Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda, skarżący) była uchwała Rady Gminy Gierałtowice (dalej: Rada Gminy) z 27 czerwca 2017 r., Nr XXXV/229/17 w sprawie zatwierdzenia taryf na zbiorowe zaopatrzenia w wodę i zbiorowe odprowadzania ścieków na terenie Gminy obowiązujące od 1 sierpnia 2017r. do 31 lipca 2018r.
Zaskarżona uchwała została podjęta w następującym stanie faktycznym.
W dniu 27 czerwca 2017 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr XXXV/229/17 w sprawie zatwierdzenia taryf na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (dalej: uchwała, taryfy). W § 1 Rada Gminy zatwierdziła taryfy przedstawione przez "A" Sp. z o.o. w P. (dalej: "A") w brzmieniu załącznika do uchwały. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej: u.s.g.) w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz.139 ze zm., dalej: ustawa o zaopatrzeniu w wodę).
Skargą złożoną 18 września 2018 r. Wojewoda, na podstawie art. 94 ust. 2 u.s.g. oraz art. 3 § 2 pkt 6, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały Nr XXXV/229/17 z 27 czerwca 2017 r. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 20 ust. 2 i 4 pkt 1, art. 24 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu w wodę oraz § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006r. Nr 127, poz. 886, dalej: rozporządzenie taryfowe).
W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że w rozdziale 4 pkt 1 ppkt 7 tiret 2 uzasadnienia do wniosku taryfowego, który stanowi załącznik do uchwały wynika, że spłaty odsetek od zaciągniętych kredytów i pożyczek na realizacje projektu Funduszu Spójności w celu ochrony odbiorców przed wzrostem cen zostały pokryte środkami pochodzącymi z budżetu gminy. Jednocześnie wskazano, że w tabeli C uzasadnienia do wniosku taryfowego w pkt 1 ppkt 3 oraz w pkt 2 i ppkt 3 wskazano w niezbędnych dochodach w roku obowiązywania nowych taryf-odsetki w wysokości zero złotych.
Organ nadzoru w trybie art. 88 u.s.g. zwrócił się do Wójta Gminy Gierałtowice o wyjaśnienie uzyskując informacje, że podczas opracowywania taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustaliło niezbędne przychody dla potrzeb obliczania taryfowych cen i stawek opłat planowanych na rok obowiązywania taryfikatora z uwzględnieniem spłaty odsetek od zaciągniętych kredytów i pożyczek. Z treści uchwały wynika bowiem, że spłaty odsetek od pożyczek i kredytów w celu uchronienia odbiorców przed wzrostem cen zostały pokryte środkami pochodzącymi z budżetu gminy.
Z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006r. w sprawie taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala niezbędne przychody dla potrzeb obliczania taryfowych cen i stawek opłat planowanych na dany rok obowiązywania tary, uwzględniając w szczególności spłaty odsetek od zaciągniętych kredytów i pożyczek. W powołanym § 6 wskazano w szczególności koszty eksploatacji i utrzymania, w tym w pkt 4 spłaty odsetek od zaciągniętych kredytów i pożyczek.
Gmina ustosunkowując się do tej kwestii wskazała, że skoro "A" pokrywa koszty odsetek z innych źródeł niż cena wody wówczas nie ma ani prawa, ani obowiązku przenoszenia kosztów odsetek na mieszkańców gminy. W uchwale taryfowej wprost wskazano, że odsetki nie są uwzględnione jako przychód niezbędny dla obliczania taryfowych cen i stawek opłat planowanych na rok obowiązywania taryf. Wyjaśniono, że zgodnie z uchwałą Nr XXXII/209/17 Rady Gminy z 4 maja 2017r. w sprawie wyrażania zgody na wniesienie udziałów w formie wkładu pieniężnego do "A" środki na pokrycie kosztów odsetek od zaciągniętych zostały przekazane na rachunek bankowy "A" 12 maja 2017r. w wysokości 1.500.000 zł, a "A" dysponowała także środkami z wcześniejszych dokapitalizowań. Wysokość prognozowanych kwot odsetek w okresie taryfowym to 1.650.000 zł., a "A" przed zatwierdzeniem wniosku taryfowego tj. 12 maja 2017r. w pełni zabezpieczyła na rachunku bankowym całą kwotę prognozowanych odsetek. Nie było więc podstaw do ujmowania tych odsetek jako elementu kosztowego mającego wpływ na wysokość niezbędnych przychodów.
W ocenie Wojewody § 6 rozporządzenia taryfowego wskazuje na minimum kwestii, które wymagają uwzględnienia niezbędnych przychodów dla potrzeb obliczenia taryfowych cen i stawek opłat, zaś "A" było zobowiązane uwzględnić wszystkie wskazane w tym przepisie elementy. Nadto z § 7 rozporządzenia wskazuje sposób planowania kosztów, o których mowa w § 6 pkt 1-5 rozporządzenia. Rozporządzenie to w § 7 pkt 2 ust. 1 przewiduje, że koszty planuje się na podstawie kosztów wynikających z inwestycji modernizacyjno-rozwojowych i ochrony środowiska ustalonych na podstawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, a koszty te obejmują w szczególności spłatę rat kapitałowych oraz odsetki od kredytów i pożyczek zaciągniętych na realizację inwestycji. W ocenie Wojewody powyższe regulacje obligują do ustalania niezbędnych przychodów z uwzględnieniem tych pozycji, bez możliwości jej pominięcia.
Wojewoda przytaczając treść art. 20 ust. 1 oraz art. 24 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu w wodę wskazał, że taryfy określa przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne na jeden rok, co wymaga zatwierdzenia w drodze uchwały rady gminy. Procedura zatwierdzenia taryf obejmuje ustalony ustawowo etap opracowania przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne i przedłożenie ich wójtowi, dokonanie sprawdzenia przez organ wykonawczy gminy zaproponowanych taryf na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy, zatwierdzenie taryf przez radę gminy w oparciu o art. 24 ust. 5 ustawy. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują, że ustalanie taryf nie jest całkowicie dowolne i podlega stosownej kontroli. W niniejszej sprawie Rada Gminy zatwierdziła taryfy za zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odbieranie ścieków obowiązujące od 1 sierpnia 2017r. do 31 lipca 2018r.
W ocenie organu taryfa została nieprawidłowo przygotowana przez "A", a w konsekwencji uchwałę rady Gminy z 27 czerwca 2017r. Nr XXXV/229/17 należało uznać za sprzeczna z prawem, co czyniło wniesienie skargi w sprawie stwierdzenia jej niezgodności z prawem uzasadnioną.
Uchwałą z 9 października 2018 r. Nr L/355/18 Rada Gminy postanowiła przekazać do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę Wojewody Śląskiego. Wykonanie uchwały powierzyła Wójtowi Gminy Gierałtowice, który pismem z 19 października 2018 r. złożył odpowiedź na skargę, w której w pkt 1 zgodnie z uchwałą Rady Gminy wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę nie zgodził się z zarzutami Wojewody i wskazał, że zarzuty odnoszą się do taryf obowiązujących w okresie od 1 sierpnia 2017r. do 29 maja 2018r., zaś od 5 miesięcy obowiązują nowe taryfy, a "A" nie utraciło płynności finansowej, na bieżąco spłaca odsetki od zaciągniętych kredytów i pożyczek, ani nie pogłębiło stanu zadłużenia, nie zaciągnięto nowych zobowiązań na pokrycie spłaty odsetek. Nadto nowe taryfy zostały określone na tym samym poziomie i zostały zatwierdzone przez organ regulujący, Dyrektora "B" w G. [...]. Uwzględnienie zapatrywania Wojewody i ujęcie ich jako tzw. niezbędnych przychodów doprowadziłoby do sztucznego zawyżenia taryfowych cen i stawek, poprzez zapewnienie podwójnego finansowania tych samych kosztów, raz ze środków pochodzących z budżetu Gminy, drugi raz z opłat za wodę i ścieki uiszczanych przez odbiorców oraz pociągnęły za sobą całkowicie nieuzasadnioną i niepotrzebną nadpłynność finansową przedsiębiorstwa.
Podkreślono, że przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne powinno uzyskiwać pokrycie uzasadnionych kosztów związanych z ujęciem i poborem wody, eksploatacją, utrzymaniem i rozbudową urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych oraz osiągnięcie zysku. Takie pokrycie miało miejsce w niniejszej sprawie, co znajduje oparcie w § 3 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne opracowuje taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w sposób zapewniający uzyskanie niezbędnych przychodów oraz ochronę odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. Rozporządzenie posługuje się pojęciem kosztów uzasadnionych definiując je jako koszty określone przy zachowaniu należytej staranności zmierzającej do ochrony interesów odbiorców i minimalizacji kosztów niezbędnych do wykonania zadań wynikających z ustawy (§ 2 pkt 8).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należało podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Zatwierdzanie taryf cen i opłat przez radę gminy jest władczym uprawnieniem gminy wynikającym z realizacji nałożonych na nią w drodze ustawy zadań publicznych z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Na podstawie taryfy dokonuje się rozliczenia usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na rzecz odbiorców, a jej zatwierdzenie oddziaływuje na prawa przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego i na obowiązki odbiorców w tym zakresie.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.
W myśl natomiast art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe przepisy i upływ terminu do stwierdzenia nieważności uchwały organ nadzoru w trybie art. 90 ust. 2 u.s.g. złożył do sądu skargę na uchwałę Rady Gminy Gierałtowice z 27 czerwca 2017 r., nr XXXV/229/17 w sprawie zatwierdzenia taryf na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.
Powszechnie w orzecznictwie przyjęto, że sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) zachodzi m. in. wtedy gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów kompetencyjnych, podstaw prawnych, przepisów prawa materialnego przez ich wadliwą wykładnię, czy też naruszenie procedury przy podejmowaniu uchwały.
Wojewoda w skardze do sądu kwestionuje treść wniosku taryfowego w pkt 1 ppkt 3 oraz pkt 2 ppkt 3, która została zatwierdzona uchwałą Rady Gminy. Zdaniem Wojewody podjęta uchwała narusza art. 24 ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu w wodę oraz § 6 pkt 4 rozporządzenia taryfowego.
Ustawa o zaopatrzeniu w wodę w art. 2 zawiera słowniczek i tak taryfę definiuje jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania.
Z kolei § 6 rozporządzenia określa niezbędne przychody dla potrzeb obliczenia taryfowych cen i stawek opłat planowanych na rok taryfowy, w szczególności spłaty odsetek od zaciągniętych kredytów i pożyczek.
Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustalając niezbędne przychody ma obowiązek uwzględnić w szczególności: 1) koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w poprzednim roku obrachunkowym, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy;
- 2) zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkość usług i warunki ich świadczenia;
- 3) koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych, na podstawie planów, o których mowa w art. 21 ust. 1.
Według definicji niezbędne przychody to wartość przychodów w danym roku obrachunkowym, zapewniających ciągłość zbiorowego zaopatrzenia w wodę odpowiedniej jakości i ilości i zbiorowego odprowadzania ścieków, które przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinno osiągnąć na pokrycie uzasadnionych kosztów, związanych z ujęciem i poborem wody, eksploatacją, utrzymaniem i rozbudową urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych oraz osiągnięcie zysku (art. 2 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu w wodę).
§ 3 rozporządzenia taryfowego wskazuje, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne: 1) opracowuje taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w sposób zapewniający: a) uzyskanie niezbędnych przychodów, b) ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat, c) eliminowanie subsydiowania skrośnego, d) motywowanie odbiorców usług do racjonalnego użytkowania wody i ograniczania zanieczyszczenia ścieków, e) łatwość obliczania i sprawdzania cen i stawek opłat;
- 2) określa taryfę odpowiednią do zakresu prowadzonej działalności gospodarczej w dziedzinie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.
Z powyższego oraz art. 1 ustawy o zaopatrzeniu w wodę wynika, że korzystanie z wyżej wymienionych usług powinno być ogólnie dostępne, a dostęp do nich nie może opierać się na dowolnych zasadach. Z tego też względu organy gminy zostały wyposażone w instrumenty prawa mające zapobiegać podejmowaniu przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne działań skierowanych na osiągnięcie zysku, a to poprzez weryfikację przez wójta (burmistrza, prezydenta) a następnie radę gminy przedstawionej taryfy co do jej zgodności z przepisami ustawy i celowości ich ponoszenia (art. 24 ust. 4). Art. 24 ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu w wodę stanowi, że rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf albo o odmowie ich zatwierdzenia, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami.
Tym samym przepis ten wprost wskazuje, że rada gminy nie może ingerować w żaden sposób w treść taryfy sporządzonej przez przedsiębiorstwo, a jedynie może zatwierdzić bądź - w razie niezgodności z przepisami – odmówić zatwierdzenia taryf. Dokonując kontroli legalności uchwały zatwierdzającej taryfę albo odmawiającej jej zatwierdzenia, Sąd ocenia ją tylko pod kątem zgodności z przepisami prawa. Tym samym, podobnie jak rada gminy, nie może ingerować w treść taryfy. Wniosek o zatwierdzenie taryf został poddany procedurze określonej przepisami ustawy. W szczególności koszty ujęte we wniosku taryfowym zostały poddane weryfikacji pod względem celowości ich ponoszenia oraz zgodności taryfy i planu z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. W wyniku weryfikacji stwierdzono, że wniosek spełnia wszystkie wymogi formalno-prawne wynikające z przepisów prawa.
Zarówno weryfikacja formalno-prawna jak i merytoryczna oraz rachunkowa wniosku była w tej sprawie pozytywna. Uzasadnienie uchwały jest w ocenie Sądu całkowicie przekonujące, a dyspozycja § 6 pkt 4 rozporządzenia nie pozwala na odmienną ocenę stanowiska Rady Gminy. Odnosząc się do konstrukcji zakwestionowanego przepisu należało wskazać na zastosowanie sformułowania "w szczególności", która świadczy o przykładowym, a nie enumeratywnym wyliczeniu przychodów dla potrzeb obliczania taryfowych cen i stawek. W tym miejscu podkreślić trzeba, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały "A" miało zabezpieczone kwoty na pokrycie odsetek od zaciągniętych kredytów i pożyczek, a zatem nie było faktycznej potrzeby uwzględniania § 6 pkt 4 rozporządzenia w projekcie taryfy. Na szczególne podkreślenie zasługuje treść § 3 pkt 1 rozporządzenia, który jednoznacznie wskazuje wytyczne, którymi winno kierować się przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne przy konstruowaniu taryfy, w tym w odniesieniu do § 6 pkt 4 rozporządzenia, zapewniając uzyskanie wyłącznie niezbędnych przychodów oraz ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat.
Słusznie zatem Rada Gminy podkreśliła, że żaden z przepisów prawa nie zakazuje pokrycia wydatków na spłaty odsetek od zaciągniętych kredytów i pożyczek bezpośrednio z budżetu gminy, a takie ich ukształtowanie pozostaje w kompetencjach organu samorządu terytorialnego. W tym kontekście podkreślić należało, że uchwała jest zgodna z definicją legalną pojęcia niezbędne przychody, co oznacza tylko i wyłącznie wartość takich przychodów w danym roku obrachunkowym, zapewniających ciągłość zbiorowego zaopatrzenia w wodę odpowiedniej jakości i ilości oraz zbiorowego odprowadzenia ścieków, które przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne powinno osiągnąć na pokrycie uzasadnionych kosztów związanych z ujęciem i poborem wody, eksploatacją, utrzymaniem i rozbudową urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Podkreślenia wymaga również, że nowe taryfy obowiązujące od maja 2018r. zostały określone na tym samym poziomie i zostały zatwierdzone przez organ regulujący, Dyrektora "B" w G. [...].
Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzono, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i uległa oddaleniu na mocy 151 p.p.s.a.