Uzasadnienie
W dniu 31 stycznia 2017 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek A. M. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Do wniosku dołączona została kopia zaświadczenia nr [...] potwierdzającego złożenie przez wnioskodawcę w dniu 29 czerwca 2016 r. wniosku o wydanie przez Powiatowy Zespół Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
Postanowieniem z dnia 28 lutego 2017 r. Wójt Gminy [...] odmówił wszczęcia postępowania o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W podstawie prawnej wydanego postanowienia organ wskazał art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej w skrócie jako "k.p.a.").
W uzasadnieniu wydanego postanowienia Wójt Gminy [...] podniósł, że przed organem toczy się już postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego zainicjowane przez A. M. wnioskiem z dnia 29 lipca 2016 r. Postępowanie to zostało jednakże zawieszone, gdyż wnioskodawca do wniosku z dnia 29 lipca 2016 r. nie dołączył orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Z uwagi na obecnie stwierdzoną tożsamość spraw (dwa wnioski o to samo świadczenie tego samego wnioskodawcy) zachodzi "inna uzasadniona przyczyna", z powodu której – w świetle art. 61a § 1 k.p.a. – postępowanie administracyjne nie może być wszczęte.
W dniu 29 marca 2017 r. A. M. złożył wniosek o uzupełnienie wydanego postanowienia poprzez oznaczenie strony postępowania.
Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2017 r. wydanym na podstawie art. 111 § 1b, art. 124 § 1 i art. 126 k.p.a. Wójt Gminy [...] odmówił uzupełnienia postanowienia wydanego w dniu 28 lutego 2017 r.
Powyższe postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania A. M. zakwestionował w drodze zażalenia, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu zażalenia skarżący wskazał, że w następstwie jego wniosku z dnia 29 lica 2016 r. nie została wydana jakakolwiek decyzja merytoryczna. Z uwagi na tę okoliczność wydanie powyższego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania było niezasadne.
Postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 oraz art. 111 § 1 i § 1b k.p.a. - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 61a § 1 k.p.a. i wskazał, że sytuacja jaka miała miejsce w niniejszej sprawie (złożenie kolejnego wniosku w przedmiocie przyznania tego samego świadczenia prze ten sam podmiot) winna być kwalifikowana jako "inna uzasadniona przyczyna" uniemożliwiająca wszczęcie postępowania. W następstwie kolejnego wniosku o to samo świadczenie złożonego przez tego samego wnioskodawcę i rozpatrywanego na podstawie tego samego stanu prawnego występuje tożsamość spraw. Nie ma przy tym znaczenia, że w następstwie wniosku z dnia 29 lipca 2016 r. nie wydano jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. Powody braku jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w pierwotnie zainicjowanym postępowaniu są obojętne dla kolejnego wniosku. W konsekwencji Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego.
Niezależnie od powyższego Kolegium odniosło się również do postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 11 kwietnia 2017 r. odmawiającego uzupełnienia postanowienia z dnia 28 lutego 2017 r. poprzez oznaczenie strony wskazując, że odmowa uzupełnienia powyższego postanowienia była w pełni uzasadniona. W postanowieniu z dnia 28 lutego 2017 r. organ pierwszej instancji - wbrew twierdzeniu skarżącego - w sposób prawidłowy oznaczył stronę postępowania.
Wydane postanowienie organu odwoławczego zostało skarżącemu doręczone w dniu 28 sierpnia 2017 r. W dniu 5 września 2017 r. A. M. złożył wniosek o uzupełnienie postanowienia z dnia 8 sierpnia 2017 r. poprzez oznaczenie strony postępowania.
Postanowieniem z dnia 18 września 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło uzupełnienia wydanego postanowienia wskazując, że postanowienie stanowiące przedmiot wniosku o uzupełnienie skarżący odebrał w dniu 28 sierpnia 2017 r. W związku z tym należy uznać, że termin do wniesienia wniosku o uzupełnienie minął w dniu 4 września 2017 r. Stosowny wniosek został przez skarżącego złożony w dniu 5 września 2017 r., a więc po upływie ustawowego terminu. Kolegium wskazało, że odmowa uzupełnienia postanowienia na skutek uchybienia terminu do złożenia wniosku o uzupełnienie postanowienia w przewidzianym terminie (co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie) nie skutkuje przewidzianą w treści art. 111 § 2 k.p.a. zmianą terminu do wniesienia środka odwoławczego od decyzji lub postanowienia.
A. M. zaskarżył powyżej wskazane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 sierpnia 2017 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jego uchylenia. Ponadto skarżący wniósł o uchylenie poprzedzającego postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 28 lutego 2017 r.
