Uzasadnienie
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 6 sierpnia 2013 r., nr [[...]] powołując się na art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nałożył na E. D., prowadzącą zakład fryzjerski, opłatę w wysokości 117 zł.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 24 maja 2013 r. upoważniony przedstawiciel organu przeprowadził kontrolę sanitarną w należącym do skarżącej salonie fryzjerskim przy ul. P. w G. W trakcie kontroli stwierdzono naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych polegające na tym, że w pomieszczeniu usług fryzjerskich nie zapewniono bezpośredniego dostępu do umywalki z bieżącą ciepłą i zimną wodą dla personelu salonu w celu mycia rąk oraz zlewu do mycia narzędzi fryzjerskich. Uchybienie to stanowi naruszenie art. 22 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz jest podstawą nałożenia opłaty za wykonane czynności kontrolne.
Jak stwierdzono, wysokość opłaty w kwocie 117 zł ustalono zgodnie z rzeczywiście poniesionymi kosztami.
Pełnomocnik skarżącej w odwołaniu od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem przepisów art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego nie zastosowanie oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie w zaskarżonej decyzji norm higienicznych i zdrowotnych, które strona naruszyła, jak też nie wskazanie podstaw faktycznych, na podstawie których dokonał wyliczenia opłaty.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 27 września 2013 r., nr [[...]] powołując się na art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji jako zgodną z prawem.
W uzasadnieniu wskazano, że stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za badania laboratoryjne oraz inne czynności kontrolne wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w wyniku stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych pobiera się opłatę w wysokości kosztów ich wykonania. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wysokość opłaty w kwocie 117 zł ustalił zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej z kalkulacją obejmującą koszty bezpośrednie i pośrednie.
Ponadto wskazano, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego została wydana prawidłowo, bowiem stwierdzone podczas kontroli stanowią naruszenie art. 22 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie zgodził się z zarzutem pełnomocnika strony odnośnie naruszenia przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ponieważ organ pierwszej instancji wydając decyzję w trybie art. 27 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej uznał naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie oraz rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji pełnomocnik skarżącej zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem przepisów art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego nie zastosowanie oraz błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że zakład fryzjerski nie posiada bezpośredniego dostępu do umywalki z ciepłą i zimną wodą i uznania w konsekwencji, że prowadzona działalność narusza art. 22 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zarzucono także naruszenie art. 6, 7, 8, 9 i 11 k.p.a. Wniesiono przy tym o uchylenie decyzji obu organów.
W uzasadnieniu wskazano, że w wyniku kontroli z dnia 24 maja 2013 r. zarzucono skarżącej brak bezpośredniego dostępu do umywalki z ciepła i zimna wodą wskazując jako podstawę przepisy Prawa budowlanego. Wskazane w decyzji przepisy nie normują żadnych zagadnień związanych z bezpośrednim dostępem do ciepłej i zimnej wody w zakładach fryzjerskich. Pomimo wniesienia odwołania organ odwoławczy uznał, że wystąpił stan faktyczny określony w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Jednak przepis ten zdaniem skargi znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji bezspornej lub po zakończeniu postępowania.
Wobec faktu, że przedmiotowa sprawa bezsporna ani zakończona nie jest, zaskarżona decyzja jest przedwczesna.
W odpowiedzi na skargę wniesiono ojej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 27 września 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 6 sierpnia 2013 r., która ustaliła opłatę za wykonane czynności kontrolne w wysokości 117 zł.
Skarga podlega uwzględnieniu.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263 ze zm.), dalej jako - ustawa o PIS oraz Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. nr 36, poz. 203), w dalszej części uzasadnienia zwane -rozporządzeniem.
Jak stanowi art. 1 pkt 6 ustawy o PIS, Państwowa Inspekcja Sanitarna powołana jest do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami m.in. zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku.
Wykonywanie zadań przez PIS polega, stosownie do art. 2 tej ustawy, na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo - zdrowotnej.
Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o PIS, za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust.
- 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych.
Za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań (art. 36 ust. 2 ustawy o PIS).
Przepis art. 37 ust. 1 ustawy o PIS, stanowi że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego
Bezspornym było w sprawie, że w salonie fryzjerskim [[...]] w G. w dniu 24 maja 2013 r. została przeprowadzona kontrola sanitarna. W jej konsekwencji organ wydał w dniu 6 sierpnia 2013 r. decyzję w trybie art. 27 ust. 1 ustawy o PIS, nakazującą usunięcie stwierdzonych uchybień poprzez wyposażenie pomieszczenia usług fryzjerskich w umywalkę z ciepłą i zimną wodą do mycia rąk oraz zlew do mycia narzędzi fryzjerskich. Decyzja ta została utrzymana w mocy w dniu 27 września 2013 r. decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego i stała się ostateczna. Stosownie do art. 110 k.p.a. organy orzekające były związane przedmiotową decyzją.
W związku z przeprowadzonymi czynnościami kontrolnymi Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny ustalił opłatę w wysokości kwotę 117 zł., a zaskarżona decyzja rozstrzygnięcie to utrzymała w mocy.
