Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 lipca 2020 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 14 maja 2020 r. (nr [...]) w przedmiocie świadczenia wychowawczego.
Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne:
W dniu 17 września 2019 r. W. M. (dalej zwana także "stroną" lub "skarżącą") wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dwie córki: J. M. oraz M. K. W konsekwencji Burmistrz Miasta R. pismem z dnia 17 września 2019 r. (nr [...]) poinformował stronę o przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego na M. K. oraz J. M. w kwocie 500 zł miesięcznie na każde z dzieci na okres od 1 października 2019 r. do 31 maja 2021 r.
Następnie decyzją z dnia 14 maja 2020 r. (nr [...]) Burmistrz Miasta R. orzekł o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2021 przyznanego informacją z dnia 17 września 2019 r. (nr [...]) na dziecko - M. K. w kwocie 500 zł miesięcznie w okresie od 1 października 2019 r. do 31 maja 2021 r.; natomiast w pozostałym zakresie dotyczącym świadczenia wychowawczego przyznanego na J. M. organ wskazał, że informacja pozostaje bez zmian.
W uzasadnianiu tej decyzji wskazano, że powodem uchylenia prawa w stosunku do jednej z córek strony było otrzymanie przez organ w dniu 6 maja 2020 r. rozstrzygnięcia Wojewody [...] (nr [...]), w którym stwierdzono, iż do sprawy W. M., począwszy od dnia 1 października 2019 r. w odniesieniu do córki M. K., mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Przedmiotowa decyzja - jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru - została doręczona W. M. w dniu 28 maja 2020 r.
W. M. wniosła za pośrednictwem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] Odwołanie datowane na dzień 2 lipca 2020 r., zostało wniesione za pośrednictwem poczty i wpłynęło do organu I instancji w dniu 6 lipca 2020 r.
Postanowieniem z dnia 17 lipca 2020 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. - dalej w skrócie "k.p.a.") - stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, o czym strona została prawidłowo pouczona w treści zaskarżonej decyzji. Skoro zatem - co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru - decyzja została odebrana przez stronę w dniu 28 maja 2020 r., to termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 12 czerwca 2020 r. Strona wniosła zaś odwołanie dopiero w dniu 3 lipca 2020 r. (dowód: data stempla pocztowego nadania przesyłki w polskiej placówce pocztowej), a więc po upływie ustawowego terminu.
W uzasadnieniu wyjaśniono także, że w przedmiotowej sprawie nie miały zastosowania przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, której to art. 15zzs dotyczący biegu terminów w wyznaczonym ustawowo okresie, tzw. okresie zagrożenia epidemicznego, utracił moc z dniem 16 maja 2020 r. na mocy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2.
Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu do wniesienia środka odwoławczego. Termin do jego wniesienia jest terminem ustawowym, ma charakter zawity i ze swej istoty nie może być przedłużony. Nawet zatem nieznaczne uchybienie ustawowego terminu do wniesienia odwołania, stanowi jego uchybienie i skutkuje bezwzględnym obowiązkiem stwierdzenia przez organ odwoławczy uchybienia terminu, na mocy bezwzględnie obowiązującej normy prawnej.
Wydając postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania Kolegium jest związane obowiązującymi przepisami prawa i nie ma możliwości podjęcia innego rozstrzygnięcia. Merytoryczne rozpatrzenie odwołania, które zostało wniesione przez stronę z uchybieniem terminu, stanowiłoby bowiem rażące naruszenie prawa mogące być podstawą dla stwierdzenia nieważności jakiegokolwiek rozstrzygnięcia wydanego na skutek rozpatrzenia zażalenia wniesionego z uchybieniem terminu.
W. M. zaskarżyła opisane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o przywrócenie terminu ustawowego i pozytywne rozstrzygnięcie odwołania w sprawie o nr [...] dotyczącej wstrzymania świadczenia na małoletnią M. K. Skarżąca podniosła, że odwołanie wysłała pocztą mailową, ale nie zostało ono w tej formie uznane, wobec czego kolejne odwołanie wniosła za pośrednictwem poczty, jak również dokumenty stwierdzające, ze ojciec M. K. nigdy nie pracował i nie pracuje za granicą, lecz jest zatrudniony w polskiej firmie w R., jako kierowca. Skarżąca wskazała dalej, że złożyła pismo do Urzędu Miasta R., a tam po kilku dniach kazano je wysłać do G., dlatego z powodu opieszałości poczty może przesyłka nie doszła na czas.
W ocenie skarżącej decyzja o odebraniu jednej z jej córek świadczenia wychowawczego jest bezpodstawna, wobec czego sprawa powinna zostać ponownie rozpatrzona. Skarżąca zaznaczyła, że jej sytuacja finansowa jest bardzo ciężka. Z powodów zdrowotnych nie pracuje i źródłem utrzymania rodziny jest praca partnera skarżącej J. K. (ojca dziecka, który pracuje jako kierowca) oraz zasiłki dzieci.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie: "p.p.s.a."), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, m.in. postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty. W zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego postanowienia, Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i uwzględnił złożoną skargę.
Na wstępie Sąd pragnie wyjaśnić, że niniejsze orzeczenie zostało wydane na posiedzeniu niejawnym w postepowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 lipca 2020 r., które - działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. - stwierdziło uchybienie przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 14 maja 2020 r.
Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Z kolei stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Mając powyższe na uwadze odwołanie wniesione przez stronę postępowania z uchybieniem powyższego terminu prowadzi do uznania, że czynność jego wniesienia jest bezskuteczna, zaś organ odwoławczy obowiązany jest w takim przypadku - zgodnie z treścią art. 134 - stwierdzić w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2465/14 i sygn. akt I OSK 2411/14 oraz z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2386/13). Mając to na uwadze stwierdzić należy, że w przypadku wniesienia do sądu administracyjnego skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a., sąd ten bada jedynie, czy organ wykazał w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, że zachodziła w sprawie niedopuszczalność odwołania czy też – jak miało to miejsce w niniejszej prawie - doszło do uchybienia terminu do jego wniesienia.
W ocenie Sądu z okoliczności niniejszej sprawy zobrazowanych treścią przekazanych akt sprawy wynika, że Kolegium nie miało podstaw do uznania, iż odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 14 maja 2020 r. (nr [...]) orzekającej w przedmiocie świadczenia wychowawczego zostało przez skarżącą wniesione z uchybieniem terminu.
Z akt sprawy wynika, że niewątpliwie – wobec niekwestionowanego faktu doręczenia skarżącej ww. decyzji w dniu 28 maja 2020 r. - termin do wniesienia od niej odwołania upływał z dniem 13 czerwca 2020 r. Jak wynika jednak ze znajdującego się w aktach organu I instancji pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 czerwca 2020 r. (nr [...]), i co znajduje także potwierdzenie w wyjaśnieniach skarżącej prezentowanych w skardze, skarżąca złożyła do organu I instancji odwołanie od ww. decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 14 maja 2020 r. poprzez pocztę elektroniczną (w formie zwykłego e-maila z dnia 4 czerwca 2020 r.), które następnie wraz z aktami sprawy zostało przekazane do Kolegium, jednakże Kolegium nie uznało tak złożonego odwołania za podanie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego i zwróciło przekazane akta sprawy do organu I instancji z wyjaśnieniem, że brak jest w tej sytuacji podstaw do prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy i wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
Mając na uwadze opisany stan rzeczy zwrócić należy uwagę na przepis art. 63 § 1 k.p.a., który stanowi, że podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.
Forma złożenia podania w postaci elektronicznej jest zatem dopuszczalna. Niewątpliwe art. 63 § 3a k.p.a. wskazuje przy tym – na co zwróciło uwagę Kolegium w ww. piśmie z dnia 22 czerwca 2020 r. - że podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno: 1) być uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (w dniu sporządzanego przez Kolegium ww. pisma przepis ten nosił brzmienie: "być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej);
- 2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru;
- 3) zawierać adres elektroniczny wnoszącego podanie.
Podkreślić jednakże należy – co zostało zauważone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - że brak na podaniu wnoszonym w formie elektronicznej bezpiecznego podpisu elektronicznego, weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu jest brakiem formalnym, który może być usunięty w trybie art. 64 § 2 k.p.a., o ile znany jest adres wnoszącego podanie (por. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 739/10, LEX nr 1097038; w Gliwicach z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 890/09, LEX nr 644594; w Łodzi z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 35/15, LEX nr 1792819). Artykuł 64 § 2 k.p.a. wskazuje bowiem, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. uzupełnieniu podlega brak podpisu pod podaniem, w tym również brak bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu na podaniu wnoszonym w formie elektronicznej (zob. H. Knysiak-Molczyk [red.], Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, Wolters Kluwer 2015, Lex/el; por. także wyroki NSA: z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 203/17, LEX nr 2338643 oraz z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1901/17, LEX nr 2450427). Brak na podaniu wnoszonym w formie elektronicznej bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu można natomiast uzupełnić przez przesłanie podania przez wnoszącego i opatrzenie go bezpiecznym podpisem elektronicznym bądź też wniesienie podania w formie pisemnej opatrzonego podpisem (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1319/11, LEX nr 1086817).
W rozpoznawanej sprawie, po otrzymaniu "po raz pierwszy" przez Kolegium, przesłanego wraz z aktami sprawy odwołania strony, które – jak wynika z przywołanego powyżej pisma Kolegium z dnia 22 czerwca 2020 r. (nr [...]) – zostało wniesione poprzez pocztę elektroniczną w formie zwykłego e-maila z dnia 4 czerwca 2020 r., organ odwoławczy nie uczynił zadość obowiązkowi wskazanemu w art. 64 § 2 k.p.a. i nie wezwał skarżącej do uzupełnienia braku formalnego tego odwołania poprzez jego podpisanie, co niewątpliwie stanowiło naruszenie wskazanego przepisu postępowania.
Ostatecznie – jak należy przyjąć - skarżąca uzupełniła ten brak z własnej inicjatywy poprzez nadesłanie do Kolegium podpisanego odwołania (pismo z dnia 2 lipca 2020 r. w aktach Kolegium), dlatego wzywanie jej w tym trybie do uzupełnienia braku formalnego wniesionego w niniejszej sprawie odwołania jest w chwili obecnej bezcelowe. Organ odwoławczy aktualnie dysponuje podpisanym odwołaniem, które powinno zostać rozpoznane.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 lipca 2020 r. wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku.