Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 20 września 2018 r. K. A. von K. wystąpiła do Prezydenta Miasta G. o przyznanie jej na okres zasiłkowy 2018/2019 prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. We wniosku wskazano, że rodzina wnioskodawczyni liczy trzy osoby. W jej skład, poza K. A. von K., wchodzi jej mąż J. von K. oraz małoletnia córka wnioskodawczyni Z. P..
Decyzją z dnia 4 października 2018 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16a ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.) Prezydent Miasta G. odmówił K. A. von K. prawa do wnioskowanego świadczenia.
Na podstawie dokumentów uzyskanych z Ministerstwa Finansów oraz z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, dotyczących dochodów za rok 2017 organ ustalił, że miesięczny dochód w przeliczeniu na członka rodziny wnioskodawczyni wyniósł 913,93 zł a zatem przekroczył kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (wynoszące 764 zł). W ocenie organu w sprawie nie można było zastosować art. 16a ust. 3 cyt. ustawy, który dopuszcza przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu. W okresie zasiłkowym 2018/2019 najniższy zasiłek rodzinny miał bowiem wynosić 95 zł. Przyznanie stronie świadczenia byłoby zatem możliwe tylko wtedy, gdyby średni miesięczny dochód na osobę w rodzinie był mniejszy lub równy kwocie 859 zł (764 zł + 95 zł). Warunek ten nie mógł być jednak uznany za spełniony w świetle ustaleń dotyczących dochodu rodziny.
Uznając, że opisane wyżej rozstrzygnięcie jest krzywdzące dla jej rodziny, K. A. von K. wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Odwołująca się zaznaczyła, że jej maż, obecnie bardzo chory i wymagający stałej opieki, posiada uprawnienia kombatanckie, co wypływa także na wysokość otrzymywanej przez niego emerytury. Wskazała także, że w 2017 r. miała duże problemy z wyegzekwowaniem należnych jej córce alimentów. Do odwołania załączone zostały dodatkowe dokumenty, w tym m.in.:
- - decyzja ZUS z 2017 r. dotycząca waloryzacji emerytury J. von K.,
- - zaświadczenie komornika sądowego o przekazanych wnioskodawczyni w 2017 r. kwotach alimentów należnych małoletniej Z. P. wraz z zaświadczeniem o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych prowadzonej wobec Ł. P.,
- - zaświadczenie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o posiadaniu przez J. von K. uprawnień kombatanckich w związku z przebywaniem w obozie hitlerowskim w okresie od czerwca 1944 r. do stycznia 1945 r.,
- – dokumentacja medyczna dotycząca stanu zdrowia J. von K., zdiagnozowanych chorób, urazów, przebytych operacji oraz leczenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania decyzją z dnia 27 grudnia 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jako zgodne z prawem.
W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że Kolegium w żadnym razie nie kwestionuje wynikającej z odwołania trudnej sytuacji rodzinnej i dochodowej wnioskodawczyni ani też konieczności opieki jaką zapewnia ona niepełnosprawnemu w stopniu znacznym mężowi. W sprawie nie było jednak możliwości wydania innej decyzji niż odmowna, z uwagi na brak spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek przyznania świadczenia. Zdaniem Kolegium ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie sytuacji dochodowej rodziny strony zostały przeprowadzone prawidłowo, w oparciu o przedłożony materiał dowodowy.
Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że z analizy materiału dowodowego wynika, że wnioskodawczyni nie spełniła wszystkich ustawowych przesłanek przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ocenie Kolegium poza sporem jest bowiem fakt, iż przeciętny miesięczny dochód rodziny, wyliczony w przy zastosowaniu reguł wynikających z art. 3 cyt. ustawy wyniósł w 2017 r. 2.741,80 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowi kwotę 913,93 zł. Tym samym wysokość dochodu przekroczyła kwotę kryterium dochodowego wynoszącą w przypadku okresu świadczeniowego 2018/2019, zgodnie z art. 5 ust. 2 cyt. ustawy - 764 zł. Jednocześnie organ pierwszej instancji prawidłowo przeanalizował możliwość zastosowania względem wnioskodawczyni przesłanki określonej w art. 16a ust. 3 cyt. ustawy, zgodnie z którą w określonych okolicznościach dopuszcza się możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia.
I tak zgodnie z § 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokość świadczeń rodzinnych raz wysokości zasiłku dla opiekuna w przypadku roku świadczeniowego 2018.2019 wynosi 95 zł. W związku z powyższym nie ma wątpliwości, że skoro łączny dochód uzyskany przez rodzinę w 2017 r. w przeliczeniu na osobę wyniósł 913,93 zł to przekroczył kwotę kryterium dochodowego o 149,93 zł. W rozumieniu art. 16 ust. 3 cyt. ustawy kwota przekroczenia, pomiędzy dochodem na osobę w rodzinie, a ustawowym kryterium dochodowym (149,93 zł) przewyższyła tym samym wysokość najniższego zasiłku rodzinnego (95 zł) wobec czego wykluczona została możliwość zastosowania przesłanki z art. 16 ust. 3 cyt. ustawy.
Mając na uwadze powyższe, Kolegium wskazało końcowo, że dalsza analiza zmierzająca do ustalenia, czy w sprawie zachowane zostały pozostałe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia (w tym przesłanka dotycząca istnienia związku pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia w celu zapewnienia stałej i wymaganej opieki osobie niepełnosprawnej) stała się zbędna i nie została przeprowadzona.
K. A. von K. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wskazując, że w świetle przedłożonych dokumentów, niezrozumiała jest dla niej przyjęta przez organy wysokość emerytury męża, którą wliczono do dochodu rodziny. Jak wynika bowiem z zaświadczenia z ZUS z dnia 1 marca 2019 r. emerytura J. von K. w kwocie brutto wynosi 2.546,47 zł (przy czym 584,45 zł z tej kwoty objęte jest egzekucją komorniczą), a zatem 1.636,16 zł netto. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o dokonanie poprzez sąd analizy dokonanych przez organ ustaleń w tej sprawie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie. Organ wskazał, że biorąc pod uwagę postawiony w skardze zarzut dokonał ponownej analizy szczegółowo przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanu prawnego i stanu faktycznego sprawy. Analiza ta nie dała podstaw aby stwierdzić, że podstawiony w skardze zarzut był uzasadniony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.) bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.).
Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Co istotne, sąd administracyjny nie ocenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej pod kątem jego słuszności bądź też celowości. Sąd administracyjny nie rozpatruje również sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyganie sprawy przez sąd następuje ponadto bez związania sądu zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Mając na uwadze tak zakreślone ramy kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 27 grudnia 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 4 października 2018 r. o odmowie przyznania K. A. von K. specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Instytucja specjalnego zasiłku opiekuńczego uregulowana została w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych gdzie szczegółowo określono przesłanki, od łącznego spełniania których zależne jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego choć w niewielkim stopniu rekompensować jej brak możliwości zatrudnienia (a w konsekwencji zarobkowania) w związku z opieką jaką sprawuje nad niepełnosprawną w stopniu znacznym osobą bliską (to jest wobec której wnioskodawca jest zobowiązany do alimentacji).
Uzyskiwanie jakiegokolwiek dochodu przez wnioskodawcę i osobę niepełnosprawną, nad którą sprawowana jest opieka, jak i przez innych członków ich rodziny, nie wyłącza automatycznie możliwości skorzystania przez rodzinę dotkniętą problemem niepełnosprawności i bezrobocia, z tej formy wsparcia. Ze swej istoty przedmiotowe świadczenie jest jednak kierowane do rodzin o najniższych dochodach. Stąd dla jego przyznania - zgodnie z art. 16a ust. 2 cyt. ustawy - konieczne jest ustalenie, że łączny (miesięczny) dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki z przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 cyt. ustawy, to jest 764 zł.
Jak wynika z treści skargi K. A. von K. wskazuje na nieprawidłowe ustalenie wysokości dochodu na osobę w rodzinie, upatrując tych nieprawidłowości w przyjęciu do wyliczenia zawyżonej kwoty uzyskiwanej przez męża skarżącej emerytury. W ocenie organów wyliczenia dochodu zostały przeprowadzone prawidłowo, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym w szczególności w zgodzie z art. 3 tej ustawy.
Mając na uwadze stanowiska stron, istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozważenia, czy organy ustalając średni dochód na osobę w rodzinie skarżącej, działały zgodnie z przepisami prawa, to jest art. 3 cyt. ustawy, który definiuje pojęcie dochodu dla potrzeb rozpoznawania wniosków o przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych. Ponadto wymaga ustalenia, czy postępowanie wyjaśniające w sprawie zostało przeprowadzone w sposób rzetelny, obiektywny i wyczerpujący, to jest zgodnie z zasadami określonymi w art. 7 oraz art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a.").
Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób:
- a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1509, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne,
- b) dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne,
- c) inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych:
[...] – alimenty na rzecz dzieci, [...] – świadczenia pieniężne wypłacane w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów.
Zgodnie z art. 3 pkt 1 cyt. ustawy dochód rodziny to suma dochodów członków danej rodziny. Natomiast art 3 pkt 2 cyt. ustawy stanowi, że dochód członka rodziny to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy.
Mając na uwadze powyższe, w przedmiotowej sprawie prawidłowo przyjęto, że dla wyliczenia przeciętnego (miesięcznego) dochodu na osobę w rodzinie w 2017 r. konieczne stało się przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie sytuacji dochodowej: skarżącej K. A. von K., jej męża J. von K. oraz małoletniej Z. P. – pozostającej pod opieką małżonków.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że nie budzi wątpliwości, iż wyliczony zgodnie z ww. regułami miesięczny dochód rodziny w 2017 r. wyniósł 2.741,80 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje kwotę 913,93 zł. Organ podniósł, że powyższe ustalenie poczyniono na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazując w tym zakresie na dokumenty obejmujące: zaświadczenie komornika sądowego z dnia 16 sierpnia 2018 r. o wysokości wyegzekwowanych od dłużnika Ł. P. na rzecz Z. P. należności alimentacyjnych za 2017 r., zaświadczenie komornika sadowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych, zaświadczenie ZUS [...] z dnia 17 września 2018 r., z którego wnika, że J. von K. pobiera emeryturę, a wysokość składek na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu emerytury w roku 2017 wyniosła 2.095,32 zł, weryfikacje o dochodach w systemie informatycznym Ministerstwa Finansów z dnia 27 września 2018 r. o dochodzie wnioskodawczyni i J. von K. uzyskanych w 2017 r., weryfikacje informacji o składkach na ubezpieczenie zdrowotne z dnia 27 września 2018 r., decyzję z dnia 5 marca 2018 r. o przyznaniu wnioskodawczyni świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną w wysokości 300 zł miesięcznie na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r.
W zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie zawarto jednak szczegółowego wyliczenia dochodu, to jest nie wskazano wprost kwot dochodów, jakie organy zsumowały dla ustalenia miesięcznego dochodu rodziny, ani odliczeń jakie w tym zakresie zastosowano. Jak wynika z akt sprawy (zestawienie dochodów członków rodziny osiągnięte w roku kalendarzowym 2017 r., k. 20 akt administracyjnych) organy przyjęły, że dochód rodziny w 2017 r. wyniósł 32.901, 60 zł (2.741, 80 zł miesięcznie, a w przeliczeniu na osobę na miesiąc 913,93 zł) a złożyły się na niego:
- - dochody J. von K. (dochód opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych) w wysokości 26.645,28 zł;
- - dochody K. A. von K. (inny dochód niepodlegający opodatkowaniu na postawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych) w wysokości 6.256,32 zł.
Z powyższego wynika, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wskazał jednoznacznie, jakie konkretnie dochody oraz w jakiej wysokości uznał za spełniające definicję z art. 3 pkt 1 lit. a i lit. c. cyt. ustawy i dokonał ich zsumowania. Z przestawionego w uzasadnieniu decyzji wyliczenia dokumentów, które - jak wskazał organ - legły u podstaw powyższych ustaleń, wynika pośrednio, że za dochód J. von K. uznano uzyskiwaną przez niego emeryturę, a za dochód skarżącej uzyskane na rzecz jej córki alimenty oraz kwoty świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku z bezskutecznością egzekucji alimentów Majac na uwadze powyższe, w kontekście treści wniesionego przez stronę odwołania, za nieuprawnione, należy uznać wyrażone w zaskarżonej decyzji twierdzenie Kolegium, że " poza sporem jest fakt, iż przeciętny miesięczny dochód rodziny [...] w roku 2017 r. w przypadku rozpatrywanej sprawy wyniósł 2.741,80 zł".
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odniesiono się do podniesionego w odwołaniu zarzutu zawyżenia ww. wyliczenia w zakresie dotyczącym wysokości dochodu uzyskiwanego przez J. von K.. W celu zobrazowania zasadności podniesionego w odwołaniu zarzutu, skarżąca dołączyła do odwołania określone dokumenty, w tym m.in. decyzję ZUS z dnia 1 marca 2017 r. dotyczącą waloryzacji emerytury J. von K. W decyzji tej wskazano, że emerytura ta wynosi po waloryzacji 1.941,78 zł, że przysługuje do niej także dodatek kombatancki (209,59 zł), ryczałt energetyczny (166,05 zł), dodatek pielęgnacyjny (209,59 zł), dodatek kompensacyjny (31,44 zł) oraz że świadczenie emerytalne zmniejsza się z powodu należności egzekwowanych na mocy tytułu wykonawczego, to jest o kwotę 587,21 zł.
Mając na uwadze, że zgodnie z art. 3 pkt 1 cyt. ustawy dochód ustala się po odliczeniu alimentów należnych innym osobom, w ocenie sądu zasygnalizowana przez stronę w odwołaniu okoliczność, że emerytura J. von K. jest obniżana o kwoty należności komorniczych, wymagała ustalenia jakiego rodzaju są to odliczenia i odniesienia się do tej kwestii przez organ odwoławczy. Na uwagę zasługuje wskazanie, że powyższy zarzut dotyczący zawyżenia dochodu (przyjętego jako dochód z emerytury w rozumieniu art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych) został podniesiony przez stronę również na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Do wskazanego zarzutu organ nie odniósł się jednak również w odpowiedzi na skargę. Stanowisko organu, że w omawianym zakresie podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie odpowiada prawdzie. Jak wskazano wyżej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pomimo zarzutu odwołania, w ogóle nie odniesiono się bowiem do powyższej kwestii, jak również nie przedstawiono szczegółowego wyliczenia dochodu rodziny, które organ uznał za prawidłowe.
Wbrew twierdzeniu organu wysokość przyjętego w sprawie dochodu rodziny nie była więc - i w dalszym ciągu nie jest - poza sporem. Okoliczność, że organ nie odniósł się w żaden sposób do sformułowanego już w odwołaniu ww. zarzutu, świadczy o wadliwości zaskarżonej decyzji, i czyni ją w istocie nieweryfikowalną zarówno przez stronę, jak i obecnie przez Sąd, pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, to jest art. 3, a w konsekwencji z art. 5 ust. 2 i art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, na skutek naruszenia przez organ przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe naruszenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wynikają z powyższych rozważań i wiążą organ odwoławczy (art. 153 p.p.s.a.).
W dalszym toku postępowania organ odwoławczy będzie zobowiązany do ponownego rozpoznania odwołania strony z uwzględnieniem całokształtu podniesionych w nim zarzutów. Wydając decyzję w sprawie organ winien przedstawić szczegółowe, zrozumiałe dla strony i weryfikowalne wyliczenie dochodu rodziny. Wyliczenie to winno być poprzedzone szczegółowym wyjaśnieniem kwestii, czy podlegająca zajęciu komorniczemu część emerytury J. von K. stanowi składnik dochodu w rozumieniu art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych.