Uzasadnienie
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 29 czerwca 2010 r., Nr NP/II/0911/216/10, Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Kłobucku z 25 maja 2010 r., nr 408/XLIV/2010 w sprawie regulaminów obiektów sportowych i rekreacyjnych zlokalizowanych na terenie Gminy Kłobuck w częściach zawartych w § 7 - "na terenie boiska zabrania się:" pkt 1 "zakłócanie porządku publicznego", 6 "zaśmiecanie obiektu", 7 "palenia ognia oraz używania materiałów pirotechnicznych albo innych niebezpiecznych materiałów lub substancji chemicznych, z zastrzeżeniem uzyskania pisemnej zgody zarządcy boiska", 8 "wprowadzania zwierząt", 9 "wnoszenia przedmiotów zagrażających bezpieczeństwu innych użytkowników, w szczególności noży, scyzoryków, szklanych opakowań i kijów baseballowych", 10 "wnoszenia i spożywania alkoholu, z wyjątkiem sprzedaży dokonywanej na podstawie zezwolenia jednorazowego wydanego przez burmistrza na podstawie art. 18¹ ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz związanego z tą sprzedażą spożywania alkoholu" i 12 "używania wszelkiego rodzaju broni palnej, pneumatycznej oraz broni białej typu łuk, kusza, proca" załącznika nr 1 do uchwały; § 6 - "zakazuje się:" pkt 1 "wstępu osobom w stanie wskazującym na spożycie alkoholu lub wszelkiego rodzaju środków odurzających", 3 " wprowadzania na teren sali zwierząt", 4 "wnoszenia i spożywania napojów alkoholowych, z zastrzeżeniem uzyskania pisemnej zgody zarządcy sali" i 5 "używania wszelkiego rodzaju broni palnej, pneumatycznej oraz broni białej typu łuk, kusza, proca" załącznika nr 2 do uchwały, § 6 pkt 1 "zaśmiecania terenu i niszczenia zieleni oraz urządzeń zabawowych", 5 "wprowadzania zwierząt", 6 "spożywania alkoholu oraz używania środków odurzających", 7 "palenia ognia oraz używania materiałów pirotechnicznych albo innych niebezpiecznych materiałów lub substancji chemicznych, z zastrzeżeniem uzyskania pismem zgody zarządcy" i 10 "używania wszelkiego rodzaju broni palnej, pneumatycznej oraz broni białej typu łuk, kusza, proca" załącznika nr 3 do uchwały; § 5 "zabrania się wstępu i przebywania na terenie kąpieliska osobom, których stan wskazuje na spożycie alkoholu lub innych środków o podobnym działaniu"; § 8 - "osobom znajdującym się na terenie kąpieliska nie wolno: "pkt 4 "spożywać alkoholu lub innych środków o podobnym działaniu", 5 " zaśmiecać teren kąpieliska i plaży" i 6 "wprowadzać zwierząt" załącznika nr 5 do uchwały oraz § 6 pkt 1 "stwarzać zagrożenia bezpieczeństwa oraz zakłócać wypoczynku innych osób", 2 "zaśmiecać terenu wokół zbiornika", 4 "rozpalać ognisk w lesie i wokół zbiornika, za wyjątkiem miejsc do tego wyznaczonych", 5 "wprowadzać zwierzą, przy czym zakaz ten obowiązuje w strefie wyznaczonej znakami pionowymi ustawionego przez zarządcę obiektu", 6 "spożywać napojów alkoholowych, z wyjątkiem miejsc do tego przeznaczonych, jak również spożywać środków o podobnym działaniu" i 7 "używania wszelkiego rodzaju broni palnej, pneumatycznej oraz broni białej typu łuk, kusza, proca" załącznika nr 6 do uchwały - z uwagi na niezgodność tych postanowień z przepisami rangi ustawowej tj. art. 50, art. 51 § 1, art. 74, art. 77, art. 82 § 1, art. 144 § 1, art. 145 ustawy z 20 maja 1971 roku kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2007 r. Nr 109, poz.756 ze zm., dalej: k.w.), art. 14 ust. 6, ustawy z 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm., dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości), art. 4 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 maja 1999 roku o broni i amunicji (Dz. U. z 2004 r. Nr 52, poz. 525 ze zm.).
Ponadto Wojewoda zarzucił, iż Rada Miejska w Kłobucku przekroczyła zakres delegacji ustawowej wynikający z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), poprzez ustanowienie szeregu zakazów wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a także podejmując uchwałę nie dopełniła wymogów określonych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908, dalej: rozporządzenie), gdyż w regulaminach gminnych obiektów sportowych i rekreacyjnych znalazły się powtórzenia bądź modyfikacje przepisów wyższego rzędu oraz zdania nie mające charakteru normotwórczego.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda Śląski wskazał, iż podjęta przez Radę Miejską w Kłobucku uchwała z 10 maja 2010 roku, nr 408/XLIV/2010 w sprawie regulaminów obiektów sportowych i rekreacyjnych zlokalizowanych na terenie Gminy Kłobuck wskazuje w części nagłówkowej, iż jej podstawę prawną stanowi art. 40 ust. 2 pkt. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Formułując regulaminy stanowiące załączniki do uchwały, Rada Miejska uprawniona była jedynie do uregulowania w nich zasad i trybu korzystania z obiektów sportowych i rekreacyjnych, gdyż należą one do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
W ocenie organu nadzorczego użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania czy też ustalania obowiązujących reguł zachowania się. Natomiast Rada Miejska w Kłobucku podejmując wskazaną uchwałę na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, nie była upoważniona do zawarcia w niej przepisów porządkowych. Tym samym zawarte w uchwale zakazy, zdaniem organu nadzoru przekraczają zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 40 ust 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Stwierdził ponadto, iż niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń unormowań zawartych w innych aktach normatywnych.
Od powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego skargę złożyła Gmina Kłobuck. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.
- - art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym (poprzez przyjęcie, że Rada Miejska w Kłobucku nie była uprawniona do wprowadzenia zakazu wnoszenia i spożywania alkoholu na terenie obiektów sportowych i rekreacyjnych zlokalizowanych na terenie Gminy Kłobuck;
- - art. 77 k.w., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dyspozycja tego przepisu obejmuje zakaz wprowadzania zwierząt na teren obiektów sportowych i rekreacyjnych zlokalizowanych w Gminie Kłobuck, a co za tym idzie, że Rada Miejska w Kłobucku ustanawiając zakaz wprowadzania psów na terenie gminnych obiektów sportowych i rekreacyjnych naruszyła zasady techniki prawodawczej;
- - art. 82 § 1 k.w., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z któregokolwiek z przepisów zawartych w tym paragrafie wynika zakaz palenia ognisk;
- - art. 51 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 maja 1999 roku o broni i amunicji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;
- - art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że Rada Miejska w Kłobucku nie była uprawniona do wprowadzenia zaskarżoną uchwałą zakazu wstępu osobom w znajdującym się w stanie wskazującym na spożycie alkoholu lub wszelkiego rodzaju środków odurzających na teren sali sportowej.
W uzasadnieniu swego stanowiska Gmina Kłobuck wskazała, iż w założeniu autorów uchwały, uchwalenie regulaminów miało nałożyć na osoby korzystające z gminnych obiektów sportowych i rekreacyjnych obowiązek stosowania określonych norm i zasad zachowania, co pozwoliłoby na osiągnięcie odpowiedniego standardu kultury społecznej oraz zapewniło bezpieczne korzystanie z tych obiektów przez mieszkańców. Stanowisko Wojewody jest trafne jedynie w odniesieniu do tych postanowień regulaminów, które ustanawiały zakazy zakłócania porządku publicznego, zaśmiecania terenu oraz używania broni. Wprowadzając jednak powyższe zakazy Radzie Miejskiej w Kłobucku przyświecał cel, aby poinformować osoby korzystające z gminnych obiektów sportowych i rekreacyjnych o wszelkich zasadach obowiązujących na gminnych obiektach, których uchwała dotyczy, także tych wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, które przecież, dla wielu z tych osób nie są powszechnie znane.
