zgłoszona przez Urząd Gminy w Z. do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego.
Organ wskazał, że na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, bezrobotnego, który: nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. Art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. 1 ww. ustawy zawierający ustawową definicję osoby bezrobotnej stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub i, j, 1, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i nie wykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (...).
Inna praca zarobkowa zgodnie z postanowieniami art. 2 ust. 1 pkt 11 ww. ustawy, to wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych.
Na mocy art. 33 ust. 4ca ww. ustawy decyzji o pozbawieniu statusu bezrobotnego oraz decyzji o pozbawieniu statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.
Zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci umowy cywilnoprawnej o świadczenie w dniu 10 czerwca 2017 r. wskazanych w niej usług, zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych z tytułu wykonywania umowy zalecenia oraz przyznanie przez samą stronę faktu wykonywania tych usług wskazują, że strona w dniu 10 czerwca 2017 r. z powodu wykonywania innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie spełniała jeden z pozytywnych przesłanek do posiadania statusu osoby bezrobotnej polegającej na wykonywaniu innej pracy zarobkowej. Strona została również pouczona o tym, że wykonywanie każdej innej pracy zarobkowej, a nie tylko pozostawanie w zatrudnieniu stanowi przeszkodę do nabycia i posiadania statusu osoby bezrobotnej (vide podpisane przez stronę oświadczenie bezrobotnego na stronie C karty rejestracyjnej bezrobotnego).
Organ nie podzielił zarzutów natury formalnoprawnej wskazując, że wydanie decyzji organu pierwszej instancji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Rozstrzygnięcie to aczkolwiek lakoniczne wskazuje podstawowe ustalenia faktyczne oraz wskazuje przepisy, które miały w sprawie zastosowanie, prawidłowo dokonując wymaganej subsumpcji, co jest wystarczające dla oceny jej legalności.
Z uwagi przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie (charakter bezwzględnie obowiązujący) bez znaczenia prawnego w sprawie są pozostałe okoliczności podnoszone przez w odwołaniu.
D. S. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżyła opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
- 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1 pkt 2 i 11 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach runku pracy, poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu ustaleń, iż skarżąca w dniu 10 czerwca wykonywała pracę zarobkową.
- 2. Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7-9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania do organów administracyjnych i nie wyjaśniając w sposób wyczerpujący istotnych dla sprawy okoliczności związanych z wykonaną przez skarżącą usługą, a także dokonując rozstrzygnięcia na niekorzyść strony na podstawie niekompletnego i niejednoznacznego materiału dowodowego.
- 3. Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie zapewniający stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym poprzez zaniechanie przesłuchania strony i uniemożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.
- 4. Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie zawarcia w uzasadnieniu decyzji organu I instancji jej uzasadnienia faktycznego i prawnego.
- 5. Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP poprzez niezachowanie zasady dwuinstancyjności polegające na zaniechaniu zawarcia w uzasadnieniu decyzji organu I instancji jej uzasadnienia faktycznego i prawnego, a poczynienie ustaleń na podstawie zebranych i ocenionych dowodów dopiero przez organ II instancji, a następnie ich należyte zawarcie w uzasadnieniu decyzji co pozbawiło stronę prawa do kontroli instancyjnej decyzji organu II instancji.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono szereg argumentów, które zdaniem strony skarżącej przemawiają za zasadnością wniesienia skargi.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Punkt wyjścia do rozważań na temat prawidłowości wydanych w toku postępowania rozstrzygnięć stanowić winna wykładnia art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r. poz. 1065 z późn. zm.), dalej zwana "ustawą", odnosząca się do definicji bezrobotnego, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o:(...) bezrobotnym - oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g, lit. i, j, I oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. ha, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 3 i 4, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej (...), zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli: (...) l) nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników.
Jak wynika z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 963) obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym podlegają osoby fizyczne, które na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej są osobami wykonującymi pracę na podstawie lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z Kodeksem cywilnym stosuje się przepisy dotyczące zlecenia.
