Uzasadnienie
M. L. (dalej także jako "wnioskodawczyni" albo "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne.
W dniu 1 kwietnia 2019 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek M. L. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego w związku z opieką nad córką M. K. (ur. 24 sierpnia 1990 r.).
Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia 29 kwietnia 2019 r. nr [...], wydaną m.in. na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.) Wójt Gminy [...] odmówił M. L. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że M. K. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, od urodzenia choruje na mózgowe porażenie dziecięce. Osoba wymagająca opieki zamieszkuje w domu jednorodzinnym z mężem i rodzicami oraz siostrą i jej rodziną. Dotychczasową opiekę nad córką sprawowała matka M. L. W dniu 8 września 2018 r. M. K. zawarła związek małżeński, a jej mąż G. K. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z uwagi na powyższe okoliczności i wskazaną regulację należało zatem odmówić wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzją z dnia 18 czerwca 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (bez wskazania publikatora; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a.") i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania M. L., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzję z dnia 29 kwietnia 2019 r. organ pierwszej instancji wydał po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 1 kwietnia 2019 r., w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 grudnia 2018 r., uchylającą decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 10 października 2018 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia, a w której to decyzji Kolegium nakazało zbadać spełnienie przesłanki dotyczącej sytuacji rodziny, w tym możliwości sprawowania opieki przez męża M. K. – G. K. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wyraził pogląd, że wbrew literalnemu brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych sam fakt, iż osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest przesądzający. W takich okolicznościach jest bowiem możliwe przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny.
Organ odwoławczy wskazał dalej, że uzupełnione postępowanie dowodowe potwierdziło jednak, że w przypadku rodziny M. L. nie ma przeszkód obiektywnych w sprawowaniu opieki nad żoną przez jej męża. W tym zakresie do odmiennego wnioskowania nie prowadzi fakt zatrudnienia tej osoby. W ocenie Kolegium, obowiązek alimentacyjny, w tym dotyczący świadczenia pomocy, spoczywa na mężu M. K. Po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. L. na wyżej wskazaną decyzję Kolegium z dnia 18 czerwca 2019 r., wyrokiem z dnia 13 lutego 2020 r. (sygn. akt III SA/Gd 593/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie.
Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że organ odwoławczy prawidłowo przyjmując wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych podjął rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że organ ten nie powołał się na jakiekolwiek ustalenia faktyczne dotyczące możliwości sprawowania opieki nad M. K. przez jej małżonka. Pogląd o braku obiektywnych przeszkód w sprawowaniu tejże opieki nie znalazł potwierdzenia w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych, które miałyby zawierać "uzupełnione postępowanie dowodowe".
Sąd stwierdził, że postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji nie stanowi kontynuacji postępowania, w którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 4 grudnia 2018 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 10 października 2018 r., uchylającą decyzję z dnia 12 stycznia 2018 r. w sprawie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - i przekazało sprawę do ponownego rozparzenia. Rozpatrywana sprawa została bowiem zainicjowana wnioskiem skarżącej z dnia 1 kwietnia 2019 r. W tej sytuacji są to dwa odrębne postępowania i w każdym z nich organy powinny dokonać dokładnego ustalenia stanu faktycznego w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy.
Nie można oczywiście wykluczyć sytuacji, w której dokonane wcześniej ustalenia faktyczne i zebrany uprzednio materiał dowodowy zostaną wykorzystane przez organy rozpatrujące nową sprawę. Przedłożone akta administracyjne nie świadczą jednak by taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie.
Sąd wyjaśnił przy tym, że w decyzji z dnia 4 grudnia 2018 r. organ odwoławczy wskazał, iż organ pierwszej instancji nie poczynił żadnych ustaleń, czy istnieją obiektywne przeszkody po stronie męża córki skarżącej, uniemożliwiające mu wykonywanie obowiązków nałożonych przez art. 23 i art. 27 ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy i czy jest zdolny wypełnić obowiązek alimentacyjny wobec swojej współmałżonki. Kolegium dodało, że jeśli współmałżonek nie jest w stanie tego obowiązku wypełnić i w jego zastępstwie tę pomoc jest w stanie realizować skarżąca, to organ pierwszej instancji winien to wykazać w postępowaniu dowodowym, bowiem nie można z góry założyć, że tylko niepełnosprawny w stopniu znacznym współmałżonek nie jest zdolny do sprawowania opieki nad małżonkiem tego wymagającym. Ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia 26 lutego 2019 r. nr [...], Wójt Gminy [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia zasadności pobierania przez M. L. świadczenia pielęgnacyjnego na córkę M. K. W uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy [...] wyjaśnił, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, mając na uwadze stan faktyczny oraz obiektywne przesłanki niemożności sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną M. K. przez współmałżonka G. K., uwzględniając interes społeczny oraz słuszny interes obywateli, zasadne jest dalsze pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego na ww. niepełnosprawną przez matkę M. L. W przedmiotowej sprawie do akt administracyjnych nie został jednak dołączony materiał dowodowy zebrany przez Wójta Gminy [...], dotyczący możliwości - lub ich braku - sprawowania przez G. K. opieki nad niepełnosprawną żoną M. K. W istocie zatem nie wiadomo – z uwagi na sprzeczne ze sobą stwierdzenia organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu decyzji – czy organ ten rozpatrywał odwołanie skarżącej pozostając w przekonaniu, że postępowanie jest kontynuacją postępowania wszczętego przed dniem 10 października 2018 r. (data decyzji organu pierwszej instancji nr [...]), o czym mogłyby świadczyć sformułowanie "powyższą decyzję wydano w związku z decyzją Kolegium (...)", czy też rozpatrywał odwołanie mając świadomość, że jest to postępowanie "nowe", o czym mogłoby świadczyć wskazanie, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana na skutek wniosku z dnia 1 kwietnia 2019 r.
Na podstawie akt administracyjnych nie sposób było jednoznacznie stwierdzić, czy w sprawie organ pierwszej instancji prowadził – przed wydaniem decyzji z dnia 29 kwietnia 2019 r. – postępowanie dowodowe, które nie znalazło odzwierciedlenia w przedłożonych aktach administracyjnych, a które to postępowanie organ odwoławczy uznał za "uzupełnienie" materiału dowodowego (przy czym brak jest wskazania tych dowodów i ich oceny), czy też postępowanie takie prowadzone nie było, a stwierdzenie organu odwoławczego, dotyczące oceny materiału dowodowego, jest całkowicie gołosłowne.
W konsekwencji Sąd uznał, że decyzja organu odwoławczego jest dotknięta wadą procesową, polegającą na podjęciu rozstrzygnięcia bez ustalenia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a zatem naruszającą przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Uchylając zaskarżoną decyzję Sad nałożył na organ odwoławczy obowiązek ustalenia, czy dysponuje on pełnymi aktami administracyjnymi postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji na skutek wniosku z dnia 1 kwietnia 2019 r. oraz rozważenie konieczności właściwego zastosowania art. 136 k.p.a. Uwadze organu nie powinno także ujść postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 26 lutego 2019 r.
Pismem z dnia 19 maja 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wezwało organ do nadesłania kompletnych akt sprawy zakończonej decyzją z dnia 10 października 2018 r. w przedmiocie uchylenia decyzji z dnia 12 stycznia 2018 r. Z uwagi na to, że decyzja z dnia 10 października 2018 r. została uchylona przez Kolegium a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy wezwał organ pierwszej instancji do wyjaśnienia, czy po przekazaniu sprawy organ pierwszej instancji wydał decyzję ponownie uchylającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Jednocześnie Kolegium wskazało, że w przypadku odpowiedzi pozytywnej zwraca się z prośbą o nadesłanie akt sprawy przekazanej do ponownego rozpatrzenia z decyzją i stosownymi wyjaśnieniami. Organ odwoławczy wskazał nadto, że powyższe uznać należy za niezbędne mając na względzie ustalenie, że przedmiotem postępowania jest nowy wniosek strony złożony w dniu 1 kwietnia 2019 r., co wymaga poczynienia ustaleń dotyczących wyżej wymienionych spraw i ich ewentualnej tożsamości.
W piśmie z dnia 9 czerwca 2020 r. Kierownik GOPS w [...] wskazał, że przesyła akta sprawy zakończonej decyzją z dnia 10 października 2018 r. w przedmiocie uchylenia decyzji z dnia 12 stycznia 2018 r. w przedmiocie przyznania M. L. świadczenia pielęgnacyjnego na córkę. W piśmie wskazano, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji stwierdził, że zasadne jest dalsze pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego przez matkę niepełnosprawnej i zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie wszczęte w dniu 27 września 2018 r. Wobec powyższego w dalszym ciągu obowiązującą była decyzja z dnia 12 stycznia 2018 r.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 22 czerwca 2020 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 29 kwietnia 2019 r. (wskazując nr [...]). W podstawie prawnej wydanej decyzji Kolegium przywołało m.in. art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; zwanej dalej w skrócie: "u.ś.r."),
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i wyjaśnił, że w realiach sprawy obiektywną przesłanką braku możliwości sprawowania opieki nie jest fakt pozostawania w zatrudnieniu męża M. K. Zarówno wnioskodawczyni, jak też M. K. nie kwestionowały faktu, że G. K. (mąż niepełnosprawnej) jest osobą sprawną, zdolną do zatrudnienia, a wywiad potwierdził, że pracuje.
Rozpatrując sprawę ponownie Kolegium uwzględniło, że odwołanie dotyczące decyzji organu pierwszej instancji z dnia 29 kwietnia 2019 r. nie pozostaje bezpośrednio w związku z decyzją Kolegium z dnia 4 grudnia 2018 r. nr SKO.421.354.2018. Wydane rozstrzygnięcie odnosi się wprawdzie do ustaleń związanych z sytuacją rodzinną M. K. jednakże przedmiotem rozpatrzenia było odwołanie M. L. od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 10 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji z dnia 12 stycznia 2018 r., nr [...] przyznającej stronie świadczenie pielęgnacyjne na córkę M. L. (obecnie K.).
W skardze na wyżej wskazaną decyzję organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. L. wnosząc o jej uchylenie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 1) art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego polegającego na ustaleniu, czy rzeczywiście współmałżonek osoby niepełnosprawnej ma możliwość sprawowania nad nią stałej opieki oraz do załatwienia sprawy, czyli przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącej;
- 2) art. 8 § 1 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli) oraz art. 8 § 2 k.p.a. (zasada utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw) poprzez zaaprobowanie przez organ odwoławczy niejednolitego postępowania organu pierwszej instancji, to jest Wójta Gminy [...], który uprzednio przyznał świadczenie pielęgnacyjne skarżącej i przez wiele lat było ono jej wypłacane, a po złożeniu ostatniego wniosku odmówił skarżącej prawa do tego świadczenia, mimo że okoliczności faktyczne sprawy, ani stan prawny nie uległy zmianie;
- 3) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia oraz oceny całego materiału dowodowego w zakresie możliwości sprawowania opieki przez małżonka niepełnosprawnej;
- 4) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. (zasada wyjaśniania) poprzez brak uzasadnienia faktycznego decyzji w stopniu pozwalającym na wyjaśnienie przesłanek zasadności zapadłego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji.