W ocenie skarżącej nie sposób zgodzić się z poglądem Wojewody Śląskiego dotyczącym naruszenia art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz przekroczenia w związku z tym delegacji ustawowej wynikającej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z postanowieniami § 7 pkt 10 załącznika nr 1 do uchwały, § 6 pkt 4 załącznika nr 2 do uchwały, § 6 pkt 6 załącznika nr 3 i § 6 pkt 6 załącznika nr 6 do uchwały. Rada Miejska z mocy art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości uprawniona jest do wprowadzania zakazów m.in. wnoszenia napojów alkoholowych w innych niewymienionych w ustawie miejscach, obiektach lub na określonym obszarze gminy. Zakazy takie zgodnie z art. 14 ust. 6 wprowadza się ze względu na charakter miejsc, obiektów lub obszarów, a zatem Rada nie przekroczyła granic określonych przepisami powszechnie obowiązującego prawa swych kompetencji, gdyż tylko Rada uprawniona jest do wprowadzania omawianych zakazów, a uchwała została wydana bez naruszenia prawa.
Zgodnie z art. 14 ust. 1 ww. ustawy ustawodawca zakazał sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, w miejscach i czasie masowych zgromadzeń, w środkach i obiektach komunikacji publicznej, w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych. Ponadto, zakazy w tym zakresie statuują przepisy art. 14 ust. 2a, 3, 4 i 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości obejmując nimi ulice, place i parki, ośrodki szkoleniowe, domy wypoczynkowe oraz imprezy na otwartym powietrzu. Wprowadzenie uchwałą Rady Miejskiej zakazu wnoszenia napojów alkoholowych na teren sali sportowej, boiska, kąpieliska lub zbiornika wodnego nie wkracza w zakres regulacji ustawowej, ponieważ w miejscach tych nie obowiązują zakazy ustawowe.
Charakter obiektów sportowych i rekreacyjnych jak najbardziej przemawia za wprowadzeniem na nich omawianych zakazów, gdyż służą ogółowi społeczności, z natury swej przeznaczone są do jednoczesnego wspólnego wykorzystywania przez wiele osób a wśród nich nierzadko niepełnoletnich.
Zdaniem skarżącej, brak jest przepisów, które wymagałyby, że wszelkie zakazy wprowadzane w oparciu o przepis art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości powinny być stanowione w drodze odrębnej uchwały, a to w związku z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Brak jest też podstaw dla twierdzenia, iż zakazy takie nie mogą być przewidziane w różnych uchwałach rady gminy. Nic nie stoi na przeszkodzie, by Rada podejmowała uchwały dla każdego z miejsc, obiektów, czy obszarów odrębnie. Biorąc pod uwagę powyższą argumentację Rada uznała, że najbardziej wskazanym do wprowadzania zakazów na gminnych obiektach służących sportowi i rekreacji są regulaminy korzystania z tych obiektów, które powinny stanowić kompleksowy zbiór zasad obowiązujących osoby korzystające z tych obiektów. Taka technika ma też tę zaletę, że pozwala w ramach jednego aktu zapoznać się z całością regulacji obowiązującej na danym terenie, przy braku przepisów regulujących zasady techniki prawodawczej, które zakazywałyby łączenia regulacji dotyczącej zasad korzystania z gminnych obiektów oraz dotyczącej zakazów wnoszenia napojów alkoholowych na te obiekty.
Skarżąca nie podzieliła także stanowiska Wojewody Śląskiego, że w art. 77 k.w. unormowany został zakaz wprowadzania zwierząt. Przepis ten ustanawia odpowiedzialność karną właściciela zwierzęcia za niezachowanie zwykłych lub nakazanych środków ostrożności podczas jego trzymania. Tymczasem Rada Miejska w Kłobucku w regulaminach gminnych obiektów sportowych i rekreacyjnych wprowadziła zakaz wprowadzania zwierząt na te obiekty. Przedmiot regulacji jest zatem odmienny i nie można formułować zarzutu powtórzenia przepisu wyższego rzędu w uchwale Rady Miejskiej. W regulaminach chodzi bowiem o całkowite wyeliminowanie obecności zwierząt w obiektach objętych regulaminem. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy istotnie reguluje obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, jednakże obowiązki te dotyczą ze swej natury podyktowanej zakresem regulacji ustawowej, jedynie utrzymania porządku w obrębie nieruchomości.
