Uzasadnienie
Decyzją Prezydenta Miasta z dnia 27 sierpnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 193 ust.1, ust.2, ust.6 i art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2011 r., Nr 149, poz. 887 ze zm.) oraz § 5 ust. 1 i § 10 uchwały Rady Miasta G. Nr XX/384/2012 z dnia 23 maja 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenie terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 18 czerwca 2012 r. poz. 20190), skierowaną do N. D., postanowiono:
ustalić opłatę za pobyt dziecka D. Z. (ur.3.05.2006 r.) w pieczy zastępczej w kwocie
- 1. 1201,20 zł za okres od dnia 2 do 31 lipca 2012 r.,
- 2. 1241,10 zł miesięcznie od dnia 1 sierpnia 2012 r. do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej.
W uzasadnieniu organ przytoczył odnośne przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (a więc – że zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt. 1 ustawy za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 ww. ustawy - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka oraz uchwały w/w Rady Miasta ustalił, że dziecko strony – N. D. – przebywa w pieczy zastępczej, a rodzinie, w której przebywa dziecko, przyznano świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania w kwocie 1241, 10 zł miesięcznie, począwszy od dnia 1 kwietnia 2012 r. do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko tej rodziny.
Dodano, że zgodnie z ustaleniami organu, N. D. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie spełnia warunków do odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, gdyż miesięczny dochód strony wynosi 1650,00 zł, a więc – przekracza kwotę 700 zł, a mając na uwadze powyższe - ustalono opłatę jak w osnowie.
Od decyzji odwołała się N. D. zarzucając, że wydano ją bez jakichkolwiek ustaleń, czy ojciec dziecka – A. Z. ponosi jakieś koszty utrzymania syna, a także brak rozważenia, że przy dochodach 1650 zł miesięcznie i wniesieniu opłaty na koszty utrzymania dziecka, odwołującej się zostanie na utrzymanie tylko 450 zł na miesiąc. Wniesiono o uchylenie decyzji i odstąpienie od ustalenia opłaty na koszty utrzymania dziecka.
Odwołująca się podniosła, że jej miesięczne wydatki w zestawieniu z zarobkami nie pozwalają na łożenie na utrzymanie syna, dochody ledwie wystarczają na utrzymanie odwołującej się. Odwołująca się nie utrzymuje z dzieckiem kontaktów, od urodzenia się dziecko pozostaje w pieczy zastępczej u dziadków, którzy nie wyrazili zgody na adopcję dziecka zaraz po urodzeniu, przyjęli dziecko na wychowanie, obiecując, że będą ponosili koszty jego utrzymania, a teraz domagają się od odwołującej się płacenia na dziecko i to kwot, które przekraczają miesięczne potrzeby tak małego dziecka. W zaskarżonej decyzji nie ma mowy o ponoszeniu wydatków przez ojca dziecka, a zgodnie z przepisami ustawy rodzice solidarnie powinni odpowiadać za ponoszenie kosztów utrzymania dziecka.
Zaskarżoną decyzją z dnia 26 września 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jako prawne podstawy orzekania powołano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 193 ust. 1 pkt. 1 i 2 oraz art. 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (j.t. z 2013 r., poz. 135 ze zm.).
Kolegium stwierdziło, że bezspornym jest, że syn N. D. przebywa w spokrewnionej rodzinie zastępczej. Na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy, decyzją z dnia 25 października 2012 r. organ I instancji przyznał rodzinie zastępczej – B. i Z. Z. świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w wysokości 1241,10 zł miesięcznie od dnia 1.10.2012 r. do dnia 31.10.2017 r., jednak nie dłużej, niż do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko pieczy zastępczej. Organ I instancji dokonał oceny sytuacji materialnej, dochodowej i zdrowotnej strony. W wyniku tej analizy oraz stosownie do treści uchwały Rady Miasta z dnia 23 maja 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, nie znalazł przesłanek i podstaw prawnych do odstąpienia od ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt D. Z. w pieczy zastępczej.
Jednocześnie organ ustalił wysokość miesięcznej opłaty na wskazany okres. Dodał, że kwestia zastosowania innych ulg jak np. umorzenia w części lub w całości opłaty, odroczenia terminu jej płatności lub też rozłożenia na raty może być rozpatrywana dopiero po uostatecznieniu się decyzji ustalającej opłatę, w odrębnym postępowaniu administracyjnym.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią przepisu art. 193 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, za ponoszenie opłaty odpowiadają solidarnie rodzice.
Solidarny udział w ponoszeniu opłaty za pozostawanie dziecka w pieczy zastępczej, wynikający z przepisu art. 193 ust. 2 cyt. wyżej ustawy, nie został w ustawie zdefiniowany i w takiej sytuacji pojęcie to wymaga wykładni zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Ponieważ zgodnie z tymi przepisami w przypadku odpowiedzialności solidarnej dłużnikowi, który spełnił świadczenie, przysługuje prawo żądania od drugiego dłużnika spełnienia świadczenia w odpowiedniej części, zatem co do zasady, organy ustalając opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, mogą ustalić ją w całości lub w części wobec każdego rodzica z osobna albo też żądać tej opłaty tylko od jednego z nich. Dokonanie wyboru sposobu ustalenia opłaty i osób zobowiązanych powinno być niewątpliwie uzasadnione okolicznościami danej sprawy, przy czym w sytuacji, gdy rodzice odpowiadają solidarnie za ponoszenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, obciążanie całością opłaty jednego z nich nie stanowi naruszenia art. 193 ust. 1 w zw. z art. 193 ust.2 ustawy.
Reasumując stwierdzono, że organ I instancji był uprawniony do ustalenia wobec odwołującej się opłaty w wysokości całości kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zstępczej, a fakt, że oboje rodzice odpowiadają solidarnie za ponoszenie tej opłaty nie oznacza, że powinni ponosić tę opłatę po połowie.
Za nieuzasadnione uznano również pozostałe zarzuty ponoszone w odwołaniu, a więc – względy na sytuację życiową skarżącej w chwili urodzenia się dziecka i aktualnie ponoszone wydatki na utrzymanie skarżącej, dodając, że – zgodnie z unormowaniami cyt. uchwały Rady Miasta - wysokość dochodów odwołującej się nie uprawnia do odstąpienia od nałożenia obowiązku ponoszenia opłaty. Obecna sytuacja materialna N. D. może być natomiast podstawą do podjęcia starań o inne ulgi w opłacie, w tym jej umorzenie w całości lub w części ale to już w innym postępowaniu.
Powyższa decyzja została zaskarżona przez N. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżąca zarzuciła, że – z nieznanych dla skarżącej powodów - uczestnikiem postępowania w sprawie nie był ojciec dziecka, a organy obu instancji nie odniosły się szczegółowo do faktu, że pieczę zastępczą sprawują rodzice ojca dziecka, którzy jako dziadkowie w przypadku braku pieczy rodziców nad dzieckiem, winni się nim i tak zająć.
Rozważenie tych okoliczności ma – zdaniem skarżącej – kapitalne znaczenie dla toczącego się postępowania.
Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów, postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8,9,10,oraz 75, 77 i innych kpa (nie wskazanych), wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).
Podlegająca kontroli decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została w oparciu o art. 193 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 194, natomiast poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o art. 193 ust. 1,ust. 2 i ust.6 oraz art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (odpowiednio: j.t. Dz. U. z 2013 r. poz.135 ze zm. i - Dz. U. z 2011 r., Nr 149, poz. 887 ze zm..), zwanej dalej "ustawą o wspieraniu rodziny" oraz - § 5 ust. 1 i § 10 uchwały Rady Miasta Nr XX/384/2012 z dnia 23 maja 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenie terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 18 czerwca 2012 r. poz. 2090).
Zgodnie z art.193 ust.1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny, za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą solidarnie miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art.81. Jak z powyższego wynika wysokość opłaty jest ustalana i wyliczana w konkretnym przypadku w oparciu o wskazane powyżej przepisy.
Ponieważ z treści ust. 2 art.193 ustawy wynika, że rodzice dziecka ponoszą tę opłatę solidarnie, należy zgodzić się z poglądami organu odwoławczego, że do zrozumienia i wykładni istoty zobowiązania solidarnego sięgać należy do przepisów, dorobku naukowego i orzeczniczego wypracowanego na tle odpowiedzialności solidarnej z kodeksu cywilnego, a obciążenie w całości obowiązkiem opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej jednego z rodziców mogłoby nie stanowić – samo przez się – naruszenia art. 193 ust. 1 w zw. z art. 193 ust. 2 ustawy.
Sąd w składzie orzekającym zna również orzeczenia sądów administracyjnych aprobujących – w okolicznościach danej sprawy – konkretne rozstrzygnięcia, na mocy których wskazany obowiązek został nałożony na jednego z rodziców, zwłaszcza w sytuacji, gdy jedno z rodziców pozostawało bez pracy i nie miało żadnych dochodów.(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w W-wie z dnia 19 grudnia 2008 r., w sprawie sygn. akt I OSK 168/08, orzeczenie dostępne w Centr. Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z którego cyt. "Choć na rodzicach dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej ciąży obowiązek ponoszenia z tego tytułu opłat, do wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w tej rodzinie, to wskazany obowiązek nie musi być egzekwowany od obojga rodziców, zwłaszcza w sytuacji, gdy jedno z rodziców pozostaje bez pracy i nie posiada żadnych dochodów").
Należy jednak mieć na uwadze, że w sprawie wyżej opisanej, której dotyczy cytowany wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2008 r., zarówno organy jak i sądy rozważały sytuację życiową i materialną drugiego z rodziców dziecka, tj. – drugiego z dłużników solidarnych zobowiązania wynikającego z art. 193 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy.
W sprawie niniejszej, tj. – ze skargi N. D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, napisało w uzasadnieniu – co jest poglądem słusznym i zasługującym na aprobatę (w świetle art. 28 kpa) – że, cyt.: "dokonanie wyboru ustalenia opłaty i osób zobowiązanych powinno być niewątpliwie uzasadnione okolicznościami danej sprawy".
Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy Z akt niniejszej sprawy nie wynika, by rozstrzygające ją organy brały pod uwagę, w jakiej sytuacji życiowej i finansowej pozostaje ojciec D. Z., z akt nie wynika również, by A. Z. został zawiadamiany o postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt syna w pieczy zastępczej.
W takiej sytuacji zarzut podniesiony przez N. D. w odwołaniu od decyzji organu I instancji i ponowiony w skardze, że A. Z. jest także odpowiedzialny za utrzymanie dziecka i powinien w opłacie partycypować, powinien być w toku postępowania rozważony i rzeczą organów było wyjaśnienie, z jakich przyczyn (być może istotnych) obowiązkiem ponoszenia kosztów opłaty za pieczę zastępczą nad synem obciążono jedynie skarżącą.
Wbrew temu, co wyjaśnił w uzasadnieniu do decyzji organ odwoławczy, decyzja administracyjna nakładająca obowiązek świadczenia na tylko jednego dłużnika solidarnego z art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, nie jest decyzją prawidłową i narusza przepisy, powołane jako jej prawna podstawa.
Odsyłanie zaś jednego z rodziców dziecka oddanego w pieczę zastępczą, na drogę postępowania cywilnego w celu ewentualnego wyegzekwowania części ponoszonych opłat od drugiego rodzica niweczy założony cel ustawy, którym jest wspieranie rodziny i zbudowanie harmonijnego systemu pieczy zastępczej.
Zgodnie z art.28 kpa stroną (postępowania) jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również – do prawa cywilnego. Wyrażane są również poglądy, że w niektórych przypadkach interes prawny wywodzić się może z przepisów prawa procesowego.
Sąd w składzie orzekającym nie podziela poglądu organów, że decyzja nakładająca obowiązki świadczeń finansowych na dłużników solidarnych może być wydana w postępowaniu dotyczącym jednego z nich, bowiem - wbrew twierdzeniu organu odwoławczego – możliwość wyboru dłużnika, od którego wierzyciel zdecyduje się egzekwować dług nie jest równoznaczna z możliwością pominięcia w postępowaniu o ustalenie zobowiązania pieniężnego, a takim jest opłata za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, pozostałych dłużników solidarnych. Inaczej mówiąc – by można było wybierać, od którego z dłużników solidarnych będzie dług egzekwowany, najpierw należy ich określić, gdyż w świetle art. 193 ust. 2 ustawy, oboje rodzice są stronami postępowania w przedmiocie ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Za takim rozumieniem powinności organów administracji przemawiają poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, odnoszące się zarówno do rozumienia, kto jest stroną postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA W-wa z dn.26.03.2013r. w sprawie I GSK 2/12:"Na gruncie art. 28 k.p.a. przyjmuje się, że gdy decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu - postępowanie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku bezpośrednio.
