Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 99/23

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją wydaną w dniu 13 grudnia 2022 r. nr BP.501.1413.2021.2058.GD11.337164 Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 lipca 2021 r. nr WITD.DI.0152.XI0392/16/21/POL nakładającą na H. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. (dalej zwaną także "stroną", "spółką" albo "skarżącą") karę pieniężną w wysokości 12.000 zł za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa.

Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 7 stycznia 2021 r., około godz. 16:50, na ul. [...] w S. (postój taxi oznaczony znakami [...] i [...]) funkcjonariusz Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w S. przeprowadził kontrolę drogową pojazdu marki Renault Megane o nr rej. [...]. Pojazdem tym kierował S. O., który był w gotowości do świadczenia transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Podczas kontroli kierujący pojazdem okazał wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką udzielonej przez Prezydenta Miasta G. przedsiębiorcy H. Sp. z o.o. z siedzibą w G. Kontrolowany pojazd posiadał oznakowanie taxi oraz numer boczny: [...] G., wewnątrz natomiast nie posiadał zamontowanego taksometru ani kasy fiskalnej. Kierowca oświadczył, że rozlicza się z klientami za pomocą aplikacji B. Wynik kontroli został udokumentowany w protokole kontroli nr [...].

Kierowca odmówił podpisania protokołu. Protokół wraz z dokumentacją z kontroli oraz notatką urzędową z dnia 7 stycznia 2021 r. został przekazany do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego celem dalszego wykorzystania.

Pismem z 28 stycznia 2021 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił przedsiębiorcę H. Sp. z o.o. o wszczęciu z urzędu wobec niego postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r.; poz. 2140 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako: "u.t.d."). W toku tego postępowania organ uzyskał z Urzędu Miasta G. informację z dnia 27 maja 2021 r., że H. Sp. z o.o. posiada wyłącznie licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką na terenie miasta G. (licencja nr [...]). Nr boczny [...] przynależy do wypisu nr [...] i dotyczy pojazdu o nr rej. [...] marki Renault Megane. Strona przedłożyła z kolei do akt sprawy kserokopie: powiadomienia z dnia 21 stycznia 2021 r. o zakończeniu pracy cudzoziemca S. O. na podstawie oświadczenia wpisanego do ewidencji oświadczeń, umowę sprzedaży samochodu z dnia 8 grudnia 2020 r., umowę sprzedaży samochodu z dnia 4 stycznia 2021 r. oraz wypełnioną w dniu 21 maja 2021 r. informację o wyrejestrowaniu pracownika (S. O.) z ubezpieczeń od dnia 1 stycznia 2021 r..

Decyzją z dnia 16 lipca 2021 r. nr WITD.DI.0152.XI0392/16/21/POL Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na H. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 12.000 zł za naruszenie określone pod lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d., to jest wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji.

Organ wskazał, że w dniu kontroli (7 stycznia 2021 r.) S. O., oczekując na postoju taxi w S., był w gotowości do świadczenia transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką pojazdem marki Renault o nr rej. [...]. Tymczasem okazana licencja uprawnia do wykonywania transportu jedynie na obszarze miasta G. Organ nie dał wiary przedstawionym przez stronę dokumentom, gdyż – w jego ocenie – nie znajdują one odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym, jak i w stanie faktycznym ustalonym przez kontrolującego funkcjonariusza Policji. W tym zakresie organ pierwszej instancji wskazał, że kierowca w dniu kontroli wylegitymował się wypisem licencji wydanym stronie postępowania przez Prezydenta Miasta G. Urząd Miasta G. w piśmie z dnia 27 maja 2021 r. potwierdził, że przedsiębiorca H. Sp. z o.o. posiada licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką.

Numer boczny [...], który widniał w dniu kontroli na kontrolowanym pojeździe, przypisany jest do wypisu nr [...] z przedmiotowej licencji. Wypis ten dotyczy zaś pojazdu marki Renault Megane o nr rej. [...].

