Uzasadnienie
J.M. (dalej jako "Skarżący") zaskarżył decyzję Rektora Politechniki C. (dalej jako "Organ") z [...] r., o numerze [...], którą Rektor utrzymał w mocy decyzję Kierownika Studiów Doktoranckich Wydziału [...] Politechniki C. z [...]r., nr [...], orzekającą o skreśleniu J.M. z listy uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich.
Skarżący zarzucił Oranowi naruszenie:
- - art. 197 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2016 r., poz. 1842 ze zm.) przez skreślenie go z listy uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich z pominięciem uznaniowej zasady tego rodzaju decyzji,
- - art. 10 i art. 7 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasad czynnego udziału stron w postępowaniu oraz prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywatela.
W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania. Wiedzę o nim powziął z chwilą doręczenia mu decyzji organu pierwszej instancji. Nie miał możliwości wypowiedzenia się w sprawie, dostarczenia wymaganych dokumentów lub podjęcia jakichkolwiek czynności procesowych. Dodał, że decyzja ma charakter uznaniowy, a zatem powinna być oparta na wszechstronnym rozważeniu wszelkich okoliczności faktycznych i powinna wyważyć interes publiczny i jego indywidualny.
Organ wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że przyczyną skreślenia Skarżącego z listy uczestników studiów doktoranckich było niewywiązanie się z obowiązków nałożonych postanowieniami Regulaminu Studiów Doktoranckich Politechniki C. Chodzi o obowiązek złożenia w terminie do 15 września sprawozdania z przebiegu badań naukowych za dany rok akademicki (§ 9 ust. 3 regulaminu) oraz obowiązek uzyskania zgody Kierownika Studiów Doktoranckich na przedłużenie studiów (§ 14 ust. 1 Regulaminu). Postanowienia Regulaminu są wyrazem autonomii uczelni wyższej, wynikającej z art. 70 ust. 5 Konstytucji.
Z kolei obowiązkiem uczestnika studiów doktoranckich jest przestrzeganie tych zasad, czego Skarżący miał świadomość, ponieważ trzykrotnie składał już wnioski o przedłużenie studiów i wielokrotnie sprawozdania z przebiegu badań naukowych. Ponieważ obowiązków tych nie dopełnił, to zastosowanie art. 197 ust. 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i skreślenie go z listy uczestników studiów doktoranckich było uzasadnione.
Odnosząc się do zarzutów proceduralnych Organ stwierdził, że zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym do postępowania dotyczącego decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio i dlatego decyzje te nie muszą spełniać tak "surowych kryteriów" jak decyzje administracyjne. Przepisy k.p.a. mogą być stosowane "selektywnie". Mając to na uwadze trzeba uznać, że organy zachowały w tej sprawie minimum procedury, co oznacza, że wydano decyzję w ramach art. 107 k.p.a., jak również poinformowano Skarżącego o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym.
Ponadto, Skarżący nie uprawdopodobnił, by niepoinformowanie go o wszczęciu postępowania miało wpływ na wynik sprawy, a próby złożenia przez niego brakujących dokumentów nie mogły wpłynąć na rozstrzygnięcie, ponieważ nastąpiło to już po upływie terminów wynikających z regulaminu studiów., a są to terminy nieprzywracalne. W końcu Organ stwierdził, że nie miało miejsca naruszenie art. 7 k.p.a. gdyż w decyzji opisano stan faktyczny sprawy i wyjaśniono dlaczego wniosek Skarżącego nie został uwzględniony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko.
Skarga J.M. jest uzasadniona z powodu naruszeń proceduralnych popełniony w toku postępowania, o których będzie tu mowa.
Postępowanie zakończone wydaniem przez Organ decyzji ostatecznej jest postępowaniem administracyjnym, uregulowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Do odpowiedniego stosowania jego przepisów w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów odsyła art. 207 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów oznacza trzy możliwości: przepisy, do których następuje odesłanie mogą być stosowane wprost, mogą być stosowane z modyfikacjami, o ile w ustawie, która do nich odsyła są ku temu podstawy, mogą nie być stosowane w ogóle, jeśli nie da się pogodzić ich stosowania z zasadami wynikającymi z ustawy odsyłającej.
Postępowanie administracyjne ma swe podstawowe zasady określone w Dziale I Rozdziale 2 k.p.a., dla których pozostałe przepisy kodeksu stanowią ich wypełnienie i realizację. Z punktu widzenia niniejszej sprawy wymienić należy następujące zasady: dwuinstancyjnego postępowania, prawdy obiektywnej, zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym etapie postępowania, pogłębiania zaufania do organu,
Ich znaczenie, w najprostszy sposób, można przedstawić następująco.
Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu z art. 10 k.p.a. polega na tym, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania (podkreślenie Sądu), a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasada ta wymaga zastosowania w każdy stadium postępowania, a zatem tak w pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym. Na tych dwóch etapach postępowanie musi być prowadzone z zachowaniem wymogów gwarantujących prawo strony do podjęcia obrony swego interesu.
Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (zasada dwuinstancyjności postępowania). Tak ogólne zdefiniowanie tej zasady wymaga dodatkowych wyjaśnień. Otóż dla jej zachowania konieczne jest dwukrotne rozstrzygnięcie sprawy przez dwa organy po przeprowadzeniu przez nie postępowania zgodnie z wymogami k.p.a.
Zasada prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a. oznacza, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Odstąpić od tych wymogów organy administracji publicznej mogą tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.
Ostatnia z wymienionych tu zasad - zasada pogłębiania zaufania jest zredagowana następująco: organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
W świetle odpowiedzi na skargę, w której świadomość ułomności postępowania przeprowadzonego w sprawie prowadzi do wywodów o odpowiednim stosowaniu przepisów k.p.a. oraz o tym, że uczelnia w swej autonomii nie musi przestrzegać podstawowych zasad tego postępowania, ponieważ nie jest jej zadaniem działanie tak, jak organ administracji publicznej, należy podkreślić, że Sąd nie znajduje żadnych podstaw ku temu, by w postępowaniu tym zasady te miałyby nie być stosowane. Postępowanie zakończone decyzją wydaną przez Organ jest postępowaniem administracyjnym. Wydana w jego wyniku decyzja rozstrzyga władczo o prawach i obowiązkach Skarżącego, jest to decyzja administracyjna. Zasady tego postępowania określone są w akcie prawnym rangi ustawy i ogólne twierdzenie o autonomii uczelni nie może prowadzić do uznania, że daje ona prawo do zubożenia procedury, "selektywnego" stosowania przepisów k.p.a., prowadzącego do naruszenia praw obywatela, w tym przypadku studenta studiów doktoranckich i postawienia go w sytuacji procesowej gorszej od sytuacji każdego innego podmiotu, będącego stroną innego postępowania administracyjnego.
Konieczność zachowania uprawnień procesowych strony w postępowaniu takim, jak w niniejszej sprawie nie jest kwestionowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Nawet w tym wyroku, który dla poparcia swych twierdzeń Organ powołał w odpowiedzi na skargę, (wyrok WSA w Warszawie z 8 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1657/06, powołane tu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Bazie orzeczeń na www.nsa.gov.pl) podkreślona została konieczność zachowania uprawnień proceduralnych strony. Podobna teza została sformułowana w wyroku WSA w Poznaniu z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Po 445/18.
Patrząc na przeprowadzone w sprawie postępowanie przez pryzmat tych zasad Sąd stwierdza, że zostały one naruszone, co w zasadniczej mierze dotyczy postępowania przed organem pierwszej instancji, którego wadliwość nie mogła już być naprawiona w całości przez organ odwoławczy. Pierwszą czynnością procesową wykonaną przez organ pierwszej instancji wobec Skarżącego było doręczeniu mu decyzji. Nie może zatem być mowy o zapewnieniu Skarżącemu czynnego udziału w tym postępowaniu, skoro nawet nie zawiadomiono go o wszczęciu postępowania z urzędu, czego wymaga art. 61 § 4 k.p.a. Nie może być również mowy o dążeniu tego organu do podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, skoro nawet nie dopuszczono Skarżącego do złożenia wyjaśnień w sprawie. Wyklucza to uznanie, że postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania do organu.
De facto tylko organ odwoławczy przeprowadził prawidłowe postępowanie, ale to nie niweluje naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, która wymaga dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy z zachowaniem wymogów proceduralnych dotyczących postępowania wyjaśniającego oraz uprawnień procesowych strony. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Organu, że to wszystko nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, ponieważ i tak byłby taki, jak to wynika z decyzji odwoławczej. W postępowaniu administracyjnym nie chodzi tylko o rozstrzygnięcie. Równie ważny jest tryb w jakim się go osiąga. Ważne jest, czy postępowanie było przeprowadzone zgodnie wymogami prawa, czy organy działały na podstawie przepisów prawa, jak tego wymaga przepis z art. 6 k.p.a., czy zagwarantowano stronie zachowanie jej praw procesowych, które znalazły wyraz w wymienionych tu zasadach postępowania. Postępowanie organu administracyjnego powinno spełniać wymogi legalizmu z art. 7 Konstytucji - Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Naruszenie tych zasad nie może być akceptowane przez Sąd.
Trzeba też zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 145 § pkt 1 lit. b) ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U z 2019 r. poz. 2325) sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdza naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Przesłanki wznowieniowe są podstawą uchylenia decyzji bez konieczności badania, czy miały wpływ na wynik sprawy. Jedna z przesłanek wznowieniowych polega na tym, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.),) co dotyczy postępowania przed organem pierwszej instancji, w którym Skarżący nie brał udziału,
Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 tej ustawy.
Obowiązkiem organu pierwszej instancji będzie przeprowadzenie postępowania z zachowaniem omówionych tu zasad i zapoznanie się ze stanowiskiem Skarżącego. Następnie ustosunkowanie się do jego argumentów, a zwłaszcza tego, że skoro w lutym Komisja wyznaczyła mu kolejny termin spotkania na koniec grudnia 2019 r., to mógł pozostać w przeświadczeniu, że nie ma konieczności wystąpienia z kolejnym wnioskiem o przedłużenie studiów. Organ wyjaśni również, w jaki sposób rozkłada w tej sprawie ciężar interesu publicznego i indywidualnego obywatela.