W tym miejscu należy zauważyć, że status osoby bezrobotnej jest w pełni zdefiniowaną instytucją prawną, a nie stanem faktycznym wynikającym z braku wykonywania pracy zarobkowej. Dla uzyskania statusu osoby bezrobotnej konieczne jest nie tylko niezatrudnienie, ale także nie wykonywanie innej pracy zarobkowej, czy też nie uzyskiwanie przychodu z innych źródeł niż praca zarobkowa. Fakt zatrudnienia (zarobkowania) lub podjęcia w czasie zarejestrowania w urzędzie pracy jakiejkolwiek pracy zarobkowej, bez względu na czas jej trwania, czy wysokość wynagrodzenia, skutkuje brakiem możliwości uzyskania lub utratą statusu osoby bezrobotnej. Nie jest bowiem dopuszczalne prawnie równoległe posiadanie statusu osoby bezrobotnej i wykonywanie pracy zarobkowej.
Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy starosta pozbawia statusu bezrobotnego o, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Podkreślenia wymaga, że decyzja o utracie statusu osoby bezrobotnej ma charakter deklaratoryjny.
Sąd podziela stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2015 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 2652/13, że termin utraty statusu osoby bezrobotnej w razie wydania decyzji na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 określony został poprzez odesłanie do momentu niespełniania warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy i konieczne jest ustalenie go przez starostę w zależności od okoliczności sprawy. Sąd ten zauważył, że argumentem przemawiającym za powyższą koncepcją jest art. 74 ustawy, zgodnie z którym bezrobotny jest obowiązany zawiadomić w ciągu 7 dni powiatowy urząd pracy o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej oraz o zaistnieniu innych okoliczności powodujących utratę statusu bezrobotnego. Ustawodawca założył przy tym, że decyzja pozbawiająca statusu osoby bezrobotnej będzie określała termin utraty statusu bezrobotnego z mocą wsteczną, skoro dał termin 7-dniowy na poinformowanie o zaistniałym stanie prawnym (wyrok dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc powyższe do okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że w dniu 9 czerwca 2017 r. skarżąca (zwana w umowie Zleceniobiorcą) zawarła z Urzędem Gminy w Z. reprezentowanym przez Wójta Gminy Z. (zwany w umowie Zleceniodawcą) umowę nr [...] z której wynika, że: "Zleceniodawca zleca wykonanie, a Zleceniobiorca zobowiązuje się wykonać pracę polegającą na zorganizowaniu i przeprowadzeniu przejażdżek konnych (na kucyku) w dniu 10 czerwca 2017 r. podczas Festynu Sołeckiego w K., w godz. 14:00 -19:00." (§ 1 umowy). Za wykonanie pracy określonej w § 1 Zleceniobiorcy przysługiwało wynagrodzenie w wysokości 800,00 zł brutto (§ 2 umowy). Doszło tym samym do zawarcia umowy o świadczenie usług wskazanej w art. 750 k.c., która polega na dokonywaniu czynności faktycznych i do której stosuje się przepisy o zleceniu.
Z tego tytułu skarżąca została zgłoszona przez Urząd Gminy do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych (okoliczności niesporne), co znalazło potwierdzenie w informacji zawartej w raportach ZUS i znajdującej się w aktach sprawy umowie z dnia 9 czerwca 2017 r. W takim stanie sprawy organy zasadnie orzekły o utracie statusu osoby bezrobotnej przez skarżącą z dniem 10 czerwca 2017 r., skoro spełnienie warunku niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, łącznie z innymi, wymienionymi w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, jest niezbędne dla zachowania statusu bezrobotnego. W sytuacji zaś zaistnienia takiego przypadku w odniesieniu do osoby posiadającej status osoby bezrobotnej, organ obowiązany jest, zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy, pozbawić ją statusu bezrobotnego. Powołany przepis reguluje tę kwestię w sposób kategoryczny, nie pozostawiając organowi swobody w decydowaniu.
Zarzuty skargi nie mogły spowodować uchylenia zaskarżonej decyzji.
