Uzasadnienie
Wójt Gminy G. decyzją z dnia 7 maja 2020 r. odmówił D. B. (zwaną dalej także jako: "wnioskodawczyni", "strona") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem H. D. W podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przywołał m.in. art. 17 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111; dalej w skrócie jako: "u.ś.r.").
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia jest niespełnienie przez stronę przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z orzeczeniem nr [...] wynika bowiem, że H. D. posiada znaczny stopień niepełnosprawności, który datuje się od września 2007 r. (od 77 roku życia). Natomiast w orzeczeniu tym nie określono od kiedy niepełnosprawność ta istnieje.
Organ zauważył przy tym, że wprawdzie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednakże skutkiem tego wyroku nie jest uchylenie przedmiotowego przepisu, ani powstanie prawa opiekunów dorosłych niepełnosprawnych do świadczenia.
Niezależnie od powyższego organ uznał, że należało odmówić stronie wnioskowanego świadczenia, gdyż z dokumentacji sprawy wynika, iż D. B. pobiera rentę chorobą z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 5 pkt 1 a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty (...).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również jako: "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez D. B., decyzją z dnia 1 lipca 2020 r. - wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie jako: "k.p.a.") w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
SKO wskazując, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., w sprawie o sygn. akt K 38/13 orzekł, iż art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP - nie podzieliło zasadności argumentacji organu pierwszej instancji dotyczącej podstawy prawnej odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi czas powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. SKO podkreśliło, że przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. i z tym dniem orzeczenie to weszło w życie. Przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.
Pomimo powyższego SKO uznało, powołując się na treść art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a u.ś.r., że fakt, iż wnioskodawczyni jest uprawniona do renty (decyzja o waloryzacji renty ZUS z dnia 8 marca 2019 r.) wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.
Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem zawartym w powołanej powyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], D. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, w której domagała się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na literalnym brzmieniu tego przepisu, z pominięciem celów ustawy, a tym samym poprzez uznanie, iż nie jest ona uprawniona w żadnym zakresie do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem, ponieważ ma przyznane prawo do renty, mimo że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do renty nie w całości, ale wyłącznie do wysokości tej renty.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).
W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Badając legalność zaskarżonej w tej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], mając na uwadze powyższe kryteria, Sąd doszedł do wniosku, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego skarżąca w dniu 1 kwietnia 2020 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem – H. D. (ur. [...] 1930 r.), załączając m.in. do wniosku orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia 26 września 2007 r. o stopniu niepełnosprawności, zaliczające jej ojca do znacznego stopnia niepełnosprawności z informacją, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od września 2007 r., natomiast nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje.
Organ pierwszej instancji mając na uwadze treść powołanego powyżej orzeczenia uznał, że nie można przyjąć, iż niepełnosprawność ojca skarżącej powstała w okresach określonych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., zatem wnioskowane świadczenie nie może być przyznane.
Poglądu tego nie podzielił organ odwoławczy wskazując, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 Konstytucji RP. Skutkiem tego orzeczenia jest, zdaniem organu odwoławczego, stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku. Organ odwoławczy wskazał też, że omawiany przepis - art. 17 ust. 1b ustawy, jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.
Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, zawarte w zaskarżonej decyzji, dotyczące możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez względu na czas powstania niepełnosprawności osoby niepełnosprawnej, uznając za niecelowe jego powielanie. Sąd podziela też pogląd organu odwoławczego, że wadliwe w tym zakresie było stanowisko organu pierwszej instancji.
Jednak, zdaniem Sądu, przedwczesne jest stanowisko organu odwoławczego, że skarżącej nie przysługuje wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne, gdyż uprawniona jest do renty, bowiem kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy w tym zakresie jest ustalenie rodzaju tej renty.
Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Trybunał Konstytucyjny w punkcie pierwszym sentencji wyroku z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r., poz. 1257; publ. OTK-A 2019/36) orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy".
Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości, różnicowania sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Jak wskazał Trybunał, prowadzi ono do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem.
Mając na uwadze powołany powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego uznać należy, że na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącej) mogłoby przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyby posiadała ona uprawnienia do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
Tymczasem organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie zawarł informacji z jakiego tytułu skarżąca otrzymuje rentę. Natomiast organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca jest uprawniona do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Jednakże ze zgromadzonego materiału dowodowego nie można wywieźć takiego stwierdzenia. Do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca załączyła m.in. decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. z dnia 9 marca 2019 r. o waloryzacji renty. W decyzji tej nie wskazano z jakiego tytułu renta ta została przyznana. W piśmie z dnia 30 kwietnia 2020 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek Ośrodka Pomocy Społecznej w G. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, zawarto informację, że D. B. ze względu na stan zdrowia została uznana za osobę niezdolną do pracy i z tego tytułu otrzymuję rentę w wysokości ok. 800 zł miesięcznie. Sama skarżąca nie wskazała w żadnym z pism (wniosku, odwołaniu, skardze) z jakiego tytułu otrzymuje rentę.
Nie uszło uwadze Sądu, że skarżąca legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym 20 czerwca 2018 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S., w którym wskazano, że może być ona zatrudniona w warunkach pracy chronionej. Jednakże, jak słusznie wskazał Sąd Apelacyjny w Lublinie w wyroku z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt III AUa 930/18 (LEX nr 2753724), niepełnosprawność nie jest tożsama z całkowitą niezdolnością do pracy. Zgodnie z definicją zawartą w słowniku zamieszczonym w art. 2 pkt 10 ustawy z 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 426 ze zm.) niepełnosprawność - oznacza trwałą lub okresową niezdolność do wypełniania ról społecznych z powodu stałego lub długotrwałego naruszenia sprawności organizmu, w szczególności powodującą niezdolność do pracy.
Niepełnosprawność oznacza zatem inną sytuację socjalną określonej osoby. W związku z niepełnosprawnością przysługują też inne świadczenia. Najogólniej rzecz ujmując mają one na celu umożliwienie dalszej pracy osobie niepełnosprawnej w warunkach chronionych. Stąd też w przypadku orzekania o niepełnosprawności obok oceny stanu zdolności do pracy uwzględnia się zdolność osoby do pełnienia ról społecznych, co nie odgrywa roli przy orzekaniu o niezdolności do pracy na gruncie ustawy emerytalnej. Wzajemne relacje pomiędzy tymi orzeczeniami najlepiej ilustruje przepis art. 5 pkt 1 ustawy o rencie socjalnej stanowiący, że orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy ustalonej na podstawie art. 12 ust. 2 u.e.r.f.u.s. (tj. ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - przypis tut. Sądu) i niezdolności do samodzielnej egzystencji, ustalonej na podstawie art. 13 ust. 5 tej ustawy, jest traktowane na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 2 u.e.r.f.u.s. jest traktowane na równi z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (pkt 2), a orzeczenie o częściowej niezdolności do pracy - na równi z orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności (pkt 3).
Obowiązujące przepisy nie przewidują natomiast analogicznej relacji w odwrotną stronę, tzn. że orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności ma być traktowane na równi z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy, ustalonej na podstawie art. 12 ust. 2 u.e.r.f.u.s., podobnie orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Wiąże się to z różnymi w pewnym stopniu przesłankami orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy w rozumieniu przepisów rentowych i orzeczenia o niepełnosprawności w rozumieniu ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, trybem orzekania w tych sprawach oraz różnicami w zakresie celów, którym orzeczenia te mają służyć.
Konkludując, w ocenie Sądu, organy obu instancji, nie dokonały istotnych ustaleń w zakresie rodzaju renty, która przysługuje skarżącej.
Istniejący stan rzeczy skutkuje zatem przyjęciem, że doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Stosownie zaś do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego ją adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).
Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do wyjaśnienia wszystkich przesłanek, od których uzależnione jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym jednoznacznego ustalenia, z jakiego tytułu skarżąca ma ustalone prawo do renty. Organ uwzględni przy tym stanowisko Sądu dotyczące pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b u.ś.r., którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznał za niezgodną z Konstytucją RP.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).