Uzasadnienie
Pismem z 7 sierpnia 20223 r. M. O. (dalej określanej jako Skarżąca) zwróciła się do Burmistrza B. o udostępnienie jej w terminie 7 dni informacji publicznej w postaci kserokopii wszystkich umów o pracę wraz z ewentualnymi aneksami, zmianami radcy prawnego A.G. (dalej określanej jako pełnomocnik Gminy) oraz wyjaśnienia, czy koszty sadowe i na jakich zasadach oraz w jakiej wysokości przekazywane są na konto pełnomocnika Gminy, czy na jej konto prywatne, czy kancelarii prawnej.
Odpowiadając na ten wniosek Burmistrz B. w piśmie z 9 sierpnia 2023 r. wyjaśnił, ze pełnomocnik Gminy jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę, która nie podlega udostępnieniu. Wezwanie adresowane do Skarżącej sporządziła w oparciu o udzielone jej pełnomocnictwo, zaś konto wskazane w wezwaniu do zwrotu kosztów jest kontem Gminy.
W odwołaniu do tego pisma, z ostrożności traktowanego jako decyzja odmowna, Skarżącą zakwestionowała udzielone jej wyjaśnienia. W jej ocenie pracownik samorządowy, a takim jest pełnomocnik gminy, jest beneficjentem środków publicznych w postaci wynagrodzenia za pracę. Zatem taka informacja winna być udostępniona.
Zaskarżonym postanowieniem z 28 września 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie stwierdziło niedopuszczalność odwołania Skarżącej.
Uzasadniając swoje stanowisko odwołało się do ugruntowanego w orzecznictwie i teorii [pic]prawa administracyjnego pojęcia decyzji administracyjnej. Pojęcie to jest rozumiane [pic]jako władczy, jednostronny przejaw woli organu administracji publicznej, rozstrzygający sprawę administracyjną, skierowany do oznaczonego indywidualnie adresata, z którym nie łączy organu zależność organizacyjna lub podległość służbowa, a podstawę rozstrzygnięcia stanowi powszechnie obowiązujący przepis prawa.
Podkreśliło, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie [pic]załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej określanej skrótem K.p.a.), jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzje. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji.
Tymczasem, w ocenie SKO, zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 § 1 K.p.a., ponieważ nie zawiera najistotniejszego elementu decyzji administracyjnej, tj. władczego rozstrzygnięcia, podjętego w indywidualnej sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotowe pismo ma charakter czysto informacyjny, na co ewidentnie wskazuje jego treść, tj. wyjaśnienie Skarżącej, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej.
Stwierdziło także, że jeśli wnioskodawca żąda udzielenia [pic]informacji, które nie są informacjami publicznymi organ nie ma obowiązku [pic]wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym ustawą z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej określanej skrótem u.d.i.p.), (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. Il SAB/Ke 37/21). Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następują w drodze decyzji.
Zatem, a contrario, art. 16 ust. 1 u.d.i,p. nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną. W takim wypadku odmowa jej udzielenia winna nastąpić zwykłym pismem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 4 sierpnia 2021 r., sygn. III SAB/GI 92/21; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 20 maja 2021 r., sygn. Il SAB/OI 10/21).
Zatem, skoro pismo nie jest decyzją administracyjną, to nie może być zaskarżone odwołaniem. Dlatego na podstawie art. 134 K.p.a. SKO stwierdziło jego niedopuszczalność.
W skardze na postanowienie Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia SKO oraz pisma Burmistrza B. oraz orzeknięcie o istocie sprawy ewentualnie oraz przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.
W ocenie Skarżącej radca prawny Gminy jest beneficjentem środków publicznych w postaci wynagrodzenia. Odwołała się do wyroków NSA z 17 marca 2016 roku sygn. akt I OSK2366/14 i z 18 lutego 2014 roku sygn. akt I OSK 695/14).
Podniosła również, że ma interes prawny w sprawie, jak sądzi, radca prawny Gminy celowo nie stosowała się do przepisów prawa Skarżącej, przez co odbyło się wiele spraw sądowych z inicjatywy obu stron, w wyniku których, jak przypuszcza, radcy prawnej zwracane były dodatkowo do jej wynagrodzenia za pracę, koszty sądowe.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity w Dz. U. z 2023 r., poz. 1364 ze zmianami) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej określanej skrótem K.p.a.) oraz postępowań określonych w działach IV (udział prokuratora), V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997r.- Ordynacja podatkowa (teksy jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 900) a także postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sąd zauważa, że wydawanie zaświadczeń uregulowane jest w dziale VII K.p.a. (art. 217-220).
Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019. poz. 2325, dalej określanej skrótem P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że za podstawę rozstrzygnięcia sąd winien przyjąć uprzednio ustalony przez siebie stan faktyczny spraw. Jednakże z uwagi na specyfikę spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej celowym w niniejszej sprawie jest najpierw rozważenie podstaw materialnoprawnych orzekania w sprawie. Bowiem niewątpliwie to one rzutują na zakres niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych.
Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią, iż informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), przy czym udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).
Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Ustawodawca wskazał też, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Z powołanych przepisów wynika zatem wprost, że organ do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej, co do zasady udostępnia ją wnioskodawcy w formie wskazanej we wniosku w terminie 14 dni od wpływu wniosku (udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialonotechnicznej) albo odmawia jej udostępnienia wydając decyzję administracyjną lub w ten sam sposób umarza postępowanie w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.
W pozostałych natomiast przypadkach, tj. gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji bądź gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną odmowa realizacji żądania wniosku o udostępnienie informacji publicznej następuje (tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie) w formie zwykłego pisma (por. wyrok WSA w Olsztynie z 20 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Ol 10/21).
Z przepisów powyższych wynika ugruntowane w doktrynie i orzecznictwie stanowisko, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, wymaga złożenia przez zainteresowaną osobę stosownego wniosku, na który udzielana jest odpowiedź, która z kolei - poza formą decyzji, w przypadkach, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., następuje w formie zwykłego pisma (tradycyjnego lub w formie elektronicznej). Kontrola sądowoadministracyjna polega na ocenie dokumentu stanowiącego odpowiedź na wniosek z punktu widzenia jej treści, jak i formy w powiązaniu z treścią żądania wniosku..
Jak wynika z wniosku, Skarżąca domagała się udostępnienia jej kserokopii umów o jakie Gmina zawarła z konkretnym radcą prawnym, wszelkich aneksów, zmian do tych umów, w szczególności określających zwrot kosztów sądowych.
W odpowiedzi na wniosek Burmistrz odpowiedział, że umowa o pracę nie podlega udostępnieniu.
W ocenie Sądu, umowa o pracę jest dokumentem prywatnym regulującym stosunek pracy pomiędzy pracodawcą a pracownikiem. Nie ma przy tym znaczenia dla oceny charakteru dokumentu to, że pracodawca jest jednocześnie organem władzy publicznej.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 752/14 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) różnica pomiędzy dokumentem urzędowym a prywatnym w kontekście dostępu do informacji publicznej sprowadzać się będzie do tego, że w przypadku dokumentu urzędowego mamy do czynienia z dostępem - z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p. - do treści i postaci dokumentu, podczas, gdy w przypadku dokumentu prywatnego dostęp do informacji publicznej ogranicza się wyłącznie do treści. Adresat wniosku nie jest więc bezwzględnie zobowiązany do umożliwienia zapoznania się przez wnioskującego z formą informacji. Udostępnienie dokumentu prywatnego wymaga bowiem większej dbałości o zapewnienie właściwej ochrony danych osobowych (wyrok NSA z 2 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 281/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodzić się należy ze twierdzeniem Skarżącej, podniesionym w skardze, że informacja o wynagrodzeniach wypłacanych pracownikom urzędu gminy ze środków publicznych jest informacją publiczną, podlegającą udostępnieniu z ograniczeniami wynikającymi z art. 5 u.d.i.p. Natomiast cały dokument, w formie w jakiej został sporządzony, nie.
W okolicznościach faktycznych sprawy zgodzić się należy ze stanowiskiem SKO, że pismo Burmistrza z 9 sierpnia 2023 r. stwierdzające, że umowa o prace nie podlega udostępnieniu nie ma cech decyzji administracyjnej, nawet tzw. "ułomnej" decyzji. Organ uznał bowiem, że umowa o pracę nie jest informacją publiczną podlegającą ujawnieniu. W sytuacji uznania, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej organ nie ma obowiązku wydania decyzji o odmowie jej udzielenia.
W razie sporu co do tego, czy żądana informacja jest informacją publiczną, wnioskujący o jej udzielenie może zwalczać stanowisko organu skargą na jego bezczynność w jej udostępnieniu.
W świetle art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji publicznej następuje w formie decyzji. Do decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym, że odwołanie rozpoznaje się w terminie 14 dni.
Skoro w sprawie nie zapadła decyzja administracyjna, o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., to w świetle art. 134 K.p.a. SKO było uprawnione do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od nieistniejącej decyzji.
Wobec powyższego na podstawie art. 151 P.p.s.a skargę oddalono.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie.