Uzasadnienie
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], po rozpatrzeniu wniosku K. M., decyzją z [...] r. nr [...]:
- - przyznał pomoc finansową na dostosowanie gospodarstwa rolnego, prowadzonego przez wnioskodawcę, do standardów Unii Europejskiej w łącznej kwocie [...] zł.
- - stwierdził, że przyznana pomoc zostanie wypłacona w dwóch równych ratach z zastrzeżeniem dopełnienia obowiązków wynikających z treści z § 9 ust. 3 rozporządzenia Rady ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142 ze zm., dalej rozporządzenie wykonawcze).
- - określił kwotę płatności pierwszej i drugiej raty, odpowiednio [...] zł i [...] zł oraz dokonał podziału tych kwot na poszczególne przedsięwzięcia:
- a) dostosowanie gospodarstwa rolnego do wymagań w zakresie przechowywania nawozów naturalnych – pierwsza rata po [...] zł – druga [...] zł,
- b) dostosowanie gospodarstwa produkcyjnego specjalizującego się w produkcji mleka oraz produktów mlecznych – pierwsza i druga rata po [...] zł.
- - zakreślił termin dokonania płatności wskazując, że:
- a) pierwsza rata zostanie wypłacona w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna,
- b) druga rata zostanie wypłacona w terminie 60 dni od dnia złożenia oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia wykonawczego.
Powołując się na art. 107 § 4 K.p.a. odstąpił od uzasadnienia decyzji.
Do decyzji dołączono informację o warunkach wypłaty drugiej raty, a także informację o okolicznościach powodujących konieczność zwrotu wypłaconej pierwszej raty dofinansowania.
W dniu [...] r. K. M. złożył oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia i osiągnięciu przez gospodarstwo żywotności ekonomicznej na poziomie co najmniej 4 EJW.
Następnie w dniu [...] r. przeprowadzono kontrolę w gospodarstwie K. M. stwierdzając, że nie zostały wykonane powierzchnie zmywalne na ośmiu stanowiskach udojowych – liczba stanowisk 7 – brak jednego stanowiska.
W tych okolicznościach organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] r. powiadomił K. M. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...] r. o przyznaniu pomocy finansowej. Wskazał przy tym, że powodem wszczęcia postępowania z urzędu jest: "beneficjent nie wykonał inwestycji określonej w planie i wniosku w zakresie wykonania powierzchni zmywalnych na 8 stanowiskach udojowych".
W odpowiedzi na to zawiadomienie K. M. wniósł o umorzenie postępowania uzasadniając to tym, że brakujące stanowisko zostało wykonane, a ściany pokryto farbą zmywalną, co uzasadnia stwierdzenie, że przedsięwzięcie zrealizowano w całości.
Postępowanie zakończone zostało decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] r. nr [...] uchylającą w całości decyzję tego organu z dnia z dnia [...] r. nr [...] o przyznaniu K. M. pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.
W podstawie prawnej tej decyzji powołano art. 162 § 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej w skrócie K.p.a.) oraz § 9 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia wykonawczego.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że plan dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej nie został zrealizowany w zakresie przygotowania ścian i podłóg w pomieszczeniach do udoju, w celu ułatwienia czyszczenia i odpływu cieczy.
W odwołaniu od tej decyzji strona podniosła, że w decyzji nie wspomniano o braku jednego stanowiska, natomiast – po raz pierwszy – stwierdzono, że niedostosowano podłóg. Dalej strona stwierdziła, że podczas wizytacji podłoga była zrobiona, tak samo było 8 a nie 7 stanowisk, ściany również były pokryte zmywalną farbą fasadową.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzja z dnia [...] r., przyznająca pomoc finansową, poświadczała prawidłowość i kompletność przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji i uprawniała AR i MR do dokonania wypłaty pierwszej raty pomocy finansowej na wnioskowane dostosowanie gospodarstwa. Zasadą w przedmiotowym programie jest, iż należne środki finansowe są przekazywane w dwóch równych ratach - pierwszą po wydaniu decyzji o przyznaniu pomocy, a drugą po zakończeniu inwestycji i złożeniu oświadczenia wnioskodawcy potwierdzającego ten fakt.
W dniu [...] r. wnioskodawca złożył oświadczenie o zrealizowaniu inwestycji objętej programem pomocy finansowej, jednak w czasie wizytacji gospodarstwa stwierdzono rozbieżność między stanem zadeklarowanym, a faktycznym zakresem wykonanej inwestycji. "...Powyższe dotyczyło nie wykonania w całości inwestycji a w szczególności braku wykonania ścian i podłóg w pomieszczeniach do udoju, które to miały zapewnić ułatwienia w ich czyszczeniu i usuwaniu cieczy przez pokrycie specjalnymi farbami. Stwierdzono również wykonaniu siedmiu a nie jak zadeklarował wnioskodawca ośmiu stanowisk udojowych".
W piśmie z dnia [...] r. (wniosek o umorzenie postępowania) strona potwierdziła, iż w dniu przeprowadzania wizytacji inwestycja nie została wykonana w zakresie określonym treścią wniosku o przyznanie pomocy finansowej.
W tych okolicznościach organ drugiej instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania.
W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K. M. podniósł, że:
- - w pomieszczeniu udojowym znajduje się, od samego początku, 8 stanowisk udojowych a nie 7 jak stwierdzono w czasie wizytacji,
- - przed złożeniem wniosku zmierzył pomieszczenia udojowe i według obliczeń dokonanych prze pracownika Ośrodka Doradztwa Rolniczego w [...] parametry tego pomieszczenia były zgodne dla 8 stanowisk bydła przy uwięzionym systemie utrzymania – Tabela 211 Sapard,
- - w czasie wizytacji nie dokonano pomiaru pomieszczenia udojowego,
- - w protokole z wizytacji przeprowadzonej w dniu [...] r. nie kwestionowano stanu podłóg, przy czym podłoga była od samego początku,
- - w decyzji z dnia [...] r. nie ma żadnej wzmianki o brakującym 8 stanowisku.
Na koniec skarżący wniósł o spowodowanie ponownej wizytacji jego gospodarstwa przez kompetentnych pracowników.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W kwestii podłóg wyjaśnił, że w treści planu dostosowania gospodarstwa, na stronie [...] (karta [...]) w tabeli [...], kolumnie "rodzaj przedsięwzięcia" wnioskodawca zadeklarował wykonanie ścian i podłóg w pomieszczeniach do udoju lub przechowywania mleka za odpowiednią, wskazaną w tabeli stawkę płatności. Przedsięwzięcie to dotyczy więc odpowiedniego wykonania podłóg i ścian (łącznie) w pomieszczeniu udojowym. Skarżący podpisał protokół z wizytacji nie wnosząc przy tym zastrzeżeń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, iż w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji rozstrzygnięć organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle przedstawionych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz nie z powodu zarzutów w niej podniesionych.
Decyzjami organów obu instancji uchylona została decyzja ostateczna z dnia [...] r. przyznająca K. M. pomoc finansową na dostosowanie gospodarstwa do standardów Unii Europejskiej. Jako podstawę prawną tych decyzji wskazano art. 162 § 2 K.p.a., z którego wynika, że organ administracji obowiązany jest uchylić decyzję dotychczasową, w której: 1) nałożono na stronę obowiązek dopełnienia określonych czynności, 2) strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie.
Jakkolwiek z protokołu przeprowadzonych czynności kontrolnych (karta [...] formularza PW-1/30) wynika, iż " nie zostały wykonane powierzchnie zmywalne na 8 stanowiskach udojowych. Liczba stanowisk 7 szt. Brak jednego stanowiska", to nie można uznać, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 162 § 2 kpa. Należy bowiem wskazać, że decyzja z dnia [...] r. nie została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia powyżej wskazanych czynności.
Z treści tej decyzji wynika jedynie, że jej wykonanie w odniesieniu do płatności drugiej raty uzależnione zostało od złożenia oświadczenia, o którym mowa § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia wykonawczego, tj. oświadczenia o realizacji przedsięwzięcia oraz o tym, że wielkość ekonomiczna gospodarstwa rolnego wynosi 4 EJW (ESU).
Oświadczenie takie skarżący złożył, a jego terminowości nie kwestionuje organ administracji. Skoro obowiązek dopełnienia czynności polegających na: wykonaniu powierzchni zmywalnych na 8 stanowiskach udojowych i liczba 8 stanowisk nie został określony we wskazanej decyzji, ich niewykonanie nie mogło skutkować zastosowaniem przez organy administracji art. 162 § 2 K.p.a. i uchyleniem decyzji z dnia [...] r.
Załączona do tej decyzji informacja o treści § 9 ust. 3 oraz § 10 i § 11 rozporządzenia wykonawczego nie stanowi integralnej części decyzji z dnia [...] r. i już z tego względu nie można uznać, że powyższa decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia czynności, których niewykonanie przez skarżącego mogło skutkować uchyleniem tej decyzji.
Z rozporządzenia wykonawczego wynika, że w przypadku, gdy producent rolny nie zrealizuje w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania, pierwsza rata płatności podlega zwrotowi (§ 10 ust. 1, § 11), natomiast druga rata nie podlega wypłacie (§ 9 ust. 3). Wskazane przepisy określają więc skutki niedopełnienia przez stronę czynności, które powinna była wykonać w oznaczonym w decyzji terminie, co wyłącza stosowanie art. 162 § 2 K.p.a. (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II - teza 9 do art. 162).
Niezależnie od powyższych uwag wskazać należy, że organy administracji obu instancji, decyzje będące przedmiotem oceny w rozpatrywanej sprawie podjęły z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a. przez to, że nie wyjaśniły i nie rozważyły wszystkich okoliczności sprawy, a mianowicie czy pomoc finansowa przyznana decyzją z dnia [...] r. dotyczy dwóch różnych i niezależnych tytułów -dostosowanie gospodarstwa do wymagań w zakresie przechowywania nawozów naturalnych, a także produkcji mleka i produktów mlecznych - i czy w sytuacji, gdy wnioskodawca spełnił wszystkie wymagania w zakresie dostosowywania gospodarstwa do przechowywania nawozów naturalnych, a nie realizował drugiego przedsięwzięcia, można było pozbawić go pomocy finansowej na zrealizowane przedsięwzięcie.
Niezależnie od tego należy stwierdzić, iż organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] r. nie powoływał się na brak jednego stanowiska udojowego. Z kolei z protokołu z kontroli nie wynika jakich powierzchni zmywalnych nie wykonano – na ścianach, czy na podłogach.
W tym miejscu należy wytknąć, iż protokół z kontroli realizacji przedsięwzięć, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia organu administracji, jest enigmatyczny i niespójny, a jego treść jest niejednoznaczna.
Naruszenie wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd nie postanowił o kosztach postępowania, bowiem wniosek w tym zakresie nie został zgłoszony przez skarżącego przed zamknięciem rozprawy.
Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji uwzględni powyższe wskazania, oceny oraz wnioski, a w szczególności okoliczność, iż w decyzji z dnia [...] r. nie sformułowano zastrzeżeń, których niedopełnienie mogłoby skutkować podjęciem rozstrzygnięcia na podstawie art. 162 § 2 K.p.a.