Od powyższej decyzji H. Sp. z o.o., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła odwołanie, w którym zarzuciła organowi pierwszej instancji m.in. brak rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, a także dowolną jego ocenę, poprzez przyjęcie, że podlega ona odpowiedzialności administracyjnej w sytuacji, gdy w toku postępowania przedłożono dokumenty świadczące o tym, że w dniu kontroli kierowca nie był pracownikiem spółki, a sama spółka nie była właścicielem pojazdu. Do odwołania strona załączyła kserokopię: oświadczenia o powierzeniu pracy cudzoziemcowi z dnia 17 lipca 2020 r., umowy zlecenia z dnia 3 sierpnia 2020 r. zawartej pomiędzy H. Sp. z o.o. a S. O., porozumienia z dnia 1 grudnia 2020 r. o rozwiązaniu umowy o pracę pomiędzy H. Sp. z o.o. a S. O., powiadomienia z dnia 21 stycznia 2021 r. o zakończeniu pracy przez cudzoziemca, faktury VAT nr [...], zawiadomienia z dnia 2 marca 2021 r. o zbyciu pojazdu oraz umowy sprzedaży samochodu z dnia 8 grudnia 2020 r.

Decyzją z dnia 13 grudnia 2022 r. nr BP.501.1413.2021.2058.GD11.337164 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r.; poz. 2000; dalej powoływanej w skrócie jako: "k.p.a."), art. 4 pkt 11 i 22, art. 5 ust. 1, art. 5b ust. 1, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 u.t.d. oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d., Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.

Organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. i zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Nadto organ pierwszej instancji dopuścił jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ odwoławczy podkreślił, że organ pierwszej instancji wydał swoje rozstrzygnięcie m.in. na podstawie następujących dowodów znajdujących się w aktach sprawy: protokołu kontroli, protokołu oględzin pojazdu, notatce urzędowej, okazanych w toku kontroli dokumentów oraz dokumentacji fotograficznej pojazdu wykonanej w trakcie kontroli oraz pism z organów licencyjnych. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny oraz uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w decyzji, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 k.p.a.

W ocenie organu odwoławczego przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że w dniu kontroli strona nie posiadała uprawnień do wykonywania transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką na terenie S. Posiadana przez stronę licencja w zakresie przewozu osób taksówką dotyczyła miasta G., tym samym kierowca na podstawie wskazanej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką nie mógł wykonywać przewozów w S. W ocenie organu odwoławczego prawidłowo nadto ustalono podmiot wykonujący przewóz osób.

Odnosząc się do załączonych do odwołania kserokopii dokumentów organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że profesjonalny pełnomocnik działający w imieniu strony powinien przedłożyć ww. dokumenty w formie spełniającej wymagania art. 76a § 2 k.p.a., to jest oryginały lub odpisy dokumentów, poświadczonych za zgodność z oryginałem przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym. Natomiast wezwany pismem z dnia 24 sierpnia 2022 r. pełnomocnik strony nie przedłożył potwierdzonych zgodnie z treścią art. 76a § 2 k.p.a. dokumentów. Po wtóre organ odwoławczy wskazał, że dokładna analiza przedłożonych przez pełnomocnika strony kopii dokumentów nie doprowadziła do zmiany jego stanowiska w rozpoznawanej sprawie. Organ odwoławczy podniósł, że porozumienie z dnia 1 grudnia 2020 r. o rozwiązaniu umowy o pracę pomiędzy H. Sp. z o.o. a S. O., faktura VAT nr [...] oraz umowa sprzedaży samochodu z 8 grudnia 2020 r. mogły zostać sporządzone po kontroli na okoliczność udokumentowania braku związku przedsiębiorcy z kontrolowanym kierowcą i pojazdem.

Potwierdza ten fakt powiadomienie o zakończeniu pracy przez cudzoziemca (S. O.) złożone do G. Urzędu Pracy w dniu 21 stycznia 2021 r., to jest po przeprowadzonej kontroli, a nie w momencie zakończenia współpracy w dniu 31 grudnia 2020 r., jak wskazuje strona. Ponadto zawiadomienie o zbyciu pojazdu zostało, zgodnie z kopią zawiadomienia o zbyciu pojazdu z dnia 2 marca 2021 r., zgłoszone do Urzędu Miejskiego w G. w dniu 2 marca 2021 r., to jest również po przeprowadzonej kontroli. Termin na zgłoszenie zbycia pojazdu wynosi 14 dni.

Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy nie dał wiary dokumentom przedłożonym przez stronę stwierdzając jednocześnie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na odpowiedzialność spółki w zakresie lp. 1.1 załącznika nr 3 u.t.d.

Odnosząc się do argumentu strony dotyczącego zakończenia współpracy z kierowcą oraz braku zatrudniania kierowcy w dacie kontroli, organ odwoławczy nie dał wiary tym informacjom i jednocześnie wskazał, że zatrudnienie jest pojęciem szerszym niż pojęcie pracownika. Umowa o pracę jest jedną z wielu form zatrudnienia. Innymi formami są: umowy cywilno-prawne lub np. samozatrudnienie się, to jest założenie jednoosobowej działalności gospodarczej. W praktyce w coraz większej liczbie przypadków, kierowcy wykonujący transport drogowy na rzecz i w imieniu przewoźnika nie są związani z przewoźnikiem stosunkiem pracy, a jedynie umową cywilnoprawną lub też świadczą usługi kierowania pojazdami na rzecz jednego konkretnego podmiotu, jako samodzielni przedsiębiorcy, co nie oznacza jednak, że do podmiotów tych nie mają zastosowania obowiązki przewidziane w rozdziale 7a u.t.d. Decydujące znaczenie dla powstania obowiązków ustawowych ma już sam fakt świadczenia usług lub pracy na rzecz danego podmiotu, wykonującego przewozy drogowe.

Wynika to wprost z przepisu art. 39m u.t.d., który ma na celu objęcie stosowanymi wymogami wszystkich kierowców realizujących przewozy drogowe i bez znaczenia jest charakter oraz podstawa świadczenia przez kierowców powierzonych im zadań. W konsekwencji powyższego rozwiązania, obowiązek spoczywa nie tylko na przewoźniku zatrudniającym kierowcę w ramach stosunku pracy, ale również na każdym innym podmiocie powierzającym takiej osobie wykonywanie czynności kierowania pojazdami w jego imieniu i na rachunek przedsiębiorcy.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania odwoławczego pozyskał informację od B. Sp. z o.o., z których wynika, że w dniu kontroli, to jest 7 stycznia 2021 r., B. prowadził współpracę z przedsiębiorcą H. Sp. z o.o. w charakterze partnera flotowego oraz z S. O. w charakterze kierowcy zgłoszonego do konta floty przedsiębiorstwa H. Sp. z o.o. Gdyby strona, tak jak wskazuje, zakończyła współpracę z kierowcą w dniu 31 grudnia 2020 r. dokonałaby stosownego zgłoszenia pośredniczącemu przy przekazywaniu zleceń transportowych przedsiębiorstwu B. Sp. z o.o., czego również nie uczyniła.

Analizując regulację egzoneracyjną określoną w art. 92c u.t.d. organ odwoławczy stanął na stanowisku, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera żadnych przesłanek, które dawałyby możliwość zastosowania ww. przepisu.

Od powyższej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego H. Sp. z o.o., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy, a także zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. 1) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że spółka wykonywała transport bez wymaganej licencji, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że kontrola z dnia 7 stycznia 2021 r. przeprowadzona na ul. [...] w S. odbyła się po ustaniu współpracy z S. O. na mocy porozumienia stron w dniu 31 grudnia 2020 r.;
2. 2) naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez bezpodstawną, arbitralną i dowolną, a skrajnie niekorzystną dla skarżącej ocenę faktów i dokumentów przedłożonych w toku postępowania a związanych z faktem zakończenia współpracy z kierowcą;
3. 3) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez niezbadanie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, dokonywanie ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym i niezamieszczenie kompletnego uzasadnienia decyzji, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, a w konsekwencji naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a.;
4. 4) naruszenie art. 15 k.p.a. określającej zasadę dwuinstancyjności postępowania powstałej w momencie, gdy organ powołał cały szereg nowych okoliczności i dokumentacji, której strona nie miała możliwości przeprowadzić i ocenić w postępowaniu przed organem pierwszej instancji;
5. 5) naruszenie art. 93 ust. 1 u.t.d. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji wydanej na podstawie błędnej podstawy prawnej;
6. 6) błędną wykładnię art. 92a ust. 1 u.t.d. przez przyjęcie, że przedsiębiorca zawsze ma wpływ na powstanie naruszeń u.t.d.;
7. 7) błędną wykładnię art. 92a ust. 5 u.t.d. przez przyjęcie, że samo powstanie naruszeń u.t.d. przesądza o tym, że mają charakter rażący;
8. 8) niewłaściwe zastosowanie art. 92c ust. 1 pkt. 1 u.t.d. przez całkowite pominięcie tej regulacji w toku prowadzonego postępowania i kontynuowanie postępowania mimo zaistnienia przesłanki do jego obligatoryjnego umorzenia.

W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że skarżąca nie mogła przewidzieć działania kierowcy S. O., bowiem kierowca pojazdu nie był jej pracownikiem, nie współpracował w nią na podstawie żadnego innego tytułu, zaś samochód, którym kierował nie był już własnością spółki. Samo zdarzenie nastąpiło jednocześnie na tyle krótko od zakończenia współpracy, że skarżąca nie zdążyła złożyć wniosku o wygaśniecie licencji. Skarżąca nie mogła również przewidzieć, że jej były pracownik powoła się na licencje wystawioną na swojego byłego pracodawcę.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, a wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że zgodnie z art. 5b ust. 1 u.t.d., uzyskania odpowiedniej licencji wymaga podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób:

1. 1) samochodem osobowym,
2. 2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą,
3. 3) taksówką.

Zgodnie z art. 2 pkt 43 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 988 ze zm.) taksówką jest pojazd samochodowy, odpowiednio wyposażony i oznaczony, przeznaczony do przewozu osób w liczbie nie większej niż 9 łącznie z kierowcą oraz ich bagażu podręcznego za opłatą ustaloną na podstawie taksometru albo aplikacji mobilnej.

Przepisy zawarte w § 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 2022 ze zm.) wymagają, by taksówka wyposażona była w:

1. 1) taksometr elektroniczny z ważnym dowodem legalizacji, o ile występuje;
2. 2) co najmniej dwa miejsca dla pasażerów;
3. 3) co najmniej dwoje drzwi z każdego boku nadwozia lub dwoje drzwi z prawej strony, jedne z lewej strony i jedne z tyłu nadwozia umożliwiające, tylko w razie konieczności, wyjście na zewnątrz;
4. 4) pomieszczenie na podręczny bagaż pasażerów;
5. 5) (uchylony);
6. 6) apteczkę doraźnej pomocy;
7. 7) ogumione koło zapasowe lub zestaw naprawczy, oponę samouszczelniającą (Seal tyre);
8. 8) dodatkowe światło z napisem "Taxi", odpowiadające następującym warunkom
9. a) rozmieszczenie: na dachu,
10. b) barwa: biała lub żółta samochodowa z czarnymi napisami widocznymi z przodu i z tyłu pojazdu,
11. c) (uchylona),
12. d) powinno być widoczne po zapadnięciu zmroku z odległości co najmniej 50m przy dobrej przejrzystości powietrza.

