Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 9 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 113/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach po rozpatrzeniu odwołania skarżącego L.K. od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w B. z [...] r. nr [...], odmawiającej stronie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] r. do [...]r.:

1/ uchylił decyzję Komendanta w części dotyczącej określenia czasu odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, 2/ przyznał ten równoważnik za dzień [...] r., 3/ utrzymał ją w mocy w pozostałej części.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu [...] r. skarżący jako funkcjonariusz Komisariatu [...] Policji w B. złożył w Komisariacie "Oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i jego wysokości" za okres od [...] r. do [...] r.

W dniu [...] r. skarżący otrzymał decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. z [...] r. nr [...] odmawiającą przyznania równoważnika. W decyzji wskazano, że oświadczenie wpłynęło [...]r. do Zespołu Finansów i Zaopatrzenia KMP w B.. Podkreślono, że orzeczenie w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter decyzji konstytutywnej, która wywołuje skutki prawne tylko na przyszłość. Komendant wskazał także, że skarżący otrzymał równoważnik za remont lokalu mieszkalnego i tym samym nie może otrzymać już równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Od decyzji tej wniósł odwołanie skarżący, jednak Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach utrzymał ją w mocy rozstrzygnięciem z [...] r. nr [...], podzielając argumenty prawne przedstawione przez organ I instancji.

Zdaniem organu uprawnienie policjanta do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie powstaje z mocy samej ustawy o Policji, lecz na podstawie decyzji administracyjnej, po uprzednim złożeniu oświadczenia mieszkaniowego przez zainteresowanego funkcjonariusza oraz spełnieniu przez niego ustawowych przesłanek do przyznania tej formy pomocy. Decyzja ta ma charakter konstytutywny tzn. dopiero na podstawie tej decyzji powstaje prawo do równoważnika pieniężnego. Postępowanie w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, organ nie może wszcząć takiego postępowania z urzędu. Niezłożenie przez stronę wniosku o przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego powoduje, że prawo do równoważnika bądź też prawo do równoważnika w określonej wysokości nie powstaje. Z konstytutywnego charakteru decyzji wynika bowiem, że brak jest podstawy materialnoprawnej do nadania takiemu aktowi skutku wstecznego i tym samym przyznania policjantowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres poprzedzający złożenie przez niego oświadczenia mieszkaniowego.

Komendant zauważył też, iż ze względu na konstytutywny charakter decyzji kończącej postępowanie organy nie dokonały analizy czasu przejazdu na trasie S. - B. (miejsce zamieszkania funkcjonariusza – miejsce pracy) i z powrotem w celu ustalenia, czy S. jest miejscowością pobliską w stosunku do B. czy też nie, ponieważ wniosek dotyczący przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie może być rozpatrywany za lata wstecz.

Zauważył jednak, że strona nie przedstawiła dokładnie czasu przejazdu na trasie S. - B., tylko ograniczyła się do przedłożenia wydruków internetowych ze wskazaniem czasu przejazdu. W oparciu o powyższe organ odwoławczy stwierdził, iż strona nieprawidłowo oceniła czas przejazdu wskazany w jej piśmie. Zgodnie z zacytowaną wyżej definicją miejscowości pobliskiej, nie można do czasu przejazdu wliczać czasu przejazdu w obrębie miejscowości, w której policjant zamieszkuje oraz pełni służbę. Tak więc w omawianej trasie nie można zaliczyć do czasu przejazdu w obrębie S. - tj. 9 minut oraz czasu przejazdu w obrębie miasta B., tj. około 8 minut. Prawidłowo obliczony czas przejazdu na danej trasie we wskazanych godzinach wynosi 58 minut - jest to czas niezbędny na pokonanie trasy od przystanku S. [...] do K. [...] i dalej do przystanku B. [...] autobusem linii [...]. Nie można więc uznać, że S. jest miejscowością niepobliską do B., zatem roszczenie byłego policjanta uznano za bezzasadne.

Z tym stanowiskiem skarżący się nie zgodził i wywiódł skargę do sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 czerwca 2019r. sygn. akt III SA/Gl 184/19 uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że decyzja w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego wydana na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji ma charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. Uprawnienie do równoważnika za brak lokalu ma charakter obiektywny, a o tym czy zostanie on przyznany decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do tego świadczenia. Powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2015 r., I OSK 1294/14 (zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Za Naczelnym Sądem Administracyjnym w omawianym wyroku Sąd stwierdził, że nabycie prawa do równoważnika uzależnione jest od spełnienia dwóch przesłanek: pełnienia służby stałej oraz nieposiadaniem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) odpowiedniego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej.