W ocenie skarżącego zaskarżone postanowienie rażąco narusza obowiązujące przepisy prawa, to jest art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 2 pkt 2, art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.) oraz art. 1 pkt 1, art. 7, art. 8 § 1, art. 35 § 3, art. 36 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Postanowienie to rażąco narusza interes obywatelski jak i powoduje utratę zaufania do organów państwa.
Odnosząc się do treści postanowienia Kolegium z dnia 18 września 2017 r. nr [...] skarżący wskazał, że wbrew twierdzeniom organu wyrażonym w uzasadnieniu tego postanowienia termin na złożenie wniosku o uzupełnienie postanowienia wynosi 14 dni od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej odrzucenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W świetle 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017, poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że w realiach rozpatrywanej sprawy nie było podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na jej wniesienie po upływie ustawowego terminu.
W ocenie Sądu, wbrew argumentacji wyrażonej w treści postanowienia organu odwoławczego z dnia z dnia 18 września 2017 r. nr [...] przyjąć należy, że skarżący miał 14 dni na złożenie wniosku o uzupełnienie postanowienia wydanego przez Kolegium w dniu 8 sierpnia 2017 r., liczone od daty doręczenia tego postanowienia. W ocenie Sądu artykuł 111 § 1 k.p.a., stosowany z uwagi na treść art. 126 k.p.a. także do postanowień, jest podstawą zażądania przez stronę, w terminie 14 dni od doręczenia jej odpisu postanowienia lub jego ogłoszenia, uzupełnienia go co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa wniesienia od niego zażalenia, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo zażądania sprostowania pouczeń udzielonych stronie co do tych kwestii.
Sąd ma świadomość, że w treści art. 126 k.p.a. ustawodawca użył sformułowania "do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy [...]". Należy jednakże zauważyć, że konieczne z uwagi na "odpowiednie stosowanie" modyfikacje ustawodawca wymienił w treści art. 126 in fine k.p.a. W przepisie tym nie ma odniesienia do terminu na złożenie wniosku o uzupełnienie postanowienia. W ocenie Sądu żadne argumenty, w tym szybkość i prostota postępowania, o których mowa art. 12 § 1 k.p.a., nie uzasadniają w powyższym zakresie jakiejkolwiek modyfikacji, w tym w szczególności skrócenia terminu do wniesienia żądania uzupełnienia postanowienia określonego w treści art. 111 § 1 k.p.a.. Wskazać ponadto należy, że wniosek o uzupełnienie postanowienia nie jest środkiem odwoławczym. Nie ma tym samym powodów aby wniosek ten - na zasadzie analogii - traktować podobnie jak zażalenie.
Odnosząc się do kwestii merytorycznych należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia została dokonana w trybie uproszczonym. Orzekając zaś w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wyżej wymienionych ustaw Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W trakcie przeprowadzonego postępowania nie doszło bowiem do naruszenia procedury administracyjnej, które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienia, którym organ odwoławczy na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.
Należy zauważyć, że art. 61a k.p.a., obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną.
Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. W ocenie Sądu należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.
W realiach rozpatrywanej sprawy jest bezsporne, że skarżący w dniu 31 stycznia 2017 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, które to świadczenie co do zasady ustala się na czas nieokreślony. Wniosek ten był kolejnym wnioskiem w tym samym przedmiocie. Organ pierwszej instancji ustalił bowiem, że z wnioskiem o przyznanie tego samego świadczenia skarżący wystąpił już wcześniej, to jest w dniu 29 lipca 2016 r. Stan faktyczny sprawy wskazuje, że zarówno niniejsza sprawa, jak i sprawa zainicjowana wskazanym powyżej wnioskiem z dnia 29 lipca 2016 r. są z punktu widzenia podmiotowego oraz przedmiotowego tożsame. Tożsamość sprawy zachodzi wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Powyższej oceny nie zmienia fakt, że wcześniejsze postępowanie nie zostało zakończone decyzją merytoryczną. Warunkiem rozstrzygnięcia tej sprawy jest bowiem przedłożenie przez skarżącego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
W kontrolowanym postępowaniu zaistniała zatem sytuacja, gdy sprawa tożsama przedmiotowo i podmiotowo jest już przedmiotem innego, wcześniej zainicjowanego postępowania administracyjnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że jest to uzasadniona przyczyna, dla której kolejne postepowanie administracyjne nie mogło być wszczęte.
W związku z powyższym organom orzekającym nie można zarzucić naruszenia art. 61a § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Za niemające wpływu na dokonaną przez Sąd oceną - w świetle przedmiotu zaskarżenia - uznać z kolei należało podniesione w skardze zarzuty naruszenia materialnoprawnych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a.
Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie postanowienia naruszają prawo (zob.: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.