Powyższe elementy wyposażenia taksówki zostały przez prawodawcę potraktowane na równi, bez podziału na mniej i bardziej istotne.

Zdaniem Sądu, w przypadku, w którym pojazd wpisany jest do licencji upoważniającej do wykonywania przewozu osób taksówką, stanowi on taksówkę bez względu na to, czy posiada wszystkie, czy tylko niektóre elementy wyposażenia i oznaczenia. Wykonywanie przy pomocy takiego pojazdu przewozu osób powinno zaś podlegać ocenie przez właściwe organy według kryterium zgodności z przepisami określającymi wymagane dla taksówki cechy i wyposażenie.

Brak oznaczenia i stosownego wyposażenia może być natomiast uznany za rażące naruszenie warunków wykonywania działalności objętej licencją, co prowadzić może do cofnięcia licencji w trybie art. 15 ust. 1 pkt 2 u.t.d. Zasadne jest zatem przyjęcie, że w przypadku, w którym określony pojazd wpisany jest do licencji na wykonywanie przewozu osób taksówką, i wykonywany jest nim przewóz osób, to powinien być traktowany jako taksówka, a ocenie uprawnionych organów podlegać powinno w tym przypadku to, czy posiada obowiązkowe dla taksówki oznaczenie i wyposażenie, oraz czy kierowca posiada w samochodzie licencję lub jej oryginalny wypis.

Stwierdzenie braku któregokolwiek z wymienionych elementów wyposażenia nie powoduje utraty charakteru taksówki przez wpisany do licencji samochód, a rodzi natomiast odpowiedzialność wykonującego transport za ich brak.

W sprawie nie jest sporne, że w dniu przeprowadzonej kontroli pojazd marki Renault Megane o nr rej. [...] był przypisany do posiadanej przez skarżącą licencji nr [...] na wykonywanie przewozu osób taksówką, zatem kluczowe w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie, czy transport drogowy wykonywany w dniu 7 stycznia 2021 r. przez kierowcę – S. O., odbywał się w ramach tej licencji, i czy był świadczony w imieniu i na rzecz skarżącej.

Stosownie do treści art. 6 ust. 1 u.t.d. licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy, jeżeli spełnia wymagania określone ustawą.

Według art. 6 ust. 4 u.t.d., licencja, o której mowa w ust. 1, udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący:

1. 1) gminę;
2. 2) gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia;
3. 3) miasto stołeczne Warszawę.

Podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca taksówki jest obowiązany mieć przy sobie i okazać na żądanie licencję albo wypis z licencji (art. 87 ust. 4 u.t.d.). W myśl art. 4 pkt 22 u.t.d. przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumie się obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy.

Art. 92a u.t.d. stanowi, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 złotych do 40.000 złotych za każde naruszenie (ust. 1). Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 12.000 złotych (ust. 2). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (ust. 7).

W myśl natomiast lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji zagrożone jest karą pieniężną w wysokości 12.000 zł.

Zgodnie zatem z powołanymi przepisami, podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, przy czym licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar. Licencja dotyczy zarówno określonego podmiotu (przedsiębiorcy), jak i przedmiotu (określonego pojazdu i obszaru). Nie ulega przy tym wątpliwości, że są to istotne elementy licencji, gdyż pozwalają na zidentyfikowanie zarówno przedsiębiorcy (osoby wykonującej przewóz), jak i pojazdu, na który została udzielona. Wykonywanie transportu drogowego taksówką na podstawie wymaganej licencji oznacza zatem korzystanie z licencji przez uprawniony podmiot na obszarze określonym w licencji i wymienionym w niej pojazdem. W przypadku, gdy transport drogowy taksówką jest wykonywany na obszarze niewymienionym w licencji, a zatem sprzecznie z treścią udzielonej licencji, dochodzi do wykonywania wspomnianego transportu bez wymaganej licencji.