Organ w tym postępowaniu bada czy strona spełnia te przesłanki i w sytuacji ich spełnienia wydaje decyzję która potwierdza spełnienie przez nią tych przesłanek stanowiąc podstawę wypłaty świadczenia. Podkreślił, że ustawa nie zawiera przepisu, z którego wynikałoby, że prawo do równoważnika funkcjonariusz nabywa dopiero od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. W konsekwencji powyższego pogląd organu odwoławczego o konstytutywnym charakterze decyzji uznał za błędny.

Następnie Sąd stwierdził, że art. 107 § 1 ustawy o Policji – choć został zamieszczony w rozdziale 9 "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów" – to jednak ma zastosowanie do wszelkich świadczeń pieniężnych wynikających z ustawy, zatem dotyczy także spraw z zakresu pomocy mieszkaniowej zawartych w rozdziale 8 ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy Policji", a w konsekwencji dotyczy świadczeń i należności pieniężnych z tytułu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Natomiast co do twierdzeń organu, iż z roszczeniem finansowym strona winna wystąpić do właściwego w sprawie organu, którym był Komendant Miejski Policji w B. i to kiedy była jeszcze w służbie - a w jego ocenie tego nie uczyniła gdyż nie można przyjąć zapewnienia, iż oświadczenie złożono [...] r., skoro do organu właściwego wpłynęło dopiero [...] r. - Sąd nakazał wyjaśnienie stanu faktycznego w tym zakresie. W odwołaniu strona podnosiła bowiem, iż oświadczenie złożyła w Komisariacie [...] Policji w B. [...] r. Rzeczą organu było zatem wyjaśnienie stanu faktycznego w tym zakresie, zwłaszcza iż podnoszone to było w odwołaniu, a samo oświadczenie mieszkaniowe nosi datę sporządzenia [...] r.

Przechodząc dalej do oceny prawnej decyzji w aspekcie uzasadnienia odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z uwagi na fakt poboru w latach 2015-2018 równoważnika za remont lokalu mieszkalnego wywiedzionej na zasadzie analogii z treści rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a to § 2 pkt 2, zgodnie z którym równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie przyznaje się jeżeli policjant lub jego małżonek otrzymuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, Sąd stanął na stanowisku, że i w tym zakresie decyzja ta nie jest prawidłowa. W prawie administracyjnym, co do zasady, stosowanie analogii, jako metody wykładni prawa, jest niedopuszczalne - gdyż praw lub obowiązków o charakterze publicznoprawnym nie można domniemywać, z uwagi na ustrojową zasadę działania władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), która ustawowe potwierdzenie znajduje w art. 6 K.p.a. WSA powołał się na wyrok NSA z 3 maja 1985 r., sygn. akt II SA 112/85, w którym NSA stwierdził, że: "Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne" (ONSA 1985/1/27).Ten pogląd skład orzekający podzielił w całości.

Wskazał, iż równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jak i za remont lokalu mieszkalnego to dwie instytucje regulowane ustawowo, odpowiednio art. 91 i art. 92 ustawy o Policji, jak i aktem wykonawczym wydanym na podstawie delegacji ustawowej. Obie delegacje ustawowe przewidywały zatem prawo do uregulowania przez Ministra właściwego do spraw wewnętrznych sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do otrzymania równoważnika. Jednak w treści rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego brak jest regulacji dotyczącej sposobu postępowania w przypadku kolizji uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego jak i za brak lokalu mieszkalnego. Przepisy rozporządzenia normują jedynie zbieg uprawnień policjanta i jego małżonka do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, jednak nie z taka sytuacja ma miejsce w sprawie.

Natomiast odnośnie stwierdzenia organu, że skarżący mieszka w miejscowości pobliskiej, w związku z czym nie można przyznać mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego skład orzekający doszedł do przekonania, iż wymyka się ono spod kontroli sądowej. Oceniając czas przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca służby oraz dokonując wyliczeń w tym względzie skarżący dołączył do akt sprawy wydruki z Google Maps z czasem przejazdu z S. ul. [...] do B. ul. [...], wydruk wybranych kursów linii [...] od przystanku K. [...]. Jednak wskazane dowody nie są wystarczające by móc ocenić czas przejazdu przyjęty przez organ z miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby. Akta sprawy winny zawierać dowody źródłowe dotyczące proponowanych w treści spornej decyzji czasów przejazdu, dojazdu środkami publicznego transportu. Stosownie bowiem do art. 77 §1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a kontrola sądowa w zakresie oceny legalności decyzji nie może być iluzoryczna, w związku z tym musi być prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych.

W konkluzji Sąd stwierdził, że skarga oparta jest na uzasadnionej podstawie, gdyż decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie doszło też do naruszenia przepisów prawa procesowego art. 77 §1 K.p.a które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie sprawa została rozpoznana przez organ II instancji zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...], którą organ:

1/ uchylił decyzję Komendanta w części dotyczącej określenia czasu odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, 2/ przyznał ten równoważnik za dzień [...] r., 3/ utrzymał ją w mocy w pozostałej części.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że realizując wskazania zawarte w wyroku WSA podjął następujące czynności:

1. - wystąpił do skarżącego z prośbą o dokładne rozpisanie czasu przejazdu pomiędzy jego miejscem zamieszkania (S.) a miejscem w którym pełnił służbę (B. [...]),
2. - wystąpił do KMP w B. z zapytaniem w jaki sposób i z jaką datą faktycznie wpłynęło do organu jego oświadczenie mieszkaniowe,
3. - wystąpił do ZTM z prośbą o przedstawienie możliwości dojazdu środkami transportu ZTM na trasie S. (przystanek najbliższy do miejsca zamieszkania strony) - B. [...]i z powrotem,
4. - poprosił o złożenie przez Komendanta Komisariatu Policji [...] w B. (który przyjął oświadczenie mieszkaniowe strony) notatki wyjaśniającej okoliczności przyjęcia i dalszej realizacji tego oświadczenia mieszkaniowego,
5. - wystąpił do Zespołu Prawnego KWP w K. z prośbą o wydanie opinii dotyczącej uznania daty wpływu dokumentu do organu,
6. - wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w B. z prośbą o przedstawienie informacji, czy skarżący pobierał świadczenie związane z dojazdem do pracy poniżej dwóch godzin (art. 93 ust. 1 ustawy o Policji).

W wyniku rozpatrzenia materiału dowodowego organ ustalił, że skarżący nie występował w czasie służby z wnioskiem o przydział lokalu mieszalnego z zasobów Policji, nie pobierał też w okresie od [...] r. do [...] r. świadczenia związanego z dojazdem do pracy poniżej dwóch godzin.

Organ wskazał, że z wyjaśnień uzyskanych z Zarządu Transportu Metropolitarnego wynika, że czas przejazdu na trasie S. - B. przekracza dwie godziny w obydwie strony. Podniósł, że policjant wystąpił z oświadczeniem mieszkaniowym do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dopiero w dniu zwolnienia ze służby w Policji, czyli [...] r. przyczyn niezależnych od organu. Okoliczność ta została potwierdzona przez bezpośredniego przełożonego skarżącego w złożonym oświadczeniu.

Powołując się na treść art. 65 § 1 K.p.a. Komendant Wojewódzki stwierdził, że chociaż oświadczenie zostało złożone do niewłaściwego organu, to jednak należy uznać, że skarżący wniósł swoje roszczenie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w dniu [...] r.

Dalej Komendant Wojewódzki Policji stwierdził jednak, że "Analiza przepisów art. 88 ust. 1, art. 92 i art. 95 ust. 1 pkt 1-4 (negatywne przesłanki przydziału lokalu mieszkalnego, a tym samym i równoważnika za brak lokalu) ustawy o Policji oraz rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania (...) wskazują więc, że uprawnienie policjanta do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie powstaje z mocy samej ustawy o Policji, lecz na podstawie decyzji administracyjnej, po uprzednim złożeniu oświadczenia mieszkaniowego przez zainteresowanego funkcjonariusza oraz spełnieniu przez niego ustawowych przesłanek do przyznania tej formy pomocy. Decyzja ta ma charakter konstytutywny tzn. dopiero na podstawie tej decyzji powstaje prawo do równoważnika pieniężnego. Postępowanie w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, organ nie może wszcząć takiego postępowania z urzędu.

Brak wniosku strony o przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, bądź też brak stosownego wniosku dotyczącego wysokości należnego równoważnika powoduje, że prawo do równoważnika bądź też prawo do równoważnika w określonej wysokości nie powstaje. Powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2011r., sygn. I OSK 450/11).

I dalej: "Funkcjonariusz z mocy ustawy o Policji (art. 92 ust. 1 oraz rozporządzenia wykonawczego do tegoż artykułu) posiada prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jednak dopiero decyzja administracyjna - konstytutywna wydana przez odpowiedni organ Policji indywidualizuje to prawo, kierując je do konkretnego podmiotu, czyli generalne i abstrakcyjne prawo aktu prawnego dostosowuje do sytuacji konkretnej osoby. Na podstawie wydanej decyzji jednostka uzyskuje nowe uprawnienia (prawo do otrzymywania świadczenia), ale jednocześnie i nowe obowiązki oraz powinności (np. obowiązek informowania oświadczeniem mieszkaniowym o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu oraz jego wysokości - § 5 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego).

