Uzasadnienie
Rada Gminy Somonino w dniu 18 grudnia 2019 r. podjęła uchwałę nr XV/141/2019 w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie 1m² pasa drogowego, których zarządcą jest Gmina Somonino (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 10 stycznia 2020 r., poz. 312, zwaną dalej także "uchwałą", "zaskarżoną uchwałą").
W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. - dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 40 ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm. - dalej w skrócie "u.d.p.").
Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w K., zaskarżając ją w części, tj. w zakresie § 2 ust. 2, zarzucając istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 94, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 217 Konstytucji RP, a także art. 40 ust. 9 u.d.p. i art. 40 ust. 1 u.s.g., poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego i dokonanie zróżnicowania w § 2 ust. 2 uchwały stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego i ustalenia niższych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dla dróg "o nawierzchni gruntowej", w sytuacji gdy takie zapisy uchwały wykraczają poza kompetencję Rady Gminy, która nie została upoważniona do zróżnicowania wysokości opłat w odniesieniu do ww. kryteriów, innych niż enumeratywnie wskazane w art. 40 ust. 9 u.d.p.
W związku z powyższymi zarzutami Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części wskazanej w skardze.
W uzasadnieniu skargi Prokurator - po przytoczeniu treści art. 40 ust. 1, ust. 8 i ust. 9 u.p.d. - podniósł, że kwestionowanym zapisem § 2 ust. 2 uchwały Rada Gminy Somonino wprowadziła nieprzewidziane w ustawie dodatkowe kryterium wprowadzenia ulgi w określeniu wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego "drogi o nawierzchni gruntowej". Tymczasem jedynym ustawowym kryterium podlegającym uwzględnieniu przy ustalaniu stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, odnoszącym się do "rodzaju drogi", jest wymienione w art. 40 ust. 9 pkt 2 u.d.p. kryterium "kategorii drogi, której pas drogowy zostaje zajęty". Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.p. drogi publiczne ze względu na funkcję w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1/ drogi krajowe; 2/ drogi wojewódzkie; 3/ drogi powiatowe; 4/ drogi gminne. Powyżej przywołany przepis stanowi zamknięty katalog dróg publicznych, który nie przewiduje kategorii "drogi o nawierzchni gruntowej, żwirowej, żużlowej i utwardzonej tłuczniem", jak również nie wprowadza jakichkolwiek podkategorii dróg publicznych wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 u.d.p.
Prokurator dodał, że dokonane przez Radę Gminy Somonino wyodrębnienie drogi gminnej "o nawierzchni gruntowej" nie może zostać wywiedzione także z art. 4 u.d.p. Zgodnie z definicjami legalnymi zawartymi w tym przepisie: pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą; natomiast droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Somonino wniosła o jej oddalenie, wskazując, że w opisanym przypadku brak jest przesłanek do wkroczenia w sferę swobody legislacyjnej organu samorządu. Zdaniem organu uprawnienia do różnicowania stawek z uwagi na rodzaj nawierzchni ma nie tylko uzasadnienie aksjologiczne (ingerencja w pas drogowy drogi gruntowej z zasady powoduje mniejsze szkody czy konsekwencje dla jej struktury niż w przypadku drogi utwardzonej), ale również prawne. W tym zakresie wskazano, że art. 40 ust. 9 pkt 2 u.d.p. przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8 pozwala na uwzględnienie m.in. rodzaju elementu zajętego pasa drogowego. W pojęciu tym mieszczą się zdaniem organu także rodzaje nawierzchni zajętego elementu pasa drogowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1), w przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki NSA: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).
Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Z inicjatywy Prokuratora kontrolą sądową objęta została uchwała nr XV/141/2019 Rady Gminy Somonino z dnia 18 grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie 1m² pasa drogowego, których zarządcą jest Gmina Somonino, a w szczególności § 2 ust. 2 tejże uchwały, który stanowi, że w przypadku drogi o nawierzchni gruntowej stawki ulegają obniżeniu o 50 %.
W tym miejscu odnotować należy, że uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za zajęcie 1m² pasa drogowego ma charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są zatem normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Podkreślić należy, że w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.
Wobec powyższych uwag stwierdzić trzeba, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej - nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie przepisów art. 40 ust. 8 i ust. 9 ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm. – dalej w skrócie "u.d.p."), a więc powinna być zgodna przede wszystkim z przepisami tej właśnie ustawy.
Stosownie do treści art. 40 ust. 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł.
Natomiast w myśl art. 40 ust. 9 u.d.p. przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i ust. 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;
2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym (art. 40 ust. 9 u.d.p.).
Z przytoczonych powyżej norm prawa materialnego wynika, że ustawodawca pozostawił organowi stanowiącemu jednostek samorządu terytorialnego pewien zakres swobody w odniesieniu do ustalania wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Granice tej swobody wyznaczają jednak dwa elementy: z jednej strony maksymalne stawki opłaty wskazane w art. 40 ust. 8 u.d.p., a z drugiej strony konieczność uwzględnienia wskazanych w art. 40 ust. 9 u.d.p. kryteriów ustalania wysokości stawek. Przy czym zaznaczyć należy, że wyliczenie zawarte w art. 40 ust. 9 u.d.p. ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że rada gminy nie może brać pod uwagę przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego innych kryteriów, niż wymienione wprost w treści przedmiotowej regulacji.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy przyznać rację Prokuratorowi, że kwestionowanym zapisem § 2 ust. 2 uchwały Rada Gminy Somonino wprowadziła nieprzewidziane w ustawie dodatkowe kryterium ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego "drogi o nawierzchni gruntowej". Zwłaszcza, że jedynym ustawowym kryterium podlegającym uwzględnieniu przy ustalaniu stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, odnoszącym się do "rodzaju drogi", jest wymienione w art. 40 ust. 9 pkt 2 u.d.p. kryterium "kategorii drogi, której pas drogowy zostaje zajęty".
Jak trafnie zwrócił uwagę w uzasadnieniu skargi Prokurator, ustawodawca w art. 2 u.d.p. wymienił następujące kategorie dróg publicznych: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Powyższy katalog jest katalogiem zamkniętym i nie przewiduje kategorii "drogi o nawierzchni gruntowej", jak również nie wprowadza jakichkolwiek podkategorii dróg publicznych wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 u.d.p.
Podział drogi gminnej na "drogę o nawierzchni gruntowej" nie może zostać wywiedziony także z art. 4 u.d.p. Zgodnie z definicjami legalnymi zawartymi w tym przepisie "pas drogowy" to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (pkt 1), natomiast "droga" to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (pkt 2).
Błędne jest przy tym jednocześnie stanowisko organu, który upatruje możliwości różnicowania stawek opłat z uwagi na kryterium rodzaju nawierzchni drogi wskazując na zapis z art. 40 ust. 9 pkt 2 u.d.p., który odnosi się do elementu zajętego pasa drogowego. Za zlokalizowane w pasie drogowym jego przykładowe elementy można bowiem uznać w ocenie Sądu jezdnię, chodnik, pobocze, zatokę postojową, zatokę autobusową, ścieżkę rowerową, pas zieleni, pas rozdzielający itd. – niezależnie od tego z czego są one zbudowane i jaką mają nawierzchnię. Proponowane przez organ rozwiązanie jest tym samym zbyt daleko idące i wbrew przekonaniu organu nie wynika ono z literalnej treści art. 40 ust. 9 pkt 2 u.d.p.
Zatem wymienione powyżej przepisy art. 2 i art. 4 u.d.p. w powiązaniu z art. 40 ust. 9 u.d.p. nie upoważniały Rady Gminy Somonino do wprowadzenia do zapisów uchwały, dotyczących ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego, kryterium "drogi o nawierzchni gruntowej".
W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, które skład orzekający podziela, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest uprawniony do różnicowania stawek opłat według kryterium, które nie zostało przewidziane w ustawie (por. wyroki z NSA: z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 1017/14; z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 681/14, z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 2693/14; z dnia z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II GSK 649/15; z dnia z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1063/17 oraz z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 1000/20).
Konkludując, w ocenie Sądu, przepisy ustawy o drogach publicznych, które stanowiły podstawę podjęcia kwestionowanej uchwały nie upoważniały Rady Gminy Somonino do wprowadzenia w § 2 ust. 2 dodatkowego, nieznanego ustawie o drogach publicznych kryterium ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego, uzależnionego od rodzaju nawierzchni drogi gminnej pozostającej w zarządzie Gminy Somonino. Tym samym uzależnienie wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej od tego rodzaju kryterium stanowiło istotne naruszenie art. 40 ust. 9 u.d.p., a regulujący tę kwestię zapis § 2 ust. 2 uchwały został uchwalony z przekroczeniem przysługującego organowi stanowiącemu gminy upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 40 ust. 8 u.d.p.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały nr XV/141/2019 Rady Gminy Somonino z dnia 18 grudnia 2019 r. w części obejmującej § 2 ust. 2 tej uchwały.
Nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tego aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia (skutek ex tunc), co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 40/20).
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).