Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Zarząd Województwa Śląskiego (dalej organ II instancji, IZ) nr 1542/RR/2021 z dnia 19 maja 2021 r. utrzymał w mocy decyzję [...] z siedzibą w C. (dalej organ I instancji) z dnia 15 lipca 2019 r. Nr [...] zobowiązującą [...] G. O., H. O. Sp.j w restrukturyzacji z siedzibą w W. (dalej: skarżąca, Beneficjent, [...]) do zwrotu części (z uwzględnieniem proporcji okresu trwałości) dofinansowania tj. w wysokości 318 010,95 zł. przyznanego i wypłaconego na realizację projektu pn. "Poprawa konkurencyjności Firmy [...] Spółka Jawna poprzez nowoczesne technologie budownictwa drogowego" w oparciu o umowę nr [...], z dnia 21 lutego 2014r. wraz z późniejszym aneksem, w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013.
W podstawie prawnej organ powołał art. 104 w zw. z art.138 § 1 pkt.1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. dalej jako k.p.a.), art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1668), art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 pkt 1, art. 60 pkt 6 w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305 z późn. zm. dalej jako u.f.p.), art. 25 pkt 1 oraz art. 26 ust 1 pkt.15 i 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1295 ze zm. dalej ustawa o rozwoju).
Powyższe rozstrzygnięcie wydano w oparciu o następujący stan faktyczny.
W dniu 21 lutego 2014 r. pomiędzy skarżącą, a organem I instancji zawarto umowę nr [...], wraz z późniejszym aneksem na dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013. Program ten realizowany był w trybie projektu unijnego, a środki przeznaczone na współfinansowanie realizowanego przez skarżącą pochodziły z budżetu Europejskiego Funduszu Społecznego na lata 2007-2013 r. Projekt realizowany był przez skarżącą w okresie od 24 października 2014 r. do 24 października 2017 r
Zarząd Województwa Śląskiego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013 pełnił funkcję Instytucji Zarządzającej (IZ) i na podstawie art. 32 ust.1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 383 ze zm. dalej: u.z.p.p.r. oraz porozumienia nr [...] z dnia 31 października 2007 r. powierzył [...] z siedzibą w C. pełnienie roli Instytucji Pośredniczącej Drugiego Stopnia i delegował część zadań związanych z wdrażaniem Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013 w tym przeprowadzenia kontroli realizacji projektu i wydawania decyzji o zwrocie środków w I instancji.
Dofinansowanie zostało wypłacone Beneficjentowi w dniu 24 października 2014 r., co oznaczało, że beneficjent był obowiązany utrzymać trwałość projektu do 24 października 2017r., natomiast umową z dnia 23 kwietnia 2014 r., beneficjent obciążył nabyte z dofinansowania środki trwałe (refundacja) na rzecz S. sp. z o.o., ustanawiając na nich zastaw rejestrowy.
W dniu 4 marca 2016r. zastawnik S. sp. z o.o. nabył własność środka trwałego sfinansowanego środkami z dofinansowania tj. równiarki Volvo [....], poprzez wypowiedzenie Beneficjentowi umowy pożyczki oraz złożenia oświadczenia o przejęciu ruchomości w trybie ustawy o zastawie rejestrowym i rejestrze zastawów zgodnie z postanowieniami umowy zastawu.
W związku z dopuszczeniem się nieprawidłowości polegającej na obciążeniu a następnie na utracie własności środków trwałych zakupionych ze środków europejskich w ramach projektu co doprowadziło do modyfikacji projektu i naruszenia zasady trwałości, organ I instancji po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym wydał decyzję administracyjną z dnia 15 lipca 2019 r. Nr [...] zobowiązującą skarżąca, do zwrotu części (z uwzględnieniem proporcji okresu trwałości) dofinansowania tj. w wysokości 318 010,95 zł.
Organ I instancji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalił, że beneficjent wbrew umowie dopuścił się nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt.7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 (dalej rozporządzenie 1083/2006) ponieważ dokonał zbycia środków trwałych w okresie trwałości projektu co potwierdzają następujące dokumenty ujawnione w aktach sprawy:
- - umowa zastawu rejestrowego z 23 kwietnia 2014r.
- - oświadczenia zastawnika o przejęciu na własność równiarki Volvo [...] z dnia 24 lutego 2015 r., wraz z dowodem doręczenia Beneficjentowi (zastawcy) na dzień 3 marca 2015 r.,
- - oświadczenia zastawnika o przejęciu na własność równiarki Volvo [...] z dnia 29 lutego 2016 r., wraz z dowodem doręczenia Beneficjentowi (zastawcy) na dzień 4 marca 2016 r.,
- - wyjaśnienia S. sp. z o.o. i Beneficjenta,
- - ustalenia ze sprawy karnej, z których wynika, że zastawnik faktyczne władztwo nad rzeczą uzyskał dopiero z dniem 13 marca 2017 r., z uwagi na ukrywanie maszyny przed egzekucją komorniczą, za co Beneficjent został pociągnięty do odpowiedzialności karnej.
Powyższych ustaleń dokonano w szczególności w oparciu o weryfikację m.in. dokumentacji finansowej w ramach realizowanego projektu.
W ocenie organu skarżąca realizując umowę o dofinansowanie projektu dopuściła się nieprawidłowości przez naruszenie:
- 1. § 11 ust.1 pkt 4 umowy poprzez zaniechanie przekazywania w określonych przez organ terminach informacji i wyjaśnień związanych ze sprawą,
- 2. § 8 ust.3 pkt 3 umowy poprzez zbycie aktywów przed upłynięciem okresu trwałości projektu,
- 3. § 13 umowy poprzez nieutrzymanie trwałości projektu przez okres 3 lat.
W konsekwencji organ uznał, iż doszło do wykorzystania dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, co na podstawie art. 207 u.f.p. uzasadniało wydanie zaskarżonej decyzji.
W konsekwencji wyżej przywołanych zdarzeń, Zarząd Województwa Śląskiego wydał zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że zgodnie z art. 206 ust. 1 u.f.p., szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie projektu. Natomiast w zakresie odzyskiwania środków art. 207 ust. 1 u.f.p., stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Stosownie do art. 184 ust. 1 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 (środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej) i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.
Zgodnie z art. 207 ust. 8 pkt 1 u.f.p., w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona, odpowiednio w ust. 9 lub 11, wzywa beneficjenta do zwrotu środków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, stosownie do art. 207 ust. 9 u.f.p. instytucja zarządzająca wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków. W związku z powyższym organ stwierdził naruszenie procedur określonych w art.184 u.f.p. wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu, zawartej na podstawie art. 206 u.f.p. w szczególności procedur określających zasady realizacji projektu przy wykorzystaniu środków europejskich i zobowiązał beneficjenta do zwrotu części dofinansowania.
Od powyższej decyzji skarżąca pismem z dnia 12 lipca 2021 r. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę. Skarżąca w ww. skardze wniosła:
- 1. o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji,
- 2. o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych,
- 3. zwolnienie skarżącej od ponoszenia kosztów sądowych w całości.
W skardze skarżąca zarzuciła organowi:
- 1. naruszenie art. 207 ust.1 pkt. 2 u.f.p. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, że środki na realizację programów finansowych z udziałem środków publicznych zostały wykorzystane z naruszeniem procedur,
- 2. naruszenie art. 207 ust 9 u.f.p. polegającego na jego niewłaściwym uznaniu, że w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do wydania decyzji ustalającej obowiązek zwrotu środków,
- 3. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Skarżąca w uzasadnieniu skargi podniosła, że w związku z realizowanym projektem otrzymała w dniu 14 października 2014 r. dofinansowanie w kwocie 590.900,00 zł. Następnie Beneficjent rozliczył wydatek na zakup równiarki Volvo [...] z dnia 19 maja 2014 r. W związku z brakiem sprawozdania z utrzymania trwałości projektu, organ I instancji zwrócił się do beneficjenta o przedstawienie dokumentów potwierdzających trwałość projektu. Beneficjent złożył organowi wyjaśnienia oraz podał, że równiarka Volvo [...], zakupiona ze środków otrzymanego dofinansowania do zakończenia okresu trwałości realizowała cele i założenia projektu.