Gdy zaś decyzja rozstrzygająca o prawach i obowiązkach jednego podmiotu odnosi skutek wobec praw i obowiązków innego podmiotu - postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego innego pomiotu w sposób pośredni, przy czym przepis art. 28 k.p.a. nie stawia wymogu, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego podmiotu w sposób bezpośredni.", LEX nr 1332642 jak i – kto powinien być adresatem decyzji w przypadku odpowiedzialnych solidarnie (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 5 września 2013 r. w sprawie I FSK 1337/12, cyt. "w konsekwencji wadliwego postępowania w sprawie wydano decyzję o odpowiedzialności podatkowej za zaległość podatkową spółki jedynie w stosunku do jednego z byłych wspólników-M.Z.(w stosunku do K.Z. wydano taką decyzję w innym postępowaniu) określając w jej rozstrzygnięciu o solidarnej jego odpowiedzialności, bez wskazania z kim tą solidarną odpowiedzialność ponosi, co przeczy istocie solidarnej odpowiedzialności wymagającej jednoznacznego określenia w jednej decyzji dłużników solidarnych".; wyrok WSA w Gliwicach z dn. 7 lipca 2009 r., w sprawie sygn. akt I SA/Gl 1141/08 cyt.::" W przypadku, gdy obowiązek podatkowy, z mocy przepisu prawa, ciąży solidarnie na osobach fizycznych, współwłaścicielach nieruchomości, organ wymierzający (ustalający) podatek zobligowany jest do wydania decyzji w stosunku do wszystkich osób objętych takim obowiązkiem.
Wydanie decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe w podatku od nieruchomości, z pominięciem osób (osoby) odpowiedzialnych solidarnie, a więc takich, na których ciążyła nieskonkretyzowana powinność świadczenia pieniężnego wynikająca z przepisu ustawy podatkowej, stanowi oczywiste naruszenie prawa" i – wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dn. 27 czerwca 2013 r. w sprawie III AUa 1513/12, cyt.:". Solidarny charakter odpowiedzialności danego dłużnika powinien być jednoznacznie sformułowany w rozstrzygnięciu decyzji, w przeciwnym razie nie ma pewności respektowania zasady, iż zaspokojenie wierzyciela przez któregokolwiek z dłużników zwalnia pozostałych".
W okolicznościach sprawy podzielić należy również słuszność zarzutu podniesionego w skardze, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji przeprowadzone zostało z uchybieniem przepisom prawa procesowego, tj. art. 7,8,9 i 11, 77 § 1 i 80 kpa. Dodać należy, że organ odwoławczy nie odniósł się do podnoszonego w odwołaniu zarzutu, iż organ I instancji wydał decyzję o ustaleniu odpłatności bez rozważenia sytuacji materialnej i życiowej drugiego z rodziców dziecka.
Podniesiony w skardze zarzut w tym zakresie sąd uznał za zasadny.
Następnym błędem, jakiego dopuściły się organy obu instancji rozstrzygające sprawę, było ustalenie ponoszenia obowiązku odpłatności przez N. D. decyzją organu I instancji z dnia 27.08.2012 r.– w wysokości 1201,20 zł z datą wsteczną, tj. z dniem 2 lipca 2012 r. do 31 lipca 2012 r.
Przedstawione Sądowi akta nie zawierają informacji, że taką kwotę przyznano sprawującym pieczę zastępczą; w aktach organu I instancji znajdują się dwie decyzje tego organu – z dni 2.04.2012 r. i 25.10 2012 r. o przyznaniu dziadkom dziecka – B. i Z. Z. kwoty 1241,10 zł na miesięczne utrzymanie D. Z., ale decyzje te nie były doręczane N. D. (brak personaliów skarżącej w rozdzielniku dokumentów).
W takiej sytuacji trudno przyjąć, by N. D. mogła liczyć się z możliwością ustalenia obowiązku zwrotu pieniędzy wstecz, gdyż postępowanie w przedmiocie zwrotu wszczęte zostało – co wynika z akt – w dniu 12 lipca 2012 r.
W ocenie Sądu taka sytuacja nie jest prawidłowa, a wśród przepisów ustawy o wspieraniu rodziny brak upoważnienia dla wydawania decyzji o ustalaniu wysokości opłaty z datą wsteczną. Co prawda obowiązek ponoszenia miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej wynika wprost z przepisów ustawy, lecz wymaga on konkretyzacji w postaci decyzji określającej zarówno jej wysokość, jak i osoby zobowiązane.
Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 sentencji wyroku zapadło na podstawie art.152 tej ustawy.