Rada Miejska w zakwestionowanej uchwale nie wkraczała jednak w tę materię, lecz wprowadziła zakaz wprowadzania psów na teren konkretnych obiektów sportowych. Rada Miejska wprowadzając w ramach zasad korzystania z gminnych obiektów taki zakaz korzystała z przysługującej Gminie samodzielności w zakresie doboru środków koniecznych do realizacji przyjętych celów. W tym przypadku celem regulacji jest zapewnienie bezpieczeństwa użytkowników, ale także odpowiednich standardów sanitarnych. Z samego art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym nie wynikają jakiekolwiek determinanty wiążące Radę Miejską w procesie ustanawiania zasad korzystania z gminnych obiektów i urządzeń a skoro tak, to Rada Miejska nie mogła przekroczyć upoważnienia wynikającego z powyższego przepisu ustawy. Art. 77 k.w. czy też art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stanowią w przekonaniu Skarżącej przepisów naruszonych przez ustanowienie zakazu wprowadzania zwierząt, co świadczy o naruszeniu zasady samodzielności gminy.
Zdaniem skarżącej, nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym przez Wojewodę, jakoby w którymkolwiek z przepisów zawartych w § 1 art. 82 Kodeksu wykroczeń unormowany został zakaz palenia ognia. Wśród czynności wymienionych enumeratywnie i konkretnie w punktach 1-11 tego paragrafu, tj. tych, "które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji" nie wymieniono czynności polegającej na paleniu ognia. Nie sposób zatem – zdaniem skarżącej – wywieść, że Rada Miejska w Kłobucku podejmując przedmiotową uchwałę wkroczyła w materię uregulowaną w przepisach wyższego rzędu.
Należy zwrócić nadto uwagę, iż organ nadzoru stwierdził niezgod-ność postanowień regulaminów dotyczących zakazu palenia ognia z nie dość precyzyjnie określonymi przepisami. Błędnie wskazał bowiem na § 7 pkt 7 załącznika nr 1 do uchwały i § 6 pkt 7 załącznika nr 3 do uchwały z art. 82 § 1 bez określenia punktu, a więc konkretnego przepisu prawa, z którym unormowania te miałyby pozostawać w sprzeczności oraz § 6 pkt 4 załącznika nr 6 do uchwały z art. 82 § 1 pkt 7b, który to punkt w ogóle nie istnieje. Już z tego względu, zdaniem skarżącej, należy uznać, że stwierdzenie nieważności w tym zakresie było niezasadne.
Również nie zgadza się z rozstrzygnięciem nadzorczym w zakresie kwestionującym uprawnienie Rady Miejskiej do wprowadzenia zakazu wnoszenia na teren boiska niebezpiecznych przedmiotów, takich jak noży, scyzoryków, ale także opakowań szklanych. Myli się bowiem organ nadzoru, iż do kwestii tej należy stosować przepis art. 51 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o broni i amunicji. Przepis ten dotyczy wyłącznie ograniczeń w noszeniu broni, podczas gdy w regulaminie mowa jest o przykładowo wymienionych niebezpiecznych przedmiotach, które bronią nie są, jak np. opakowania szklane. Dlatego też stwierdzenie nieważności § 7 pkt 9 załącznika nr 1 do Regulaminu jest nieuzasadnione wskutek niewłaściwego zastosowania przepisów ustawy o broni i amunicji.
W ocenie skarżącej nietrafny jest zarzut naruszenia art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wprowadzony w § 6 pkt 1 załącznika nr 2 oraz w § 5 załącznika nr 5 do uchwały zakaz wstępu odpowiednio na teren sali sportowej oraz kąpieliska wodnego osobom, których stan wskazuje na spożycie napojów alkoholowych lub środków odurzających. Art. 14 ust. 6 dotyczy wyłącznie postępowania z napojami alkoholo-wymi a nie z osobami, które już spożyły te napoje. Dlatego też wprowadzenie omawianego zakazu nie może w żaden sposób kolidować z art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tak samo bezzasadny jest zarzut przekroczenia upoważnienia wynikającego z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Z treści tego upoważnienia nie można wyprowadzić wniosku o jakimkolwiek ograniczeniu Rady w swobodzie ustanawiania zasad korzystania z gminnych obiektów.
Nie może zaś budzić wątpliwości, iż przepis sankcjonujący zakaz wstępu osób po spożyciu alkoholu na teren gminnych obiektów sportowych i rekreacyjnych stanowi zarazem zasadę korzystania z tych obiektów.
Wojewoda Śląski wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 1 października 2010r. o sygn. akt III SA/Gl 2083/10 oddalił skargę podzielając w uzasadnieniu stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Kłobuck wnosząc o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego, będącego przedmiotem skargi oraz zarzucając mu naruszenie prawa materialnego - art. 165 ust. 2 Konstytucji R.P. poprzez ograniczenie samodzielności gminy wyrażające się w przyjęciu, że Rada Miejska w Kłobucku nie mogła ustanowić zakazu wprowadzania zwierząt, zakazu spożywania i wnoszenia alkoholu, zakazu wnoszenia przedmiotów zagrażających bezpieczeństwu użytkowników obiektów sportowych i rekreacyjnych, o których mowa w uchwale Rady Miejskiej nr 408/XUV/2010 z 25 maja 2010 r.; art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w uchwale regulującej zasady korzystania z gminnych obiektów sportowych i rekreacyjnych nie mogły zostać jednocześnie ustanowione zakazy spożywania i wnoszenia alkoholu w oparciu o art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości; art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten uzależnia wprowadzenie przez Radę Miejską zakazów wnoszenia, spożycia, sprzedaży i podawania alkoholu od "szczególnych okoliczności", podczas gdy w istocie przesłanką ich ustanowienia jest "charakter miejsca"; art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że charakter obiektów uregulowanych w uchwale Rady Miejskiej w Kłobucku nr 408/XLIV/2010 z 25 maja 2010 r. nie pozwala Radzie na wprowadzenie zakazów spożywania i wnoszenia alkoholu na ich terenie; art. 14 ust. 1 i ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na terenie obiektów sportowych objętych uchwałą Rady Miejskiej w Kłobucku nr 408/XLIV/2010 z 25 maja 2010 r. obowiązują zakazy ustawowe spożywania i wnoszenia; art. 77 k.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że § 7 pkt 8 załącznika nr 1 do uchwały, § 6 pkt 3 załącznika nr 2 do uchwały powtarzają regulację ustawową; art. 82 k.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że § 7 ust. 7 załącznika nr 1 do uchwały, § 6 pkt 7 załącznika nr 3 do uchwały powtarzają regulację ustawową; art. 51 ust. 2 pkt 10 i art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o broni i amunicji oraz art. 52 § 1 pkt 5 k.w. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z treści § 7 pkt 9 i 12 załącznika nr 1 do uchwały, § 6 pkt 1 załącznika nr 2 do uchwały, § 6 pkt 10 załącznika nr 3 do uchwały, § 6 pkt 7 załącznika nr 6 do uchwały wynikają ograniczenia w używaniu broni objęte już dyspozycją w/w przepisów ustawowych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z 18 kwietnia 2012 r. o sygn. akt II GSK 453/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Za trafne uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 1, ust. 2a i ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, poprzez ich błędną wykładnię; art. 77 k.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że § 7 pkt 8 załącznika nr 1 do uchwały, § 6 pkt 3 załącznika nr 2 do uchwały powtarzają regulację ustawową; art. 82 k.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że § 7 ust. 7 załącznika nr 1 do uchwały, § 6 pkt 7 załącznika nr 3 do uchwały powtarzają regulację ustawową, a także naruszenia art. 51 ust. 2 pkt 10 i art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o broni i amunicji oraz art. 52 § 1 pkt 5 k.w. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z treści § 7 pkt 9 i 12 załącznika nr 1 do uchwały, § 6 pkt 1 załącznika nr 2 do uchwały, § 6 pkt 10 załącznika nr 3 do uchwały, § 6 pkt 7 załącznika nr 6 do uchwały wynikają ograniczenia w używaniu broni objęte już dyspozycją w/w przepisów ustawowych.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej uznane przez Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne pokrywają się z zarzutami skargi dlatego też Sąd rozpoznający sprawę w ponownym postępowaniu zobowiązany był również je uwzględnić, podobnie jak zobligowany był do podzielnia przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny argumentacji. I tak w pierwszej kolejności wskazać należy, że na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości rada gminy uzyskała uprawnienie do wprowadzenia zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w miejscach innych niż wymienione w art. 14 ust. 1 i w art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości ze względu na ich charakter. Skoro art. 14 ust. 1 i 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie reguluje zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych na teren obiektów, o których mowa w regulaminach przyjętych przedmiotową uchwałą, to należy dojść do wniosku, że organ uchwałodawczy miał podstawy do uregulowania tej kwestii.
Osobną sprawą jest czy charakter przedmiotowych miejsc uzasadniał wprowadzenie zakazu, ale ponieważ nie była ona przedmiotem zainteresowania organu nadzoru również sąd w niniejszym postępowaniu jej nie badał.
Podzielić należy również zarzut skarżącego odnoszący się do naruszenia art. 77 k.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że § 7 pkt 8 załącznika nr 1 do uchwały, § 6 pkt 3 załącznika nr 2 do uchwały powtarzają regulację ustawową. Otóż zgodnie z art. 77 k.w. - kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany. Przedmiotem ochrony określonym w dyspozycji wskazanego przepisu jest bezpieczeństwo osób i mienia, a także innych zwierząt niż to trzymane, przez niezachowanie zwykłych lub nakazanych środków przy trzymaniu zwierzęcia. W przepisie tym chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo w miejscu publicznym.
Z kolei zakwestionowane regulacje regulaminowe stanowią o zakazie wprowadzania zwierząt. Już pobieżna analiza porównawcza wskazanych regulacji wskazuje na odrębność i różnorodność zakresów ich przedmiotów. Przede wszystkim jednak kwestionowane przepisy regulaminu przewidują jedynie określone zakazy. Nie są to jednocześnie, w przeciwieństwie do regulacji art. 77 kodeksu wykroczeń, regulacje sankcjonujące naruszenie takiego zakazu, a tym bardziej sankcjonujące niezachowanie zwykłych lub nakazanych środków przy trzymaniu zwierzęcia.
Trafne są również zarzuty naruszenia art. 82 k.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że § 7 ust. 7 załącznika nr 1 do uchwały, § 6 pkt 7 załącznika nr 3 do uchwały powtarzają regulację ustawową, a także naruszenia art. 51 ust. 2 pkt 10 i art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o broni i amunicji oraz art. 52 § 1 pkt 5 k.w. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z treści § 7 pkt 9 i 12 załącznika nr 1 do uchwały, § 6 pkt 1 załącznika nr 2 do uchwały, § 6 pkt 10 załącznika nr 3 do uchwały, § 6 pkt 7 załącznika nr 6 do uchwały wynikają ograniczenia w używaniu broni objęte już dyspozycją w/w przepisów ustawowych. Trafność tych zarzutów nie oznacza bynajmniej, że w tym zakresie regulaminy są zgodne z prawem, albowiem w innych przepisach prawa obowiązują zakazy, które zostały powtórzone w kwestionowanych regulaminach (np. art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych - Dz. U. Nr 62, poz. 504 ze zm. oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów - Dz. U. Nr 80, poz. 563).
Jednak organ nadzoru nie odwołał się do tych ustawowych wzorców, a w wypadku aktów nadzoru – inaczej niż w sytuacji wydania decyzji czy postanowienia – sąd administracyjny nie bada wpływu naruszenia prawa materialnego na treść zaskarżonego aktu.
Należy zwrócić w tym miejscu uwagę na treść art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na akt nadzoru uchyla ten akt w całości. Wprawdzie strona skarżąca przyznała organowi nadzoru rację w zakresie naruszenia części wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisów (np. art. 51, 144 i 145 k.w.), jednak konsekwencją stwierdzonych przez Naczelny Sąd Administracyjny i Sąd ponowne rozpoznający sprawę naruszeń prawa materialnego mogło być tylko uchylenie całego rozstrzygnięcia co orzeczono w sentencji.