Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...]r. znak [...]Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako organ, Prezes ZUS) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. (dalej jako ZUS) odmawiającą E. G. (dalej jako strona, skarżąca) prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 1 marca do 30 kwietnia 2021 r.
W uzasadnieniu decyzji ZUS po raz pierwszy rozpoznając wniosek strony powołał przepis § 10 ust. 2a pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r., poz. 371 – dalej jako rozporządzenie), zgodnie z którym zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. albo za okres od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami:
- 1) 49.32.Z, 49.39.Z, 51.10.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z,
- - którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r.
Organ ustalił, że strona wystąpiła z wnioskiem o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek, w którym wskazała kod PKD 56.10.A jako przeważającej prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Kod ten, jakkolwiek uprawniający do uzyskania zwolnienia, nie znalazł jednakże odzwierciedlenia w danych ujawnionych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r. Kod ten nie został potwierdzony w informacji przekazanej do ZUS przez Główny Urząd Statystyczny.
Z rozstrzygnięciem ZUS nie zgodziła się strona. Składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podała, że niewłaściwy kod w rejestrze REGON na 31 marca 2021 r. wystąpił z powodu pomyłki podczas dokonywania aktualizacji wpisu z 29 marca 2021 r. Dokonywana przez stronę modyfikacja wpisu nie miała na celu zmiany kodu przeważającej działalności, a jedynie dopisanie dodatkowego kodu w zakresie rozszerzenia o kod 47.19.Z. O omyłce strona dowiedziała się dopiero 13 kwietnia 2021 r. i 18 kwietnia tamtego roku dokonała stosownej zmiany. Oświadczyła również, że od 5 grudnia 2019 r., prowadzi tylko i wyłącznie działalność gastronomiczną w tym samym miejscu. Do wniosku dołączyła kopię wniosku o zatwierdzenie zakładu i o wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w którym wskazano kod PKD 56.10.A, Decyzję Państwowego Inspektora Sanitarnego zatwierdzającą zakład żywienia zbiorowego typu otwartego, umowę zawartą 4 grudnia 2019 r. z Urzędem Marszałkowskim w K. w przedmiocie wsparcia na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność oraz biznesplan. Z przedłożonych dokumentów wynika, iż skarżąca prowadzi kawiarnię, a na jej rozwój uzyskała stosowne wsparcie ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes ZUS zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję ZUS. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes ZUS nie odniósł się do przedłożonych przez stronę dokumentów powielając praktycznie argumentację zawartą w decyzji ZUS, który po raz pierwszy rozpatrywał wniosek strony.
W skardze do tutejszego Sądu skarżąca wyjaśniła, że nie miała możliwości dokonania korekty błędnego zgłoszenia do REGON, albowiem system nie zawierał takiego narzędzia. Podała, że wskutek pandemii prowadzony przez nią lokal był zamknięty i poniosła negatywne skutki nałożonych ograniczeń. Co więcej jej pracownik pozostawał na kwarantannie i dlatego omyłka w bazie REGON została zauważona dopiero 13 kwietnia 2021 r. i niezwłocznie usunięta. Do skargi skarżąca dołączyła te same dokumenty co do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nadto przedłożyła dokumentację fotograficzną jej lokalu gastronomicznego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – dalej jako ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ppsa).
Powołany na wstępie przepis rozporządzenia wprowadza katalog przedmiotów działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności, uprawniających do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Po myśli § 10 ust. 3 zaś oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 i 2, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r. W przypadku wydania rozporządzenia, o którym mowa w ust. 1, zawierającego określenie kodów, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, Główny Urząd Statystyczny jest obowiązany przekazać Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych wykaz płatników składek, którzy na dzień wskazany w tym rozporządzeniu prowadzili pozarolniczą działalność gospodarczą oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami wskazanymi w tym rozporządzeniu.
Wykaz zawiera imię i nazwisko albo nazwę skróconą płatnika składek, NIP, REGON oraz kod PKD (art. 31zy ust. 4 i 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm. – dalej jako ustawa COVID-19).
Na gruncie spraw pomocy udzielanej w oparciu o Tarcze antykryzysowe mające na celu łagodzenie negatywnych skutków epidemii wirusa COVID-19 zważyć należy z jednej strony powołany wyżej ust. 3, który nakazuje organowi odnosić się bezpośrednio do rejestru REGON na co powołały się organy, a przepisem art. 31zt ustawy COVID-19, który stanowi, że obsługa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo, realizowana jest w trybie umorzenia składek. Jakkolwiek w niniejszej sprawie podstawą zwolnienia ze składek jest przepis § 10 rozporządzenia, a nie art. 31zo ustawy COVID-19, niemniej jednak rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 31zy ust. 1 ustawy COVID-19. W przepisie tym ustawodawca wskazał, że Rada Ministrów może, w celu przeciwdziałania COVID-19, w drodze rozporządzenia, określić inne okresy zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek, niż określone w art. 31zo ust. 1-3.
Delegacja ustawowa zatem nie modyfikuje trybu rozpoznania wniosku przewidzianego w art. 31zt ustawy COVID-19. Kwestie umorzenia składek uregulowane zostały w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 423 – dalej jako usus). Zgodnie z art. 123 usus, w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jakkolwiek art. 31 usus odsyła w pewnym zakresie do przepisów Ordynacji podatkowej, niemniej jednak odesłanie to nie dotyczy kwestii procedowania w przedmiocie rozpoznania wniosku strony.
Co więcej, ustawa COVID-19 nie wyłącza zastosowania przepisów kpa, a wręcz przez odesłanie zawarte w powołanym art. 31zt do tych przepisów odsyła. Sąd stanął zatem na stanowisku, że postępowanie w przedmiocie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek toczy się według przepisów kpa. Obowiązek stosowania przepisów kpa zaś zrodził po stronie organu obowiązki dowodowe, których ten nie wypełnił.
W ocenie Sądu sformułowanie "działalność oznaczoną wg PKD 2007, jako rodzaj przeważającej działalności" należy odnosić do działalności rzeczywistej, faktycznie prowadzonej, a nie deklarowanej, a ZUS winien przedmiot tej działalności ustalić.
Przede wszystkim należy wziąć pod uwagę cel ustawy, który wynika wprost z jej tytułu, a jakim jest przeciwdziałanie sytuacjom kryzysowym spowodowanym pandemią COVID, a więc m. in. łagodzenie skutków społeczno – gospodarczych poprzez udzielanie przedsiębiorcom wsparcia materialnego, mającego na celu zapobieżenie upadłości lub likwidacji działalności gospodarczej i miejsc pracy. Uwzględniając powyższe uregulowania prawne i cel ustawy, Sąd stanął na stanowisku, że pomoc przewidziana w rozporządzeniu winna trafić do podmiotów, które faktycznie prowadziły jako przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem wymienionym w rozporządzeniu jako uprawniający do zwolnienia i stan taki trwał w określonym przepisami dniu.
W ocenie składu orzekającego, podzielającego w tym zakresie stanowisko innych sądów administracyjnych, odejście od literalnej wykładni przepisów jest możliwe i pożądane w sytuacji, gdy jej rezultaty wypaczają założone przez prawodawcę cele i założenia ustawy. Jeżeli założeniem ustawodawcy było udzielenie wsparcia przedsiębiorstwom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji w związku z nowymi zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszących koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi, a wprowadzone rozwiązania miały na celu przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym i utrzymanie miejsc pracy, to sposób wykładni cytowanych przepisów zaprezentowany w zaskarżonej decyzji jest ewidentnie sprzeczny z celami i założeniami ustawy. Skoro były nimi wymienione uprzednio okoliczności, w tym przede wszystkim udzielenie wsparcia przedsiębiorcom najdotkliwiej odczuwającym skutki wprowadzonych ograniczeń i obostrzeń, to ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził na określony dzień powinno determinować udzielenie zwolnienia. Z perspektywy ustawy istotne jest bowiem realne udzielenie pomocy przedsiębiorcom, płatnikom składek, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy.
Z treści § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia wynika, że ulga przysługuje przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym daną działalność. Nie jest zatem decydująca sama treść wpisu do rejestru, obojętne, czy REGON. Zatem jeżeli dowody wskazują, że przeważający rodzaj działalności mieści się w katalogu objętym zwolnieniem, to brak jest podstaw do odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Tymczasem organ prowadząc postępowanie żadnych dowodów nie przeprowadził. Co więcej poza wyznaczeniem stronie terminu do zapoznania ze zgromadzonym materiałem dowodowym nie podjął żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy kodem działalności wpisanym we wniosku, a tym widniejącym jeszcze w bazie REGON.
Tymczasem rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej – t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 443). Ma on charakter formalny i opiera się na oświadczeniach podmiotów zobowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Wpis do rejestru należy traktować raczej w kategoriach domniemania prawnego, które ma na celu uproszczenie postępowania o udzielenie ulgi, ale o charakterze wzruszalnym, zatem takiego, które może być obalone dowodami przeciwnymi.
Natomiast strona konsekwentnie wskazywała na rodzaj przeważającej działalności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu, już samo ustalenie przez organ, że kod PKD przeważającej działalności wskazany we wniosku nie znajduje odzwierciedlenia w rejestrze REGON winien skłonić organ do wyjaśnienia rozbieżności i zbadania, który rodzaj działalności gospodarczej strony ma charakter przeważający. Strona konsekwentnie twierdzi, że nie prowadzi innej niż gastronomiczna działalności gospodarczej i na tą okoliczność przedłożyła stosowne dokumenty. Winne one zostać poddane ocenie przez organ, który dodatkowo rozważy konieczność przesłuchania strony bądź jej pracowników na okoliczność rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej.
Nie można pominąć art. 79a § 1 i § 2 kpa, zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.
Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę stanowisko Sądu.
Przeprowadzi postępowanie dowodowe w oparciu o art. 7 i 75 § 1 kpa, mające na celu ustalenie, jakiego rodzaju działalność strony ma rzeczywiście charakter przeważający. Podda analizie przedłożone przez stronę dowody, a następnie wyda decyzję stosowną do wyniku poczynionych ustaleń, którym da wyraz w uzasadnieniu decyzji.
Strona jednak nie może być w swym zachowaniu bierna i na wezwanie organu bądź z własnej inicjatywy winna podjąć starania zmierzające do wykazania, czy działalność gastronomiczna jest jedyną jej działalnością, a jeśli nie, to jaki rodzaj działalności ma charakter przeważający.
Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję.