Uzasadnienie
Pismem z dnia 15 lutego 2020 r. P. Z. złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wniosek o uchylenie decyzji nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz synów.
Postanowieniem z dnia 2 marca 2020 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256) –powoływanej dalej jako "k.p.a.", oraz w związku z art. 15 ust. 1 i art. 27 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 670 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że podnoszone przez stronę okoliczności związane z decyzją nr [...] z dnia 27 stycznia 2020 r., przyznającą świadczenia z funduszu alimentacyjnego na dzieci: F. Z. i M. Z. oraz zawiadomieniem wydanym w dniu 4 lutego 2020 r., jak również fakt, czy i kiedy strona dowiedziała się o wydaniu decyzji w sprawie przyznania na dzieci świadczeń z funduszu alimentacyjnego, są w niniejszej sprawie bez znaczenia.
Istotne jest natomiast, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania w sprawie dotyczącej przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, w związku z czym nie może kwestionować - w drodze odwołania a tym bardziej po wydaniu decyzji - zasady i rozmiaru swego przyszłego zobowiązania kreowanego przez art. 27 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.
W okolicznościach sprawy zatem wniosek o uchylenie decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, został złożony przez osobę, która nie była stroną postępowania.
Organ powoła się na treść art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Po rozpatrzeniu zażalenia strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 30 czerwca 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że żądanie zostało wniesione przez osobę nieuprawnioną i na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia wskazanej decyzji.
SKO stwierdziło, że utrwalony jest w orzecznictwie pogląd, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów stroną postępowania w przedmiocie ustalenia prawa do zaliczki alimentacyjnej (świadczeń z funduszu alimentacyjnego) są wyłącznie osoby uprawnione do alimentów lub ich przedstawiciele ustawowi.
Organ odwoławczy wskazał, że art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej do uznania danej osoby za stronę postępowania, gdyż ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania.
Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.
Organ stwierdził, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego oznacza kwotę wypłaconą przez organ właściwy wierzyciela osobie uprawnionej na poczet należnego świadczenia, ustalonego na podstawie tytułu wykonawczego, jeżeli egzekucja jest bezskuteczna. Istota świadczenia polega na częściowej lub całkowitej spłacie ciążącego na dłużniku alimentacyjnym zobowiązania w postaci świadczenia alimentacyjnego i wobec tego decyzja o przyznaniu świadczenia z funduszu na rzecz osoby uprawnionej nie wpływa na sytuację prawną dłużnika alimentacyjnego, w tym nie powoduje powstania po jego stronie nowych obowiązków prawnych. Jakkolwiek przyznanie świadczenia i w konsekwencji obowiązek zwrotu wypłaconych świadczeń na rzecz organu jako wierzyciela może wiązać się z dodatkowym obowiązkiem, to nie daje to jednak podstaw do uznania dłużnika alimentacyjnego za stronę postępowania prowadzonego w przedmiocie jego przyznania. Przyznanie świadczenia jest konsekwencją niezrealizowania obowiązku alimentacyjnego stwierdzonego zaświadczeniem organu egzekucyjnego o bezskuteczności egzekucji.
Organ podkreślił, że przepis art. 27 ust. 7 pkt 1 powoływanej ustawy nakazuje organowi właściwemu wierzyciela jedynie przekazanie dłużnikowi alimentacyjnemu (a także organowi właściwemu dłużnika) informacji o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
P. Z. zaskarżył postanowienie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jego uchylenie.
W uzasadnieniu skarżący kwestionował decyzję o przyznaniu świadczeń alimentacyjnych z funduszu alimentacyjnego na rzecz pozostających na jego utrzymaniu synów, wydaną na mocy zaświadczenia komornika sądowego z dnia 20 stycznia 2020 r. o bezskuteczności egzekucji. W szczególność, zarzucał, że nie wskazano sygnatury akt komornika i aktów prawnych na podstawie, których obliczono zadłużenie. W związku z tym nie ma podstaw by skarżący ponosił konsekwencje decyzji wydanych na mocy spreparowanych dokumentów - bez prawa do odwołania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powołanej dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Zaskarżone postanowienia nie narusza prawa. Podstawę jego wydania stanowił art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Decyzja, której dotyczy wniosek nie podlega zatem kontroli.
Art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. nastąpiło w niniejszej sprawie w związku ze stwierdzeniem przez organ, że skarżący nie posiada przymiotu strony w sprawie o uchylenie decyzji o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego.
Wszczęcie postępowania o uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie art. 154 czy 155 k.p.a., nie jest możliwe na żądanie podmiotu, który nie był stroną postępowania, w którym wydano decyzję. Podobnie postępowanie nadzwyczajne zmierzające do wzruszenia decyzji nie może być zainicjowane przez osobę, której nie przysługuje przymiot strony postępowania.
Rozstrzygnięcie skargi sprowadza się zatem do oceny, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej, gdyż ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. A zatem, mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a.).
Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98, wyrok NSA z 29 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1725/16).
Pojęcie interesu prawnego oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. O tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w postępowaniu, rozstrzyga norma prawna, z której dla strony wynikają prawa lub obowiązki. Istnienie interesu prawnego nie może być rozpatrywane w oderwaniu od konkretnego postępowania administracyjnego. Zatem rozstrzygnięcie, czy dłużnikowi alimentacyjnemu przysługuje status strony w postępowaniu o przyznanie świadczeń osobie uprawnionej z funduszu alimentacyjnego w tym przypadku, musi uwzględniać specyfikę postępowania w sprawie przyznawania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, prowadzonego na podstawie ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.
W ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawodawca w art. 15 ust. 1 wskazał, że ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego. Przepisy rozdziału 4 ustawy zatytułowanego "Zasady i tryb postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń z funduszu alimentacyjnego" nie przewidują aktywnej roli dłużnika alimentacyjnego w toczącym się postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Jednocześnie przepis art. 27 ust. 7 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów stanowi, że organ właściwy wierzyciela przekazuje dłużnikowi alimentacyjnemu, o ile adres zamieszkania dłużnika jest znany, oraz organowi właściwemu dłużnika m.in. informację o przyznaniu osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
Interpretacja treści tych przepisów prowadzi do wniosku, że dłużnikowi nie jest doręczana decyzja o ustaleniu prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, otrzymuje on wyłącznie informację o treści tej decyzji, potwierdza to stanowisko, że dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania w przedmiocie przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Gdyby bowiem ustawodawca uważał dłużnika alimentacyjnego za stronę postępowania w sprawie przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, to skoro stronie postępowania są doręczane wszystkie rozstrzygnięcia zapadające w sprawie, nie byłoby potrzeby przekazywania stronie postępowania odrębnej informacji o wydanym orzeczeniu, a przepis art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy byłby zbędny.
Interesu prawnego dłużnika alimentacyjnego w sprawie przyznania osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie można też upatrywać w obowiązku zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego kwot wypłaconych z funduszu alimentacyjnego na rzecz osób uprawnionych. W tym bowiem przypadku obowiązek świadczeń alimentacyjnych znajduje źródło w wyroku sądu powszechnego opatrzonego klauzulą wykonalności, natomiast twierdzenia odnośnie spłaty zadłużenia do rąk przedstawiciela ustawowego osób uprawnionych może mieć znaczenie w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez właściwego komornika. Zaliczka alimentacyjna oznacza kwotę wypłaconą przez organ właściwy wierzyciela osobie uprawnionej na poczet należnego świadczenia alimentacyjnego, ustalonego na podstawie tytułu wykonawczego, jeżeli egzekucja jest bezskuteczna. Istota zaliczki alimentacyjnej polega na częściowej lub całkowitej spłacie ciążącego na dłużniku alimentacyjnym zobowiązania w postaci świadczenia alimentacyjnego i wobec tego decyzja o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej na rzecz osoby uprawnionej nie wpływa na sytuację prawną dłużnika alimentacyjnego, w tym nie powoduje powstania po jego stronie nowych obowiązków prawnych (por. wyrok NSA z 29 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1725/16).
Kwestia braku przymiotu strony dłużnika alimentacyjnego w postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, była już wielokrotnie rozstrzygana w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazano, że dłużnik alimentacyjny nie jest stroną w postępowaniu o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego (por. poza cytowanymi już wyrokami także wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 4202/18, wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2027/16).
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydanie w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na który służy zażalenie.
Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).