Tak więc już z charakteru decyzji rozstrzygających uprawnienia policjanta do świadczeń związanych z prawem do lokalu mieszkalnego.(równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego), wynika, że odpowiedniego świadczenia nie można przyznać za okres wsteczny, a więc za czas, w którym policjant nie zgłosił żądania otrzymywania takiego świadczenia."

Wskazał, że "W orzecznictwie sądowym sądy odmawiają w ogóle stosowania szczególnego uregulowania kwestii przedawnienia roszczeń z art. 107 ustawy o Policji do roszczeń wynikających z prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego."

Stwierdził wreszcie, że "Tak więc już z konstytutywnego charakteru decyzji wynika, że brak podstawy materialnoprawnej do nadania takiemu aktowi skutku wstecznego i tym samym przyznania policjantowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres poprzedzający złożenie przez stronę oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do przedmiotowego świadczenia i jego wysokości nie może zostać rozpatrzone pozytywnie."

Ponieważ ostatecznie uwzględniono datę [...] r. jako datę wpływu oświadczenia mieszkaniowego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości, jako właściwą datę wpływu tego żądania, uznał, że prawidłowym jest przyznanie tego świadczenia za dzień [...] r. (1 dzień x [...] zł).

Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach "zauważa rozbieżność oceny dokonywanej przez sądy administracyjne w zakresie zakwalifikowania decyzji dotyczących równoważników pieniężnych związanych w prawem policjanta do lokalu mieszkalnego (konstytutywne bądź deklaratoryjne), jednak zgodnie z przyjętymi rozwiązaniami w garnizonie śląskim Policji, których prawidłowość została kilkakrotnie potwierdzona przez Komendanta Głównego Policji, który jako organ II instancji utrzymywał w mocy decyzje tut. organu w kwestii braku możliwości przyznania omawianego świadczenia finansowego za okres sprzed złożenia właściwego wniosku, tut. organ nie może dokonać innego rozstrzygnięcia sprawy."

Na zakończenie przypomniał, że w latach 2016 - 2018 skarżący występował o przyznanie i otrzymywał równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego, a w stosownym druku wykreślał część dot. lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości, z której czas dojazdu przekracza dwie godziny w obie strony. Natomiast w sytuacji, gdy policjant lub jego małżonek otrzymuje równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, równoważnika za remont lokalu nie przyznaje się (§ 2 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002r. regulującego równoważnik pieniężny za remont lokalu).

Na powyższe rozstrzygnięcie w części dotyczącej określenia czasu przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego skarżący wywiódł do sądu administracyjnego skargę.

Zarzucił mu:

1. • rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 153 p.p.s.a i art. 170 p.p.s.a poprzez wydanie decyzji sprzecznej z oceną prawną i wytycznymi określonymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 184/19, w której Sąd rozpatrywał tę sprawę, poprzez niezgodne z obowiązującym prawem uznanie, że decyzja o przyznaniu równoważnika za brak mieszkania ma charakter konstytutywny, a jednocześnie naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy;
2. • rażące naruszenie prawa materialnego określonego w art. 153 p.p.s.a i art. 170 p.p.s.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z oceną prawną i wytycznymi określonymi w ww. prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, poprzez niezgodną z obowiązującym prawem wykładnię i uznanie, że art. 107 § 1 ustawy o Policji nie ma zastosowania do przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji, a jednocześnie naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy;
3. • rażące naruszenie prawa materialnego określonego w art. 153 p.p.s.a i art. 170 p.p.s.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z oceną prawną i wytycznymi określonymi w ww. prawomocnym wyroku poprzez niedopuszczalne w postępowaniu administracyjnym stosowanie analogii art. 92 i art.92 ustawy o Policji, a jednocześnie naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy;
4. • naruszenie prawa materialnego określonego w art. 138 § 1 ust. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 138 § 2a K.p.a. poprzez częściowe uchylenie decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w B. z [...] r. i zastosowanie wykładni prawa w obydwu decyzjach niezgodnych z ww. prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, a jednocześnie naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł:

1. • na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a, o uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej w części dotyczącej określenia czasu przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego;
2. • na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a, o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego Policji z [...] roku;
3. • na podstawie art. 145a § 1 w związku z art 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a wniósł o zobowiązanie organu do wydania w określonym czasie decyzji określając sposób jego rozstrzygnięcia;
4. • na podstawie art 119 ust. 2 p.p.s.a wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym z uwagi na rażące naruszenie prawa przez organ oraz wydanie już przez Sąd w skarżonej części decyzji prawomocnego wyroku, co nie budzi wątpliwości w zakresie zasadności skargi;
5. • na podstawie art. 200 p.p.s.a o zasądzenie od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko:

Skarga jest zasadna.

Kluczowe znaczenie w sprawie ma okoliczność, że na wcześniejszym etapie postępowania zapadł już w sprawie wyrok tut. Sądu z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 184/19. Od orzeczenia tego żadna ze stron postępowania sądowego nie wniosła środka odwoławczego, co spowodowało, że stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Ponadto, w myśl art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W konsekwencji na kolejnym etapie postępowania organ administracji, ale również sąd administracyjny, związane są oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku. Jeśli organ nie zgadzał się z dokonaną przez Sąd w wyroku wykładnią przepisów ustawy o Policji i aktu wykonawczego, winien był kwestionować zajęte przez Sąd stanowisko w skardze kasacyjnej, czego jednak nie uczynił. Poza sporem pozostaje przy tym, że nie zaistniała żadna z przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wymienionym wyroku. Nie doszło bowiem do zmiany stanu prawnego, jak również nie nastąpiła żadna zmiana okoliczności faktycznych, która miałaby istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Natomiast przeprowadzając kontrolę decyzji wydanej na skutek powołanego wyżej wyroku z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 184/19, Sąd stwierdził, że organ nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku zastosowania się do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania.

Z przedłożonych wraz ze skargą akt sprawy wynika bowiem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wyraźnie stwierdził, że decyzja orzekająca o uprawnieniu policjanta do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej do tej, w której pełni on służbę ma charakter deklaratoryjny (str. 7 i 8 uzasadnienia wyroku), że art. 107 ustawy o Policji dot. przedawnienia roszczeń znajduje zastosowanie do świadczeń mieszkaniowych (str. 8 uzasadnienia), rozstrzygnięcie w przedmiocie zbiegu uprawnień do ekwiwalentu za brak lokalu i jego remont nie jest prawidłowe, a wnioskowanie per analogiam nie znajduje do tych świadczeń zastosowania (str. 10 uzasadnienia).

Wbrew temu wiążącemu stanowisku organ w zaskarżonej decyzji po raz kolejny stwierdził, że "decyzja ta ma charakter konstytutywny tzn. dopiero na podstawie tej decyzji powstaje prawo do równoważnika pieniężnego" (str. 5, akapit 2 decyzji II instancji), podobne stwierdzenia znajdują się na str. 6, akapit 2. od dołu, na str. 7, akapit 3. od góry. Na str. 7 uzasadnienia organ omówił rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych co do charakteru decyzji w przedmiocie równoważnika pieniężnego (deklaratoryjna czy konstytutywna), jednak pominął zupełnie kwestię, że w przedmiotowej sprawie okoliczność ta została już prawomocnie przesądzona, co w oczywisty sposób narusza art. 153 p.p.s.a.

Tym samym zaskarżona decyzja dotknięta jest uchybieniem, które skutkuje koniecznością jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Nadto uzasadniony jest także zarzut obrazy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. z powodu formalnej wadliwości zaskarżonej decyzji, co dodatkowo potwierdza konieczność jej uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Art. 138 § 1 i § 2 K.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć, jakie może wydać organ odwoławczy.

Zgodnie z powołanymi przepisami, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1. 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
2. 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo
3. 3) umarza postępowanie odwoławcze.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Odnosząc powołane przepisy do stanu faktycznego sprawy zauważyć należy, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji zamyka się w jednej frazie "odmawiam przyznania (skarżącemu) równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] r. do [...] r."

Zdaniem Sądu taka treść orzeczenia pierwszoinstancyjnego wskazuje, że jest ono w istocie niepodzielne, zatem uchylenie go jedynie w części a utrzymanie w mocy w pozostałym zakresie sprawiło, że stało się zupełnie niezrozumiałe, a wręcz nielogiczne i wewnętrznie sprzeczne. Konsekwencją uchylenia decyzji I instancji w zakresie czasu objętego odmową i utrzymanie jej w pozostałym zakresie było, że po kontroli instancyjnej decyzja otrzymała brzmienie odmawiające przyznania równoważnika, a jednocześnie swoim rozstrzygnięciem organ II instancji świadczenie to jednak przyznał za 1 dzień.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy dokona tego ściśle stosując się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku III SA/Gl 184/19 i weźmie pod uwagę, że jest on wiążący w sprawie, przeciwnie niż praktyka stosowana w garnizonie śląskim Policji w analogicznych sprawach.