Uzasadnienie
P.G. (dalej: strona, skarżący, wnioskodawca) wnioskiem z [...] r. wystąpił do "A" sp. z o.o. w P. (dalej: organ, spółka, "A") o udzielenie informacji publicznej, żądając odpowiedzi na następujące pytania:
- - czy "A" zawierało umowę dzierżawy nieruchomości działki o numerze [...] położonej w L. przy ulicy [...], z firmą "B" sp. z o.o.?
- - w przypadku pozytywnej odpowiedzi, o udostępnienie umowy o treści obowiązującej na dzień złożenia wniosku, w formie elektronicznego skanu na adres mailowy strony.
Pismem z [...] r. "A" poinformował wnioskodawcę, że [...] r. Rada Miejska w P. podjęła uchwałę nr [...] o utworzeniu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością dla prowadzenia działalności wodno-kanalizacyjnej i ciepłowniczej pod firmą "A" sp. z o.o. w P.. W uchwale postanowiono, że przedmiotem działalności przedsiębiorstwa spółki będzie zaspokojenie zbiorowych potrzeb mieszkańców Gminy P. w zakresie eksploatacji i zaopatrzenia w wodę, ciepło oraz kanalizację. W tym celu wniesiono do spółki aportem własność sieci wodociągowej pod nazwą "C". Spółka została zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowym pod nr [...].
Mając na uwadze powyższe spółka zobowiązana jest do udostępnienia informacji w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej jedynie w takim zakresie, w jakim wykonuje powierzone zadania publiczne, a więc w konkretnym przypadku - w sprawach związanych z zaopatrzeniem mieszkańców Gminy P. w wodę, ciepło i kanalizację. Z tego względu, skoro wniosek z [...] r. nie dotyczy powierzonych zadań publicznych, to żądane informacje, choć dotyczą zadań statutowych spółki, nie mają charakteru informacji publicznej i nie podlegają ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pytania zawarte we wniosku choć dotyczą zarządu majątkiem trwałym nie pozostają w jakimkolwiek związku z powierzonymi spółce zadaniami publicznymi.
Na marginesie wskazanej wyżej okoliczności spółka podała, że w [...] r. zawarła z "B" sp. z o.o. w W. umowę dzierżawy, na mocy której oddała do odpłatnego używania nieruchomość, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Przy czym dokonanie tej czynności w formie aktu notarialnego nastąpiło w wykonaniu ustawowego obowiązku, a umowa dzierżawy zastąpiła uprzednio zawarte z tym samym kontrahentem umowy najmu przedmiotowej nieruchomości (umowa z [...] r. i z [...] r.).
Spółka podniosła, że umowa dzierżawy, podobnie jak i szereg innych dokumentów stwierdzających treść zdziałanych przez spółkę czynności prawnych objęta jest przede wszystkim tajemnicą przedsiębiorstwa, a ponadto tajemnicą handlową, zatem nie dostrzega formalnych podstaw do udostępnienia dokumentu zawierającego postanowienia umowy dzierżawy.
Pismem z [...] r. wnioskodawca zwrócił się do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej objętej wnioskiem z [...] r. Zarzucił, że odpowiedź jest lakoniczna i pozbawiona jakiegokolwiek uzasadnienia, gdyż spółka gospodaruje środkami publicznymi i obowiązuje ją zasada pełnej transparentności i jawności. Wniósł też o szczegółowe wykazanie jakie środki spółka poczyniła celem utajnienia żądanej informacji, a ponadto z jakiego powodu umowa dzierżawy nieruchomości, na której znajduje się [...], ma stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa.
Pismem z [...] r. stanowiącym ponowne rozpatrzenie sprawy spółka poinformowała, że jej stanowisko nie uległo zmianie.
W pierwszej kolejności spółka zauważyła, iż ustalenie prawidłowości i sposobu wykonania umowy cywilnoprawnej nie jest przedmiotem mieszczącym się w pojęciu informacji publicznej. Niezależnie od powyższego "A" posiada status spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, a więc podmiotu posiadającego osobowość prawną. Majątek tej spółki jest majątkiem odrębnym od majątku udziałowca, jakim jest Gmina P.. Udziałowiec pokrył objęte udziały w kapitale zakładowym aportem, wskutek czego przedmiot aportu stanowi wyłączną własność spółki, która może nim dysponować (vide; wyrok NSA z dnia 24.01.2012 r., I OSK 1917/11). "A" jest niezależnym od gminy podmiotem, co więcej jako spółka prawa handlowego zgodnie z art. 9 pkt. 14 ustawy o finansach publicznych jest wyłączona z sektora finansów publicznych.
Spółka podała, że objęcie umowy dzierżawy z [...] r. tajemnicą przedsiębiorstwa nastąpiło w celu ochrony usprawiedliwionego interesu prawnego spółki w trybie i na zasadach przewidzianych w Zarządzeniu Prezesa Zarządu spółki z [...] r. nr [...]. Ponadto w stosownej klauzuli zastrzeżono poufność postanowień umowy dzierżawy z [...] r. (tajemnica handlowa), której naruszenie skutkować może odpowiedzialnością odszkodowawczą przewidzianą w kodeksie cywilnym oraz przepisach szczególnych (ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji).
W skardze do sądu administracyjnego strona, pismo spółki z [...] r. określiła jako decyzję i wniosła o jej uchylenie w całości i nakazanie spółce udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w chwili obecnej całość majątku jakim dysponuje spółka jest majątkiem publicznym, zatem na zasadzie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, spółka jest obowiązana do udzielenia informacji publicznej. Bez znaczenia są więc twierdzenia spółki, że żądana umowa nie dotyczy realizowanych zadań publicznych skoro dzierżawiony majątek jest majątkiem publicznym. Dotyczy też realizowanych zadań publicznych albowiem zgodnie z przedmiotem działalności spółka jest uprawniona do działalności usługowej związanej z gospodarowaniem odpadami. Ponadto art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowi, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Skoro "A" sp. z o.o. gospodaruje środkami publicznymi, to obowiązują spółkę te postanowienia.
Strona nie zgodziła się też ze stanowiskiem spółki, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa i jako taka nie podlega ujawnieniu. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, strona wskazała, że dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość gospodarczą. Jednakże nie wszystko stanowić będzie tajemnicę przedsiębiorcy. W motywach decyzji powinno być więc wyjaśnione, na czym w danym przypadku polega tajemnica przedsiębiorcy. Tymczasem "A" nie uzasadniła dlaczego umowa dzierżawy mienia przekazanego przez Gminę stanowiącego zasadniczy element gospodarki odpadami ma zostać objęta tajemnicą i dlaczego ewentualne ujawnienie umowy uderza w interesy gospodarcze spółki i w jaki sposób. Także powołanie zarządzenia wewnętrznego [...], które miałoby uzasadniać formalne utajnienie umowy, nie wydaje się wiarygodne skoro zostało ono wydane na 2 lata przed zawarciem umowy, a ponadto uczestnik nie podał czego ono ma dotyczyć.
Strona podniosła też, że zgodnie z obowiązującą ustawą o zamówieniach publicznych umowy dostawy, a więc także umowy dzierżawy zawierane przez podmioty, w których jednostki samorządu terytorialnego mają większość akcji lub udziałów, są objęte trybem przetargowym. Rodzi się zatem pytanie dlaczego w niniejszej sprawie ten tryb nie został dochowany.
W odpowiedzi na skargę, spółka podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosła o jej oddalenie.
Spółka podkreśliła, że nie prowadzi na dzierżawionej działce działań związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie Gminy P., które to zadania Gmina realizuje we własnym zakresie, co wynika z uchwały Rady Miasta w P. z [...] r. nr [...], w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P.. Wskazany regulamin jest dostępny w Biuletynie Informacji Publicznej i był publikowany również w lokalnej prasie. Z tych źródeł można też uzyskać wiedzę o funkcjonowaniu [...] - jako jednostki wywozowej - który to punkt jest prowadzony przez "B" Sp. z o.o. Oddział w S. w ramach umowy z Gminą P.. Spółka zawierając [...] r. umowę na dzierżawę nieruchomości, nie realizowała w tym zakresie żadnych zadań publicznych.
Ponadto spółka zgodnie z art. 9 pkt. 14 ustawy o finansach publicznych nie jest podmiotem sektora finansów publicznych i nie dysponuje środkami publicznymi w rozumieniu art. 5 tej ustawy, które miałyby przeznaczenie określone w art. 6 (tj. wydatki publiczne i rozchody publiczne). Pozyskany przez "A" czynsz dzierżawy stanowi przychód uzyskiwany w ramach prowadzenia racjonalnej gospodarki, nie zaś w ramach wykonywania zadań powierzonych przez Gminę.
Odpowiadając na zarzut związany z tajemnicą przedsiębiorstwa, spółka podniosła, że przytoczony art. 35 ustawy o finansach publicznych ma zastosowanie tylko w zakresie umów zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych, a "A" takiego statusu nie posiada, a po drugie przy wykonywaniu zadań wynikających z umowy dzierżawy "A" nie korzysta ze środków publicznych.