Podkreślenia wymaga, że przyjęcie przez ustawodawcę w art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy konstrukcji, w której termin utraty statusu osoby bezrobotnej określony został poprzez odesłanie do momentu niespełniania warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, powoduje, że nie ma znaczenia z rozpoznawanej sprawie fakt, że skarżąca podpisała umowę na krótki okres czasu. Wydanie decyzji o utracie statusu osoby bezrobotnej nie jest uzależnione od "zatrudnienia incydentalnego" ani od winy (zachowania) osoby, co do której orzeczono utratę statusu bezrobotnego (vide powołany wyżej wyrok NSA). Niezrozumiałym jest przy tym zawarte w skardze twierdzenie, że wykonywana przez skarżącą usługa nie wiązała się z wykonywaniem innej pracy zarobkowej w sytuacji, gdy doszło do zawarcia przez skarżącą w dniu 9 czerwca 2017 r. umowy na mocy której zobowiązała się ona do świadczenia usługi w postaci zorganizowania i przeprowadzenia przejażdżek konnych na festynie w dniu 10 czerwca 2017 r., za co otrzymała wynagrodzenie.
Z treści art. 2 pkt 11 ustawy wynika wprost, że ilekroć w ustawie mowa jest wykonywaniu innej pracy zarobkowej oznacza to świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych. W przypadku skarżącej organy wykazały zaś, że w okresie kiedy był zarejestrowana jako bezrobotna świadczyła usługi na podstawie umowy cywilnoprawnej, czemu sama skarżąca nie zaprzecza.
Nie jest tym samym możliwe skuteczne branie pod uwagę tego, że skarżąca nie miała świadomości, że podpisanie ww. umowy spowoduje skutek w postaci utraty statusu osoby bezrobotnej. Dodać należy, że w dacie rejestracji skarżąca została pouczona o przysługujących jej uprawnieniach, jak również o ciążących na niej, jako osobie bezrobotnej obowiązkach.
Za bezzasadne uznano podniesione w skardze zarzuty naruszenia przez organ przepisów postępowania. W ocenie Sądu w sprawie ustalono fakty na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Ze stanowiska skarżącej, prezentowanego w toku postępowania administracyjnego, jak i na obecnym etapie postępowania, nie wynika, aby w sprawie istniały jeszcze inne, istotne okoliczności faktyczne, które mogłyby mieć znaczenie dla merytorycznego rozpoznania sprawy. Organ odwoławczy poinformował stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.), a także w sposób należyty wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.) oraz odniósł się do wszystkich argumentów podniesionych w odwołaniu.
Natomiast dla skuteczności zarzutu zawartego w pkt 3 skargi niezbędne jest wykazanie jaki negatywny skutek dla skarżącej mało niepowiadomienie jej o wszczęciu postępowania i prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, czego w skardze nie wykazano. Nadto w niniejszej sprawie skarżąca na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji zajmowała stanowisko w sprawie (vide pismo z dnia 1 sierpnia 2017r.), jak również była informowana o podejmowanych przez organ w toku postępowania działaniach. W końcu, swoje stanowisko zawarła skarżąca w odwołaniu, a zatem trudno uznać, że była pozbawiona prawa do obrony swoich interesów.
Nie może spowodować uwzględnienia skargi także kolejny podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP, który łączy się z zarzutem naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. przez organ pierwszej instancji.
Wprawdzie podzielić należy stanowisko, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji jest lakoniczne i nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, a jedynie finalną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, czym naruszono art. 107 § 3 k.p.a., to nie może to a priori stanowić o niemożliwości merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy. Ewentualne braki uzasadnień decyzji kwalifikować należy do naruszenia przepisów postępowania. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zezwala na uchylenie decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jedynie w sytuacji, gdy naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chociaż lakoniczne uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej ograniczyło prawo skarżącej do zapoznania się z motywami zawartego w niej rozstrzygnięcia, stanowiąc o uchybieniu art. 15 k.p.a., to w realiach kontrolowanej sprawy nie sposób uznać, aby mogło to mieć istotny wpływ na jej wynik.
Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.