Mając na uwadze przedstawione powyżej regulacje prawne, w ocenie Sądu, organ administracji zasadnie uznał, że zebrany w wyniku kontroli oraz przeprowadzonego postępowania administracyjnego materiał dowodowy dawał podstawy do przyjęcia, że to skarżąca była podmiotem wykonującym poddany kontroli w dniu 7 stycznia 2021 r. transport drogowy bez wymaganej licencji.

Podkreślić należy, że w toku postępowania ustalono, że w dniu kontroli (7 stycznia 2021 r.) S. O. (kierowca) znajdował się w samochodzie marki Renault Megane o nr rej. [...] zaparkowanym na postoju taxi położonym przy ul. [...] w S. i był w gotowości do świadczenia transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Samochód posiadał oznakowanie taxi oraz numer boczny: [...] G., wewnątrz nie posiadał zamontowanego taksometru ani kasy fiskalnej. Kierowca oświadczył, że rozlicza się z klientami za pomocą aplikacji B. Kierowca do kontroli okazał wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką udzielonej przez Prezydenta Miasta G. przedsiębiorcy: H. Sp. z o.o. z siedzibą w G., zezwalającą na działalność w obszarze miasta G. Ustalono nadto, że przedsiębiorca H. Sp. z o.o. posiada licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką.

Numer boczny [...], który widniał w dniu kontroli na kontrolowanym pojeździe, przypisany jest do wypisu nr [...] z przedmiotowej licencji. Wypis ten zaś dotyczy pojazdu marki Renault Megane o nr rej. [...]. Co istotne, kierowca S. O. w dniu 7 stycznia 2021 r. był zgłoszony jako kierowca B. podłączony do konta floty przedsiębiorcy H. Sp. z o.o.

Przedstawione wyżej okoliczności zostały dostatecznie wykazane zgromadzonymi w postępowaniu dowodami, w tym protokołem z kontroli wraz z załącznikami (notatką urzędową, dokumentacją fotograficzną, kserokopią okazanego przez kierowcę podczas kontroli wypisu nr [...] z licencji nr [...]), pismem z dnia 27 maja 2021 r. Urzędu Miasta G. w sprawie posiadanej przez H. Sp. z o.o. licencji oraz pismem z dnia 7 września 2022 r. B. Sp. z o.o. dotyczącym współpracy z H. Sp. z o.o.

Zdaniem Sądu prawidłowa była ocena organu, że z powyższych dowodów wynika, iż w dniu 7 stycznia 2021 r. S. O. (kierowca) wykonywał, w imieniu i na rzecz skarżącej, transport drogowy bez wymaganej licencji. W oparciu o powyższe dowody organ – wbrew zarzutom skarżącej – wykazał, że podmiotem świadczącym transport drogowy w zakresie przewozu osób taksówką była w istocie skarżąca. Nie sposób zgodzić się ze skarżącą, która w postępowaniu przed organem zaprzeczała istnieniu związku pomiędzy nią a kierowcą, że dowody te nie świadczą o wykonaniu przewozu w imieniu i na rzecz skarżącej, jak również, że obowiązkiem organu miałoby być szczegółowe badanie powiązania przedmiotowego przewozu z działalnością spółki.

W ocenie Sądu przedstawienie przez kierowcę w dniu kontroli wypisu z licencji udzielonej skarżącej oraz potwierdzenie, że S. O. na dzień 7 stycznia 2021 r. był zgłoszony jako kierowca B. podłączony do konta floty H. Sp. z o.o. (biorąc pod uwagę oświadczenie kierowcy, że rozlicza się klientami za pomocą aplikacji B.) w sposób wystarczający świadczą o wykonaniu tego transportu w imieniu i na rzecz skarżącej. Trudno byłoby bowiem traktować fakt wystąpienia dwóch okoliczności wprost wskazujących na powiązanie omawianego transportu z działalnością skarżącej w kategoriach przypadku.

Tym samym trudno byłoby poddawać nasuwający się od razu wniosek o istnieniu takiego powiązania w wątpliwość i prowadzić szerzej zakrojone postępowanie, mające wykazać jego istnienie. W szczególności, w obliczu przedstawionych powyżej dowodów, w ocenie Sądu nie ma podstaw do uznania, że nieposiadanie przez kierowcę pisemnej umowy współpracy ze skarżącą na dzień 7 stycznia 2021 r. czy brak jego zatrudnienia w spółce miałby przemawiać za przyjęciem tezy o braku związku przedmiotowego przewozu z działalnością skarżącej. Zwłaszcza, że – jak wynika z pisma Urzędu Miasta G. – na dzień 27 maja 2021 r. samochód marki Renault Megane o nr rej. [...] nadal był przypisany do licencji skarżącej w zakresie przewozu osób taksówką, pomimo tego – jak twierdzi skarżąca – został on zbyty w grudniu 2020 r. Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 14 u.t.d., przewoźnik ma obowiązek zgłosić zmianę danych zawartych w licencji nie później niż w terminie 28 dni od dnia ich powstania.

Niezależnie od powyższego, odnosząc się bezpośrednio do przedłożonych przez skarżącą w toku postępowania kserokopii dokumentów, które miały wykazać, że w dniu kontroli (7 stycznia 2021 r.) kierowca samochodu marki Renault Megane o nr rej. [...] nie świadczył w imieniu i na rzecz skarżącej transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką wskazać należy, na co zwrócił również uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że mając na uwadze datę powiadomienia o zakończeniu pracy cudzoziemca (w tym datę zgłoszenia wyrejestrowania z ubezpieczeń) oraz datę zgłoszenia sprzedaży samochodu, treść tych dokumentów może wzbudzać poważne wątpliwości co do prawdziwości zawartych w nich danych. Powiadomienie o zakończeniu pracy przez cudzoziemca – S. O., wysłane zostało do G. Urzędu Pracy w dniu 21 stycznia 2021 r., a zatem już po przeprowadzonej kontroli, natomiast zgodnie z przedłożonymi kserokopiami cudzoziemiec miał zakończył pracę u skarżącej 31 grudnia 2020 r. Zgłoszenie wyrejestrowania S. O. z ubezpieczeń nastąpiło zaś dopiero w dniu 11 maja 2021 r., a zatem ponad cztery miesiące po dniu kontroli.

Odnotować w tym miejscu należy, że przedmiotowe powiadomienia/zgłoszenia wysyła się elektronicznie. Takie czynności nie wymagają żadnego znacznego nakładu pracy i co do zasady powinny być dokonywane niezwłocznie po ustaniu stosunku pracy. Również zawiadomienie o zbyciu pojazdu zgłoszone zostało do Urzędu Miejskiego w G. po przeprowadzonej kontroli, to jest w dniu 2 marca 2021 r. Zbycie przedmiotowego pojazdu, zgodnie z przedłożoną przez skarżącą w toku postępowania kserokopią umowy sprzedaży miało mieć miejsce 8 grudnia 2020 r.

Podkreślenia wymaga, że zasadą jest, iż odpowiedzialność za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi przedsiębiorca i to na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi się posługuje w wykonywaniu działalności gospodarczej i to niezależnie od stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 lipca 2011 r.; sygn. akt II GSK 716/10 oraz z dnia 12 grudnia 2019 r.; sygn. akt II GSK 676/19).

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stanął na stanowisku, że materiał dowodowy został zgromadzony w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy i wyczerpujący, a organy rozstrzygnęły sprawę w oparciu o całokształt tego materiału wykazując, że okoliczności sprawy zostały udowodnione.