Skarżąca podniosła, że zakończenie realizacji projektu oznacza zakończenie finansowe i rzeczowe projektu oraz zrefundowanie wszystkich wydatków poniesionych przez beneficjenta, co oznacza, że bieg okresu trwałości projektu liczony jest od momentu wypłaty ostatniej transzy dofinansowania, tj. od dnia 25 października 2014 r. W świetle czego 3-letni okres trwałości upłynął w dniu 24 października 2017 r.
Skarżąca wskazała, że zmiana charakteru własności elementu infrastruktury jest okolicznością niedowiedzioną ponieważ nie wskazuje na to ani sprawozdanie z utrzymania trwałości jak i ustalenia z kontroli doraźnej. Ponadto przedmiotowa równiarka Volvo [...] widniała w wykazie środków trwałych w dniu 30 listopada 2017 r.
Nadto skarżąca zakwestionowała rzetelność faktury sprzedaży z 20 lipca 2017 r. jak i oświadczenia zastawnika o przejęciu na własność z 24 lutego 2015 r.
Skarżąca podniosła, iż decydujące znaczenie co do faktu posiadania na własność przez Beneficjenta zakupionego środka trwałego powinno się przypisywać ewidencji środków trwałych. Skarżąca wskazała, ze na dzień zakończenia okresu trwałości projektu tj. 24 października 2017 r., równiarka Volvo [...] była ujęta w tej ewidencji, a zatem należy przyjmować, ze stanowiła własność Beneficjenta i mienie wchodzi w skład przedsiębiorstwa którego rozwój był dofinansowany.
Skarżąca wskazała, że nie naruszyła procedur, określonych w art. 184 u.f.p.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Organ między innymi podniósł, iż w okresie trwałości przedmiotowego projektu Beneficjent utracił prawo własności a następnie również i posiadanie kluczowego środka trwałego nabytego za otrzymane dofinansowanie i służącego osiągnięciu celu projektu.
Nadto wskazał, że zgodnie z przejętą polityką wykonania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 wszędzie tam gdzie jest to prawnie dopuszczalne (jak w przypadku naruszenia trwałości projektu), instytucja nie wypowiada umowy o dofinansowanie i nie żąda zwrotu całości wypłaconego dofinansowania wraz z odsetkami (choć ma do tego prawo), lecz dokonuje miarkowania korekty finansowej w ten sposób, iż wylicza proporcje czasu w jakim trwałość projektu była zachowana w stosunku do całości okresu w jakim Beneficjent miał zachowywać trwałość projektu. Zgodnie z przyjętą polityką, Instytucja żąda zwrotu tylko części wypłaconego dofinansowania, tj. tej części jaka przypada na czas w którym projekt został już zmodyfikowany.
Organ II instancji wskazał, że nie naruszył zarówno przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego wskazując, że to skarżąca naruszyła postanowienia umowy o dofinansowanie tj.: § 8 ust.3 oraz § 13, które to naruszenia stanowią nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt.7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 stanowiącą podstawę do rozwiązania umowy o dofinansowanie i uznanie całości wydatków za niekwalifikowalne i jako wykorzystane z naruszeniem procedur w rozumieniu art. 207 ust.1 pkt. 2 u.f.p. podlegające zwrotowi.
Zatem skarżąca dokonując realizacji zadań wynikających z ww. umowy naruszyła przepisy prawa krajowego oraz prawa unijnego. W konsekwencji naruszenie warunków skutkuje uznaniem wydatku za nieprawidłowy, czym w przedmiotowej sprawie było utrata przez skarżącą własności środków trwałych zakupionych ze środków europejskich w ramach projektu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j., Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j., Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt.5, podejmowane z zakresu administracji publicznej.
Sąd przyjął za prawidłowy stan sprawy ustalony przez organ.
Istotą sporu jest ocena utrzymania celu projektu w okresie jego trwałości.
Zgodnie z art. 207 ust.1 pkt 2 u.f.p., w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art.184 u.z.p. podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa z ust.9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Zgodnie zaś z art. 184 ust.1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.