W okolicznościach niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości, że E. D. jest podmiotem obowiązanym do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych.
Zgodnie z § 1 przywołanego na wstępie rozporządzenia, określa ono sposób ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności, o których mowa w art. 36 ust. 1 - 3 ustawy o PIS.
Wysokość opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania (§ 2 rozporządzenia).
I tak, zgodnie z § 3 rozporządzenia - do bezpośrednich kosztów - wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności obejmujące:
średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, zwanych dalej "pracownikami", obliczane według godzinowych stawek osobistego zaszeregowania wraz z pochodnymi od wynagrodzenia;
koszty materiałowe, w tym w szczególności koszty odczynników i innych materiałów pomocniczych;
koszty podróży służbowych pracowników, w tym koszty należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej;
przeciętne koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych.
Natomiast stosownie do § 4 rozporządzenia - do pośrednich kosztów -wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności, obejmujące:
średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi wraz z pochodnymi od wynagrodzenia;
- 1) koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych;
- 2) koszty zużytej energii elektrycznej, wody i gazu;
- 3) koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego;
- 4) koszty transportu.
Jak stanowi § 5 rozporządzenia do wysokości kosztów bezpośrednich określonych na podstawie § 3 dolicza się wysokość kosztów pośrednich, o których mowa w § 4.
Natomiast czas pracy pracownika niezbędny do wykonania badania laboratoryjnego oraz innej czynności, stanowiący podstawę ustalenia wysokości wynagrodzenia, o którym mowa w § 3 pkt 1, określa dyrektor stacji sanitarno-epidemiologicznej na wniosek kierownika właściwej komórki organizacyjnej stacji sanitarno-epidemiologicznej (§ 6 rozporządzenia).
Jak wynika z przywołanej regulacji ustawodawca szczegółowo unormował sposób ustalania przez organy wysokości opłaty.
Jednak w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji ograniczył się tylko do wskazania, że wysokość opłaty ustalono zgodnie z rzeczywiście poniesionymi kosztami wg. następującej kalkulacji: I. koszty bezpośrednie - 87 zł, II. koszty pośrednie - 29,57 zł, III razem opłata 116,57 zł (w zaokrągleniu 117 zł).
Analiza powyższej kalkulacji poprzez pryzmat przywołanej regulacji nie pozwala na ustalenie jakie elementy złożyły się na kwotę kosztów bezpośrednich oraz na kwotę kosztów pośrednich. Innymi słowy w jaki sposób została wyliczona przez organ wysokość obu kwot, a w konsekwencji - wysokość opłaty.
Organ pierwszej instancji nawet nie wskazał jakie konkretne czynności były podstawą ustalenia opłaty.
Brak wskazania elementów, które złożyły się na dokonaną kalkulację uniemożliwia jakąkolwiek weryfikację kwoty ustalonej opłaty. I co jest ważne, nie pozwala Sądowi na dokonanie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Należy zaznaczyć, że w odwołaniu strona zarzuciła nie wskazanie przez organ podstaw faktycznych wyliczenia kwoty kosztów. Jednak organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów w tym zakresie, ograniczając się do wskazania, że wysokość opłaty jest ustalona zgodnie z rozporządzeniem i przedstawioną kalkulacją.
W konsekwencji też, uzasadnienie zarówno organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego, nie spełnia wymogów art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Przy czym w postępowaniu administracyjnym obowiązek uzasadnia decyzji wiąże się ściśle z zasadą przekonywania - art. 11 k.p.a. oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a.
Dodatkowo należy wskazać, że organ pierwszej instancji w swoim rozstrzygnięciu, oprócz ustalenia wysokości opłaty, zobowiązał również skarżącą do jej zapłaty w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji na konto Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej na wskazany rachunek bankowy lub w kasie Stacji. Przy czym organ ten, nie wskazał żadnej podstawy faktycznej ani prawnej tej części orzeczenia. Podkreślić należy, że przepisy ustawy o PIS, nie zawierają regulacji upoważniającej właściwego państwowego inspektora sanitarnego do rozstrzygania w drodze aktu administracyjnego o sposobie i terminie wykonania obowiązku zapłaty określonej należności pieniężnej. Także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie przewidują do określania w sytuacji, jak miała miejsce w niniejszej sprawie, terminu wykonania obowiązku uiszczenia należności pieniężnej. Można tu dodać, że zgodnie z art. 130 § 1 k.p.a., przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu.
Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (§ 2). Nie istniała podstawa prawna do zawarcia w przedmiotowej decyzji, zobowiązania co do sposobu i terminu wykonania obowiązku nałożonego na skarżącą. Tym bardziej zobowiązania do wykonania obowiązku w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji, kiedy jeszcze była ona niewykonalna z mocy prawa.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.
Na zasadzie art. 152 tej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 206 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wskazania co do dalszego toku postępowania wynikają z powyższych rozważań.