Wbrew twierdzeniom postawionym w skardze organy administracji dokładnie wyjaśniły stan faktyczny oraz w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Nieuzasadnione są zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 oraz art. 11 k.p.a. Organ odwoławczy nie naruszył także żadnych przepisów wskazanych w skardze utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że skarżąca dopuściła się naruszenia przepisów z zakresu transportu drogowego, za które organy administracji zasadnie wymierzyły karę pieniężną w wysokości 12.000 zł. Wysokość kary została ustalona w sposób prawidłowy, na podstawie właściwych przepisów ustawy i stosownego załącznika.

Organ odwoławczy, wbrew zarzutom skargi nie naruszył również art. 15 k.p.a., dopiero bowiem przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co nie miało miejsca w realiach rozpoznawanej sprawy. Materiał dowodowy został uzupełniony przez organ odwoławczy wyłącznie o przedstawione wcześniej pismo B. Sp. z o.o.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 92c ust. 1 u.t.d. wskazać należy, że zgodnie z dyspozycją art. 92a ust. 1 u.t.d., kara pieniężna może być nałożona na podmiot wykonujący przewóz, a więc w rozpoznawanej sprawie na przedsiębiorcę, który w ramach prowadzonej działalności realizuje przewozy drogowe. Przepis ten ustanawia odpowiedzialność administracyjną, a nie karnoadministracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2013 r.; sygn. akt II GSK 2460/11). Znajduje ona zastosowanie do podmiotu wykonującego transport drogowy w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku i to niezależnie od tego, kto prowadził pojazd samochodowy.

Natomiast sama ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Jej celem jest zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu, to jest zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Należy wskazać, że nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2011 r.; sygn. akt II GSK 716/10).

Przepis ten ustanawia domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Odpowiedzialność administracyjna przewoźnika jest niezależna od winy, czy dobrej lub złej woli, wystarczające jest stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania nałożonych prawem obowiązków. Domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy możliwe jest do obalenia w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d. W kontrolowanej sprawie art. 92b ust. 1 u.t.d. nie będzie miał zastosowania bowiem stwierdzone w toku kontroli naruszenie przepisów nie dotyczyło czasu pracy kierowcy.

Z kolei w myśl art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 pkt 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Treść tego uregulowania nie pozostawia wątpliwości, że za stwierdzone naruszenia odpowiada podmiot wykonujący przewozy, chyba że okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot ten nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Za prawidłową należy przyjąć taką wykładnię art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., według której przepis ten dotyczy okoliczności wyjątkowych, nadzwyczajnych oraz niezależnych od przedsiębiorcy.

Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, że prawidłowo organy orzekające przyjęły, że w sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., która uzasadniałaby umorzenie postępowania. Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych ciężar udowodnienia okoliczności egzoneracyjnych wymienionych w art. 92c u.t.d. spoczywa każdorazowo na podmiocie wykonującym przewóz drogowy, bowiem to on musi wykazać, że dołożył należytej staranności i nie miał wpływu na powstałe naruszenia przepisów transportu drogowego, przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie. Chcąc wykazać, że przedsiębiorca nie miał wpływu na powstanie naruszenia, podmiot ten musi wskazać na konkretne okoliczności, które będą w tym zakresie rozważone przez organ. Okoliczności te muszą być wsparte dowodami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2021 r.; sygn. akt II GSK 1462/18).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca w toku postępowania nie wskazywała na konkretne okoliczności, które świadczyłyby o braku wpływu na powstanie naruszenia czy braku możliwości przewidzenia określonych w ustawie zdarzeń i okoliczności, ograniczając się w zasadzie do zaprzeczania istnieniu związku pomiędzy kierowcą a własną działalnością i kwestionowania w ten sposób popełnienia zarzucanego naruszenia.

Reasumując Sąd podzielił ocenę organów, że w niniejszej sprawie wystąpiły podstawy faktyczne i prawne do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 92a u.t.d. i jednocześnie brak było przesłanek do zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d.. W toku prowadzonego postępowania w sposób prawidłowy i wyczerpujący ustalono okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się do zarzutów strony i prawidłowo wyjaśnił podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji (zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).