Interpretując pojęcie "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu", w ocenie Sądu należy uwzględnić zarówno potoczne znaczenie wyrazu ‘’procedura‘’, jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że procedury, o których mowa w art. 184 ust.1 u.f.p. to procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu wydatkowanych środków. Mogą to być procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, takich jak np. p.z.p., ale również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2017 r. sygn. akt II GSK 3597/15, LEX nr 2389918, a także wyroki NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2420/15, LEX nr 2345825, z dnia 12 kwietnia 2017 r.,sygn..akt.II GSK 2389/15, LEX nr 2301514, z dnia 22 marca 2017 r.,sygn. akt II GSK 3026/15, LEX nr 2267348).
W rozpoznawanej sprawie IZ zarzuciła beneficjentowi nieprawidłowy sposób wykonania umowy przez nieutrzymanie trwałości projektu do 24 października 2017 r.
Należy zaznaczyć, że strona skarżąca nie kwestionuje ustaleń w tym zakresie, inaczej je oceniając na gruncie obowiązujących przepisów. W jej ocenie niezaistniała nieprawidłowość w rozumieniu przepisów krajowych i unijnych ponieważ równiarka Volvo [...] widniała w wykazie środków trwałych w dniu 30 listopada 2017 r. w związku z czym utrzymała trwałość projektu do dnia 24 października 2017 r.
Sąd w składzie orzekającym nie podzielił stanowiska skarżącej lecz przyznał rację organowi podzielając jego argumentację, że zawarta umowa o dofinansowanie projektu obowiązywała beneficjenta do realizacji projektu z należytą starannością zgodnie z obowiązującymi regułami, zasadami postanowieniami wynikającymi z programu, uszczegółowieniem obowiązujących procedur, wytycznych oraz właściwych przepisów prawa krajowego oraz prawa unijnego.
W konsekwencji należy dojść do wniosku, że zarzuty skarżącej nie są zasadne, ponieważ naruszyła ona przepisy art.57 w zw. z art. 88 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, ponieważ określony w ww. przepisach 3-letni okres trwałości projektu oznacza niepoddanie projektu tzw. zasadniczej modyfikacji, tj.:
- a) modyfikacji mającej wpływ na charakter lub warunki projektu lub powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny oraz
- b) wynikającej ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo zaprzestanie działalności produkcyjnej.
Zatem naruszenie trwałości następuje w sytuacji spełnienia co najmniej jednego z warunków wskazanych w literze a) oraz spełnienia co najmniej jednego z warunków wskazanych w literze b), a ponadto między tymi warunkami musi zachodzić związek przyczynowo-skutkowy.
W opinii Sądu skarżąca utraciła własność dofinansowanych środków trwałych w trakcie okresu trwałości projektu, ponieważ ostateczna utrata prawa własności równiarki Volvo [...], nastąpiła na skutek wypowiedzeniu Beneficjentowi umowy pożyczki oraz oświadczenia S. sp. z o.o. z dnia 4 marca 2016r. o przejęciu ruchomości w trybie ustawy o zastawie rejestrowym i rejestrze zastawów zgodnie z postanowieniami umowy zastawu przez zastawnika który nabył własność równiarki Volvo [...] Tym samym to zdarzenie oznaczało niedozwolona modyfikację projektu, powodującą konieczność zwrotu otrzymanego dofinansowania.
W związku z powyższym Sąd podzielił stanowisko organu, że naruszenie procedur określonych w umowie o dofinansowanie projektu stanowi naruszenie zasady realizacji projektu określonych w przepisie art.184 ust.1 u. f. p., w zw. z art. 207 ust.1 pkt 2 i ust.9 u.f.p.
Stwierdzone naruszenia stanowią podstawę obowiązku zwrotu części dofinansowania.
W ocenie Sądu na podstawie okoliczności ustalonych w trakcie postępowania administracyjnego trafnie uznano, że wykorzystanie środków przeznaczonych na realizację projektu nastąpiło z naruszeniem procedur przewidzianych w umowie o dofinansowanie i stanowiło zasadną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji o zwrocie części dofinansowania uzyskanego przez beneficjenta. W konsekwencji Sąd nie stwierdził zarzucanego przez skarżącą naruszenia przez organ art. 207 ust.1 pkt. 2 u.f.p. ust.9 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że środki na realizację projektu były wykorzystane z naruszeniem procedur.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151.p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.