Skarżąca wskazała, że naruszenie wymienionych przepisów postępowania skutkowało brakiem zastosowania przez organ administracyjny przepisu prawa materialnego zawartego w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w sytuacji, gdy skarżąca jest osobą, która obecnie nie podejmuje, a wcześniej zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w poprzednio wydanym wyroku WSA w Gdańsku zarzucił poprzedniej decyzji SKO w [...], że organ nie powołał się na jakiekolwiek ustalenia faktyczne dotyczące możliwości sprawowania opieki przez współmałżonka. Również w obecnie zaskarżonej decyzji takich faktów nie wskazano. Organ stwierdził jedynie, że małżonek niepełnosprawnej pracuje. W decyzji organu pierwszej instancji nie ma w ogóle żadnej informacji na tę okoliczność poza stwierdzeniem, że G. K. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W rozpatrywanej sprawie organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego, które doprowadziłoby do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, czego wymaga zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. Ustalenia faktyczne dokonane przez organy ograniczyły się do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, z którego wynika w jakich warunkach mieszkaniowych przebywa córka skarżącej. Ustalenie, że to skarżąca faktycznie sprawuje opiekę nie miało natomiast wpływu na dokonane rozstrzygnięcie.
Odnosząc się do ustaleń organów poczynionych w sprawie oraz postępowaniach dotyczących poprzednich okresów strona skarżąca zwróciła uwagę, że w uzasadnieniu wyroku uchylającego poprzednią decyzję SKO w [...] z dnia 18 czerwca 2019 r. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu odwołania uwadze organu nie powinno także ujść postępowanie w sprawie zakończonej wskazaną poprzednią decyzją Wójta Gminy z dnia 26 lutego 2019 r. Jednak w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do ustaleń faktycznych poczynionych w tamtej sprawie. Skwitował to jednym zdaniem: "Rozstrzygnięcie Kolegium odnosi się wprawdzie do ustaleń związanych z sytuacją rodzinną p. M. K. (osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki)". Wówczas SKO w [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] pozbawiającą skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a organ w końcowym efekcie utrzymał prawo do tego świadczenia.
Wydając decyzję odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ nie wyjaśnił stronie ani podstawy, ani przyczyny zmiany dotychczasowego stanowiska. W sprawie nie uległy tymczasem zmianie żadne okoliczności faktyczne, ani prawne. Pomimo tego zapadło odmienne rozstrzygnięcie, co narusza zasadę zaufania. Zdaniem skarżącej, skoro stan faktyczny oraz stan prawny nie uległy zmianie, to w sprawie powinno zapaść takie same rozstrzygnięcie. Organ prowadzący postępowanie jest związany swoją wcześniejszą praktyką rozstrzygania spraw w takich samych stanach. Jednostka ma zaś prawo oczekiwać, że administracja nadal będzie postępować w taki sam sposób jak do tej pory.
W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja zawiera nadto wadliwe uzasadnienie. Jego lektura nie przekonuje strony do zapadłego rozstrzygnięcia. Pomimo odniesienia się do ustaleń organu pierwszej instancji z poprzedniego postępowania organ zaaprobował odmienne rozstrzygnięcie. Adresatka decyzji nie ma zatem możliwości prześledzenia zasadności przesłanek, którymi kierowało się SKO w [...] wydając decyzję. Co więcej, organ odwoławczy powołał się na nieprawidłowy numer decyzji, od której odwołanie wniosła skarżąca, co może budzić wątpliwości, czy przedmiotem rozstrzygnięcia na podstawie całego materiału dowodowego była właściwa decyzja administracyjna.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021, poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd bada zaskarżone orzeczenie (w realiach niniejszej sprawy decyzję administracyjną) pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Tym samym aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
W kontekście powyższego trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Wychodząc z tak zakreślonych granic kontroli Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem decyzje organów obu instancji nie zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy.
Przedmiotem oceny Sądu M. L. uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 czerwca 2020 r. (nr [...]) utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 29 kwietnia 2019 r. (nr [...]) o odmowie przyznania M. L. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na córkę M. K. Analiza akt administracyjnych przedstawionych Sądowi nie pozostawia wątpliwości, że od decyzji o wyżej wskazanym numerze skarżąca wniosła odwołanie do SKO w [...]. Przywołanie w nagłówku decyzji organu odwoławczego błędnego numeru decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji (to jest numeru [...]) postrzegać należy w kategoriach oczywistej omyłki pisarskiej.
Przechodząc do aspektów merytorycznych sprawy wskazać należy, że podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.
- - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera w art. 17 także katalog przesłanek negatywnych, których wystąpienie wyłącza możliwość przyznania świadczenia nawet w przypadku ustalenia, że strona spełnia przesłanki pozytywne przyznania świadczenia, to jest rzeczywiście opiekuje się bliską osobą niepełnosprawną i z tego powodu nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje zatem jeżeli w sprawie zostanie ustalone wystąpienie choć jednej z przedstawionych poniżej okoliczności:
- - osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a cyt. ustawy);
- - osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b cyt. ustawy);
- - osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cyt. ustawy);
- - osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b cyt. ustawy);
- - na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury (art. 17 ust. 5 pkt 3 cyt. ustawy);
- - na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (art. 17 ust. 5 pkt 5 cyt. ustawy);
- - na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej (art. 17 ust. 6 cyt. ustawy).
Jako przyczynę odmowy przyznania skarżącej żądanego świadczenia w następstwie wniosku z dnia 1 kwietnia 2019 r. organy orzekające zgodnie wskazały przesłankę negatywną określoną w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cyt. ustawy.
Oceniając ten aspekt sprawy przypomnieć należy, że skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką jaką sprawuje nad niepełnosprawną córką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, która od urodzenia choruje na mózgowe porażenie dziecięce.
Z akta administracyjnych przedstawionych Sądowi wynika bezspornie, że córka skarżącej do dnia 28 lutego 2019 r. legitymowała się orzeczeniem z dnia 4 lutego 2016 r. zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności. W dniu 29 stycznia 2019 r. M. K. wystąpiła z nowym wnioskiem o ustalenie stopnia niepełnosprawności, który to wniosek został rozpoznany w dniu 18 marca 2019 r. (orzeczenie wydane do dnia 31 marca 2025 r. zaliczające ww. do znacznego stopnia niepełnosprawności). Z uwagi na fakt wydania wyżej wskazanego nowego orzeczenia o niepełnosprawności córki skarżąca w dniu 1 kwietnia 2019 r. wystąpiło z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Z akt administracyjnych sprawy wynika ponadto, że w dniu 8 września 2018 r. M. K. zawarła związek małżeński, a jej mąż G. K. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i pracuje zawodowo jako nauczyciel (okoliczność podana w trakcie wywiadu środowiskowego w dniu 18 kwietnia 2019 r.). Skarżąca podtrzymuje natomiast, że jest jedyną bliską osobą, która faktycznie może zajmować się niepełnosprawną córką. W celu umożliwienia córce normalnej egzystencji nie podjęła pracy zawodowej. W ocenie organów orzekających, okoliczność, że mąż M. K. pracuje nie wyłącza zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cyt. ustawy nie tylko dlatego, że nie ma ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności, ale dlatego że jest osobą sprawną, zdolną do zatrudnienia. Tego zaś, że mąż skarżącej pracuje nie można traktować w kategoriach okoliczności, która obiektywnie i niezależnie od jego woli wyłącza możliwość sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną.
W ocenie Sądu, stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, pomimo jej lakonicznego uzasadnienia, jest prawidłowe. Zgodnie bowiem z literalnym brzmieniem art 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Okoliczność, że G. K. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest w sprawie sporna.
Należy zatem podkreślić, że z woli ustawodawcy, uprawnienie innych osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej aktualizuje się dopiero wówczas, gdy zapewnienie takiej opieki nie jest możliwe z przyczyn obiektywnych przez współmałżonka.
Sąd orzekający przyjmuje za własny prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd o konieczności zastosowania wykładni celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cyt. ustawy, która umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale - co warte podkreślenia - tylko wówczas, gdy współmałżonek faktycznie, z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest zdolny do sprawowania opieki nad drugim małżonkiem.
Taką wykładnię zastosował również organ odwoławczy, jednakże w kontrolowanej sprawie prawidłowe jest stanowisko, że żadna przyczyna uniemożliwiająca osobiste sprawowanie opieki nad żoną nie występuje.
Jak ustalono w toku postępowania jedyną przeszkodą w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawną żoną przez jej współmałżonka jest wykonywanie pracy zarobkowej. Mąż M. K. jest całkowicie sprawny i zdolny do zatrudnienia. Z akt postępowania wynika ponadto, że jest on jedynym żywicielem rodziny, a pracę świadczy w godzinach 7-17.
Podkreślenia wymaga, że G. K. na dzień złożenia wniosku przez skarżącą miał 34 lata i był w wieku pełnej aktywności zawodowej. W tych okolicznościach nie sposób uznać, aby jego aktywność zawodowa była tego rodzaju przeszkodą, która uniemożliwiała mu sprawowanie opieki nad własną żona. Praca zawodowa, co oczywiste, ogranicza możliwość świadczenia przez niego osobistej opieki nad żoną. Co do zasady nie ma jednakże przeszkód aby na przykład część środków finansowych uzyskiwanych z tej pracy przeznaczona została na pokrycie kosztów opieki nad żoną przez inną osobę, np. poprzez wsparcie finansowe skarżącej.
Sąd stoi na stanowisku, że skarżąca nie przestawiła natomiast jakichkolwiek okoliczności, które można byłoby uznać za trwałe i z przyczyn niezależnych od G. K. i jego woli wyłączające możliwość sprawowania przez niego opieki nad niepełnosprawną żoną. Sąd podziela stanowisko, że nawet dokonanie wykładni celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a cyt. ustawy nie może bowiem skutkować przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego innemu członkowi rodziny, w sytuacjach, w których współmałżonek osoby wymagającej opieki ma obiektywną możliwość jej sprawowania (pozwala mu na to wiek i stan zdrowia), lecz odmawia jej sprawowania. Nie ma przy tym znaczenia, jakie są subiektywne przyczyny tej odmowy, a więc na przykład to, że zdrowy małżonek nie chce zrezygnować z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki, a wolę takiej rezygnacji wyraża inny członek rodziny.
Odnosząc się z kolei do argumentacji zawartej w skardze należy podnieść, że w realiach rozpoznawanej aktualnie sprawy nie ma możliwości poddania kontroli sadowoadministracyjnej rozstrzygnięć organów orzekających, które nie zostały wydane w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2019 r. Należy wziąć pod uwagę, że zgodność z prawem wcześniej wydanych decyzji nie była przez Sąd kontrolowana, wobec czego nie jest możliwe wyciąganie tak daleko idących wniosków, jakich domaga się skarżąca. W każdej sprawie administracyjnej organ zobowiązany jest bowiem ustalić stan faktyczny, do którego musi następnie zastosować aktualne przepisy. Nawet jeżeli we wcześniej procedowanych sprawach o tożsamym (jak twierdzi skarżąca) stanie faktycznym organ przyznał świadczenie pielęgnacyjne, to na skutek późniejszego stwierdzenia negatywnej przesłanki organ nie może w kolejnym postępowaniu orzec wbrew obowiązującym przepisom.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że na pojęcie sprawy administracyjnej składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, natomiast tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Z tego punktu widzenia jest jasne, że sprawa administracyjna zainicjowana poprzednim wnioskiem i zakończona przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego za inny okres nie może być a limine uznawana za tożsamą ze sprawą zainicjowaną przez skarżącą wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2019 r. Brak jest zatem możliwości prawnych aby w granicach sprawy wyznaczonej tym wnioskiem (wobec ustalenia, że występuje negatywna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia) stosować jakąkolwiek analogię.
Należy z całą stanowczością podkreślić, że na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, niemniej jednak zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona w związku z czym nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową (inną) w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych.
W tym świetle należy wyraźnie wskazać, że brak jest podstaw do tego aby w realiach tej sprawy Sąd mógł formułować ocenę prawną co do prawidłowości zastosowania przez organy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. bazując na treści rozstrzygnięć wydanych w innej sprawie administracyjnej strony, do czego de facto skarżąca dąży. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowej skarżąca uczyniła bowiem decyzje wydane w postepowaniu zainicjowanym wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2019 r., a te w ocenie Sądu nie są dotknięte takimi wadami, które w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. determinowałyby konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
Reasumując powyższe podnieść należy, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w kontrolowanej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka do uzyskania przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną M. K., określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Wyraźnego podkreślania przy tym wymaga, że organy nie poprzestały w przedmiotowej sprawie na literalnym brzmieniu wskazanego przepisu, lecz dokonały także jego wykładni celowościowej, która jednak wbrew oczekiwaniom skarżącej - z uwagi na przedstawione okoliczności faktyczne - nie mogła skutkować przyznaniem jej wnioskowanego świadczenia. Mąż córki skarżącej jest bowiem obiektywnie zdolny do sprawowania opieki nad swoją żoną. Wykonywanie pracy zawodowej nie może być zaś w żadnym razie uznawane (nie byłoby to bowiem zgodne właśnie z celem omawianej ustawy) za przesłankę niezależnej od woli niemożności świadczenia opieki nad osobą niepełnosprawną, szczególnie, że to właśnie rezygnacja z pracy (lub niepodejmowanie pracy) jest warunkiem otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.
Bez względu na powody przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za wcześniejsze okresy, w których stan faktyczny sprawy mógł być nawet taki sam, podkreślenia wymaga, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym, wobec opisanych wyżej okoliczności faktycznych nie było możliwie przyznanie wnioskowanego świadczenia matce M. K. Na uwzględnienie nie zasługiwały zatem podniesione w skardze zarzuty. Stan faktyczny sprawy został należycie wyjaśniony. Istotna z punktu widzenia rozstrzygnięcia okoliczność faktyczna uzasadniająca powstrzymywanie się od świadczenia opieki nie jest między stronami sporna, zaś organy dokonały jej prawidłowej oceny. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów art. 7 oraz art. 77 § 1 i 80 k.p.a. strona skarżąca nie wskazała żadnej wymagającej dalszego wyjaśnienia okoliczności. Proste zaprzeczenie, mające służyć jedynie podważeniu poczynionych ustaleń, nie mogło zatem skutecznie rzutować na ocenę procedowania organu.
Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., ustanawiającego zasadę utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw.
Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że zasada ta powinna być rozumiana w ten sposób, iż bez uzasadnionej przyczyny organy administracji publicznej nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Przez utrwaloną praktykę należy natomiast rozumieć - co istotne - zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Praktyka taka powinna być zgodna z prawem, tylko taka bowiem może być uznana za odpowiadającą zasadzie pewności prawa i być źródłem uzasadnionych oczekiwań. Praktyka taka powinna być zgodna z orzecznictwem sądowym, które ma również charakter utrwalonej praktyki orzeczniczej. Zdaniem Sądu, co było już podkreślane, w świetle poczynionych, jednoznacznych ustaleń organu zaskarżona decyzja jest prawidłowa.
Z kolei w kontekście jednolitego stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego, odnosząc się do przyznanego wcześniej świadczenia pielęgnacyjnego, przyjąć można, że to aktualne rozstrzygnięcie organu nawiązuje do utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw.
Pewne zastrzeżenia, jak już wcześniej wspomniano, budzi uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które pomimo standardu określonego regulacją art. 107 § 3 k.p.a. jest w istocie zdawkowe. Analizując jednakże akta administracyjne sprawy Sąd uznał, że organ odwoławczy wykonał zalecenia WSA w Gdańsku zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 lutego 2020 r. (sygn. akt III SA/Gd 593/19). W realiach rozpatrywanej sprawy nie można mieć bowiem wątpliwości, że brak powiązania prowadzonych postępowań (to jest wcześniejszego jak i nowego, zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia 1 kwietnia 2019 r.) został przez Kolegium wyjaśniony a materiał dowodowy sprawy administracyjnej był kompletny i wyczerpujący. Organ odwoławczy nie miał zatem przeszkód aby rozpoznać środek odwoławczy od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji w dniu 29 kwietnia 2019 r.
Uznawszy zatem zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.
Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.