Objęcie postanowień umowy tajemnicą przedsiębiorstwa nastąpiło na podstawie obowiązującego zarządzenia Prezesa Zarządu "A" z [...] r. i klauzuli poufności, która została sformułowana przez strony w umowie z [...] r.
Potrzeba zastosowania zarządzenia wynikała z zamieszczenia w umowie istotnych dla konkurencyjnego rynku informacji o charakterze organizacyjnym, technicznym i technologicznym, których ujawnienie mogłoby skutkować odpowiedzialnością odszkodowawczą spółki.
W ocenie spółki skarżący domagając się udostępnienia dokumentu zawierającego postanowienia umowy dzierżawy nie kierował się interesem publicznym, stąd podjęta przez niego inicjatywa nie wynika z ratio legis ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W piśmie procesowym z [...] r. spółka wskazała, że wniosek skarżącego nie jest wyrazem realizacji prawa do informacji publicznej, ale jest związany z zainteresowaniem kapitału prywatnego i propozycjami uzyskania praw do przedmiotowej działki na zasadach komercyjnych. Na potwierdzenie swojego stanowiska spółka przesłała kopie pism podmiotów gospodarczych zainteresowanych zakupem działki.
Z kolei w piśmie procesowym z [...] r. skarżący wnosił i wywodził jak w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym - w świetle art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej: "p.p.s.a.") - kontrola ta odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz.2176, dalej: u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 i 2 u.d.i.p.). Realizacja prawa dostępu do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach i na przewidzianych ustawą zasadach wymaga jednoczesnego zaistnienia dwóch pozytywnych przesłanek: przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy a adresatem żądania musi być podmiot obowiązany do jej udostępnienia w świetle art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy.
W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że "A" jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia posiadanej informacji publicznej.
Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne a w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z przepisu tego wynika więc, że organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej nie jest wyłącznie organ władzy publicznej, lecz każdy podmiot wykonujący zadania publiczne, tj. zadania realizowane powszechnie i użyteczne dla ogółu, służące zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach, lub dysponujący majątkiem publicznym (zob. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podmiotem takim może być więc np. spółka prawa handlowego, która zajmuje się wykonywaniem zadań publicznych (zob. wyrok NSA z 8 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3156/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
"A" jest zaś osobą prawną, ustanowioną przez jednostkę samorządu terytorialnego, która gospodaruje mieniem publicznym. Skarżąca jest bowiem spółką prawa handlowego. Jak wynika z Krajowego Rejestru Handlowego, jej jedynym wspólnikiem i stuprocentowym udziałowcem jest Gmina. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713) w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Formy prowadzenia gospodarki gminnej określa ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2019 r., poz. 492). Z art. 1 tej ustawy wynika, że określa ona zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, a gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.
Zgodnie z art. 2 tej ustawy, gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Spółka gminna realizująca zadania o charakterze użyteczności publicznej, jest szczególnym podmiotem, zobligowanym, zgodnie z art. 13 ustawy o gospodarce komunalnej do określenia w regulaminie zasad korzystania z usług publicznych świadczonych przez spółkę, a także obowiązków spółki wobec odbiorców usług, a regulamin ten oraz jego zmiany obowiązują na obszarze jednostek samorządu terytorialnego po zatwierdzeniu przez organy wykonawcze tych jednostek. Art. 43 ustawy o samorządzie gminnym do mienia komunalnego zalicza z kolei własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Wyłączny udział gminy w kapitale zakładowym spółki z o.o. powoduje, w myśl przepisu art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, że majątek tej spółki jest mieniem samorządowym, komunalnym (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 28 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 23/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto, "A" wykonuje zadania publiczne. Jak wynika bowiem z Krajowego Rejestru Sądowego przedmiotem jej działalności jest m.in. bieżąca eksploatacja sieci wodociągowej, dostawa ciepła, oczyszczanie ścieków oraz przetwarzanie odpadów, tj. istotne z punktu widzenia celów państwa zadania, mające na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli.
Także informacje żądane przez skarżącą we wniosku z [...] r. stanowią informację publiczną.
Zgodnie bowiem z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przy czym sprawą publiczną jest działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i wskazanych samorządów: gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 23).
Ponadto, jak wskazuje treść art. 6 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: majątku, którym dysponują podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej tj. podmioty z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit f) a także o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit c) oraz o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit a – c oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit d). Przy czym, do informacji o majątku, którym dysponują podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji, należy zaliczyć również informacje o nieruchomościach, rzeczach ruchomych oraz innych prawach majątkowych, a także prawa na dobrach niematerialnych, ukształtowane jako prawa bezwzględne albo względne zobowiązania. (zob. M. Bernaczyk, M. Jabłoński, Biuletyn informacji publicznej.
Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, str. 178). Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia również to, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna, co wynika z treści art. 33 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 2320 ze zm.). Zasadą jest, że informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne oraz podmioty realizujące w imieniu tych władz zadania publiczne, podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu.
Wskazane przez skarżącą we wniosku z [...] r. informacje dotyczą dysponowania przez spółkę posiadanym majątkiem. Majątek "A" sp. z o.o. jest majątkiem publicznym, gdyż gmina zaangażowała w spółkę prawa handlowego środki publiczne w wysokości 100% kapitału. Sposób wykorzystania tego majątku nie może być wyłączony spod kontroli społecznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem udostępnieniu podlega informacja publiczna, dotycząca majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 (jednostki, które wykonują zadania publiczne), pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach.
Zauważyć też przyjdzie, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno–technicznej), albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy, albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 ustawy ma przy tym zastosowanie wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej).
Tym samym, w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie jest informacją publiczną, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Natomiast, w razie stwierdzenia, że informacje, o które wnioskuje strona są co do zasady objęte zakresem wskazanej ustawy, nie podlegają jednak udostępnieniu ze szczególnych powodów (np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy), organ ma obowiązek wydać odmowną decyzję administracyjną, w której uzasadni szczegółowo, dlaczego odmówił wnioskującemu dostępu do poszczególnych informacji.
Wyjaśnić przy tym należy, że w przypadku odmowy udostępnienia informacji, zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzje wydaje tylko organ władzy publicznej. Inne podmioty nie wydają decyzji, lecz podejmują rozstrzygnięcie zgodnie z treścią art. 17 u.d.i.p. Z przepisu tego wynika zaś, że do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Nadto, wnioskodawca nie składa odwołania od odmownego rozstrzygnięcia, lecz może wystąpić do podmiotu, który je wydał, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się również odpowiednio przepisy dotyczące odwołania.
"A" sp. z o.o. jako podmiot niebędący organem władzy publicznej, powinna zatem w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej podjąć rozstrzygnięcie na podstawie art. 17 u.d.i.p., które powinna należycie uzasadnić.
Sąd uznał, że rozstrzygnięciem tym jest pismo z [...] r., na które została złożona skarga. Zatem ocenie Sądu podlega rozstrzygnięcie spółki, czy zasadne było ograniczenie przez organ prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Na tę okoliczność bowiem okoliczność powołała się spółka w zaskarżonej decyzji (rozstrzygnięciu).
W myśl art. 5 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust 2). Przepis art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r., nr 153, poz. 1503 ze zm.- dalej "u.z.n.k."), wskazuje, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Powyższe wskazuje, iż dla odmowy udostępnienia określonej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki formalne i materialne (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej.
Komentarz, Warszawa 2016, str. 118 – 119, a także wyroki NSA: z 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 192/13; z 29 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2490/14; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1993/16, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia określonych informacji. Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej. Obie te przesłanki muszą być spełnione, aby dana informacja publiczna podlegała ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) powinno zawierać argumentację wskazującą na okoliczność spełnienia zarówno przesłanek formalnych, jak i materialnych orzeczonej odmowy. Konieczne bowiem jest wykazanie, że konkretne informacje zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa. Szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie powinny zawierać te decyzje, w których dokonuje się analizy takich klauzul generalnych jak tajemnica przedsiębiorcy i tajemnica przedsiębiorstwa. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy również wskazać, że zgodnie z art. 11 ust 4 u.z.n.k. przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W doktrynie przyjmuje się, że ze stanem poufności będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji. (E. Nowińska, M. Du Vail, Komentarz do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Warszawa 2013 r.). Informację poufną można zatem uznać za tajemnicę, kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów, wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Podkreślić zatem należy, że każda nieujawniona do wiadomości publicznej informacja techniczna, technologiczna, organizacyjna przedsiębiorstwa lub inna informacja posiadająca wartość gospodarczą, co do której przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności powinna być – przed jej udostępnieniem w trybie przepisów u.d.i.p. – indywidualnie oceniona pod kątem zakwalifikowania jej jako tajemnicy przedsiębiorcy.
Podczas analizy powyższych okoliczności istotne jest także, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Wystarczającą przesłanką dla uznania pewnych danych za objętych tajemnicą przedsiębiorstwa jest to, że mają one wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajnienia tych danych. Strona powołująca się na wartość gospodarczą określonych danych winna wykazać istnienie tej okoliczności i sporządzając motywy decyzji przedstawić w nich swoją argumentację w sposób wyczerpujący.
W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia z [...] r. nie spełnia opisanych wyżej kryteriów.
Uzasadnienie jest zdawkowe. Spółka powołała bowiem Zarządzenie nr [...] r. Prezesa Zarządu "A" z [...] r., wskazując, że objęcie umowy dzierżawy z [...] r. tajemnicą przedsiębiorstwa nastąpiło w celu ochrony usprawiedliwionego interesu prawnego spółki w trybie i na zasadach przewidzianych w tym Zarządzeniu. Ponadto w stosownej klauzuli zastrzeżono poufność postanowień umowy dzierżawy z [...] r. (tajemnica handlowa), której naruszenie skutkować może odpowiedzialnością odszkodowawczą przewidzianą w kodeksie cywilnym oraz przepisach szczególnych (ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji).
Nie negując przywołanego zarządzenia Prezesa Zarządu "A" oraz faktu, że niewątpliwie wiele informacji publicznych, którymi dysponuje "A" ma charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, należy uznać, że organ nie uzasadnił, że żądana informacja do nich należy.
Organ nie wyjaśnił z jakiego powodu uważa, że informacja dotycząca umowy dzierżawy stanowi tego rodzaju informację, która zasługuje na jej ochronę jako tajemnica przedsiębiorstwa. Nie wyjaśnił w szczególności, dlaczego uważa, że informacje te mają wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Informacje takie organ przesłał do Sądu w piśmie z [...] r. Jednakże powinny one znaleźć się w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Również drugi z podanych przez spółkę powodów odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej nie zasługiwał na uwzględnienie. Spółka wskazała, na tajemnicę handlową i klauzulę poufności zawartą pomiędzy stronami umowy dzierżawy. Spółka nie wyjaśniła jednak, czy klauzula dotyczy całej umowy, czy jej określonych postanowień.
W tym stanie rzeczy zasadnie skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a.
Obowiązkiem spółki było prawidłowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu.
Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie. Jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.
Zdaniem Sądu spółka naruszyła powyższe przepisy, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie nie zawiera należytego uzasadnienia. Organ nie wskazał szczegółowo z czego wywodzi przesłankę odmowy udzielenia informacji i na czym opiera swoje uzasadnienie. Tylko w przypadku prawidłowego uzasadnienia decyzji Sąd może zweryfikować argumentację organu. Sąd nie może zastępować organu w sporządzeniu prawidłowego uzasadnienia decyzji, w tym wypadku rozstrzygnięcia.
W niniejszej sprawie odmowa udostępnienia informacji publicznej nastąpiła z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).
NSA w uzasadnieniu wyroku z 1 sierpnia 2019 r. sygn. I OSK 2335/17 (publ.: LEX nr 2733605), wskazał, że: "Tymczasem ustanowione w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyłączenia mają charakter wyjątkowy, a jako takie, nie mogą być wykładane rozszerzająco. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu "utajnienia" danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być ona w zasadzie prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwia temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji publicznej" (zob. wyrok NSA z 1 sierpnia 2019 r., I OSK 2335/17, LEX nr 2733605).
Nie jest zatem dopuszczalne w świetle przepisów u.d.i.p. powoływanie się na przesłankę wyłączenia informacji z obowiązku jej udostępnienia bez wskazania konkretnej argumentacji, uzasadniającej przyczyny uznania, że zachodzą szczególne okoliczności wskazane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tylko jasne, nieabstrakcyjne i szczegółowe przedstawienie stanowiska może oprzeć się zarzutowi naruszenia w decyzji przepisu art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 684/17).
Z uwagi na brak prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia Sąd uznał, iż zbędnym jest żądanie dokumentów źródłowych, a więc umowy, która była przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz Zarządzenia nr [...]. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że Sąd nie może zastąpić spółki w sporządzeniu uzasadnienia rozstrzygnięcia. Zatem wobec braku wyczerpującego uzasadnienia Sąd nie mógł zweryfikować twierdzeń podmiotu wydającego zaskarżoną decyzję, co do przesłanek odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy z dokumentami źródłowymi.
Konsekwencją braku należytego uzasadnienia decyzji, było naruszenie art. 61 ust. 3 Konstytucji oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim w przepisach tych przewidziano możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.
Uwzględniając powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu.
O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożył się zwrot uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu od skargi w wysokości 200 zł.