Uzasadnienie
Decyzją z dnia 28 maja 2014 r. nr [...] Prezydent Miast odmówił R. W. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem.
R. W. odwołała się do tej decyzji.
Postanowieniem z dnia 29 września 2014 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 129 § 2, art. 134 i art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z zm.) – dalej: "k.p.a.", stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w drodze postanowienia stwierdza uchybienie przez stronę terminu do wniesienia odwołania.
W rozpatrywanej sprawie przesyłka z decyzją organu pierwszej instancji została prawidłowo zaadresowana i wysłana do strony w dniu 30 maja 2014 r. Urząd Pocztowy w W. przechowywał przesyłkę od dnia 30 maja 2014 r. do dnia 17 czerwca 2014 r.
W tym okresie była ona dwukrotnie awizowana (2 czerwca 2014 r. i 10 czerwca 2014 r.), zgodnie z wymogami art. 44 § 2 i 3 k.p.a. Stosownie do treści art. 44 § 4 k.p.a. decyzję należało uznać za skutecznie doręczoną z dniem 13 czerwca 2014 r. Począwszy od tej daty zaczął biec 14-dniowy termin do złożenia odwołania i upłynął on w dniu 27 czerwca 2014 r. Strona natomiast złożyła odwołanie w dniu 4 lipca 2014 r. w siedzibie MOPS w W..
Organ odwoławczy podkreślił, że z uwagi na uchybienie terminu do złożenia odwołania nie może rozpatrzeć sprawy merytorycznie. Rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu stanowiłoby rażące naruszenie prawa i podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego.
Na koniec Kolegium wyjaśniło, że bez znaczenia dla zachowania tego terminu jest fakt, że strona osobiście odebrała decyzję w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu 25 czerwca 2014 r. Prawidłowe i skuteczne doręczenie decyzji nastąpiło - w trybie art. 44 k.p.a. - w dniu 13 czerwca 2014 r. i od tego dnia zaczął biec stronie 14-dniowy termin do złożenia odwołania.
R. W. zaskarżyła opisane wyżej postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
Skarżąca wskazała, że oczekiwała decyzji w sprawie i bywała w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w W. w celu złożenia dodatkowych wyjaśnień. Dopiero w pierwszej połowie czerwca pracownica ośrodka powiedziała, że decyzja została wysłana. Po pewnym czasie okazało się, że przesyłka z decyzją została zwrócona nadawcy w związku z jej nie odebraniem przez adresata. W dniu 25 czerwca 2014 r. skarżąca udała się do MOPS i odebrała osobiście decyzję organu pierwszej instancji. Skarżąca twierdziła, że nigdy nie dostała awiza z poczty o przesyłce, chociaż cały czas przebywała w miejscu zamieszkania. W październiku złożyła reklamację na poczcie i uzyskała informację, że przesyłka wróciła do MOPS w dniu 18 czerwca 2014 r. Przez 8 dni decyzja pozostawała w Ośrodku i dopiero po interwencji skarżąca otrzymała ją w dniu 25 czerwca 2014 r. W tych okolicznościach nie miała możliwości złożenia odwołania w terminie.
W jej ocenie nie popełniła żadnego uchybienia i cały czas utrzymywała kontakt z MOPS. Nie rozumie dlaczego podczas jej wizyt w MOPS nikt nie pomyślał, żeby udostępnić jej kopię wskazanej decyzji, aby mogła się odwołać. Obecnie jest w bardzo trudnej sytuacji, ponieważ zwolniła się z pracy w celu opieki nad mężem.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej zwanej "p.p.s.a.", sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 września 2014 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, wydane w trybie art. 134 w związku z art. 129 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., 267 ze zm.), zwane dalej k.p.a. Organ odwoławczy uznał, że nastąpiło uchybienie terminu, gdyż termin do wniesienia odwołania należało liczyć od dnia następnego po dniu doręczenia zastępczego dokonanego w trybie art. 44 k.p.a., co zdaniem Kolegium nastąpiło w dniu 13 czerwca 2014 r.
Obnosząc się do powyższego Sąd stwierdza, co następuje:
Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania - art. 134 k.p.a.
Zgodnie zaś z art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania od decyzji wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie.
Istotną dla prawidłowego rozstrzygnięcia była zatem data skutecznego doręczenia decyzji stronie, albowiem od tego momentu rozpoczyna bieg terminu do wniesienia odwołania.
Zgodnie z art. 44 k.p.a.: § 1 W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:
- 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;
- 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.
§ 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.
§ 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia.
§ 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.
Z brzmienia przytoczonego powyżej unormowania, wynikają dwie podstawowe przesłanki skuteczności przewidzianego w nim doręczenia. Pierwszą przesłanką jest przechowanie pisma przez oznaczony czas u operatora pocztowego (w przypadku doręczenia pisma za jego pośrednictwem). Drugą przesłanką jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej, w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe w drzwiach mieszkania adresata albo jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Tylko w przypadku ziszczenia się tych dwóch przesłanek doręczenie w tym trybie może być uznane za skutecznie dokonane, w postaci prawnego skutku doręczenia (domniemania doręczenia).
W okolicznościach niniejszej sprawy, nie ulega wątpliwości, że nadana do skarżącej w dniu 30 maja 2014 r. przesyłka z decyzją organu pierwszej instancji została prawidłowo zaadresowana. Jednak zastrzeżenia, co do prawidłowości, musi budzić sposób awizowania tej przesyłki (koperta wraz z potwierdzeniem odbioru znajduje się w aktach administracyjnych). A mianowicie, jak wskazuje cytowany przepis art. 44 § 2 k.p.a. przy zastosowaniu tego trybu wymagane jest, aby pozostawić zawiadomienie w jednym z wymienionych w nim miejsc. Doręczyciel jest zobowiązany do podania gdzie takie zawiadomienie pozostawił. W przeciwnym wypadku nie ma możliwości weryfikacji czy tryb został zachowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 794/10, baza Legalis). Należy podkreślić, że treść formularza dowodu doręczenia nie stanowi (i nie powinien stanowić) przeszkody w dopełnieniu tego obowiązku.
W rozpatrywanej sprawie, zarówno na kopercie i na potwierdzeniu odbioru, brak jakiejkolwiek wzmianki gdzie pozostawiono tzw. awizo, czyli zawiadomienie o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości jego odbioru. Przy pierwszym awizowaniu z dnia 2 czerwca 2014 r. posłużono się pieczątką: "Adresata nie zastano przesyłka awizowana", brak jest przy tym informacji gdzie pozostawiono zawiadomienie o awizo. Na pieczątce umieszczono parafkę (lub podpis) doręczyciela. W przypadku zaś drugiego awizo brak jest na przesyłce jakiejkolwiek informacji czy choćby stempla pocztowego, z którego wynikałby kiedy ta czynność miała miejsce. Dopiero z pisma Poczty Polskiej S.A. Urzędu Pocztowego z dnia 24 czerwca 2014 r. (będącego odpowiedzią na złożoną reklamację) wynika, że przesyłkę ponownie awizowano w dniu 10 czerwca 2014 r. W przypadku drugiego zawiadomienia również nie wiadomo, gdzie zostało ono pozostawione - brak jest bowiem na kopercie bądź choćby w ww. piśmie poczty informacji o miejscu umieszczenia kolejnego awizo. W opisanej tu sytuacji, zdaniem Sądu, nie można było stwierdzić, że zostały zachowane warunki określone w art. 44 k.p.a.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 695/12 (baza Lex nr 1145634), zgodnie z którym aby uznać doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo, muszą łącznie zostać spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji stronie. Przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że strona zeń korzystająca nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia.
W świetle poczynionych rozważań należy stwierdzić, że doręczenie zastępcze decyzji organu pierwszej instancji w trybie art. 44 k.p.a. nie było skuteczne. Dlatego też terminu do wniesienia odwołania nie można było liczyć od dnia 14 czerwca 2014 r., tak jak zrobił to organ odwoławczy. W tej dacie nie mógł bowiem rozpocząć się bieg terminu do wniesienia odwołania. W konsekwencji też zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 44 k.p.a.
Oczywiście słusznie organ odwoławczy wskazuje, że w sytuacji gdyby nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze ponowne doręczenie decyzji nie otwierałoby ponownie terminu do wniesienia odwołania. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy taki skutek procesowy doręczenia zastępczego nie nastąpił.
Wskazane powyżej naruszenie przepisów postępowania obligowały Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Nie może budzić wątpliwości, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym miejscu należy stwierdzić, że przedmiotem oceny Sądu nie była zgodność z prawem, powoływanej decyzji organu pierwszej instancji. Takiej oceny można będzie dokonać dopiero po wyczerpaniu środków odwoławczych (por. art. 52 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy będzie miał na względzie wskazane powyżej uwagi.
Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.