Uzasadnienie
Decyzją – rachunkiem z dnia [...] Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. obciążył importera - firmę "A" P. M. z D., kwotą [...] zł stanowiącą opłatę za wykonane badania laboratoryjnych prób [...], importowanego z N.. Jak wynika z decyzji [...] zostały pobrane w dniu [...] 2004 r. w magazynie hurtowym ‘B" Sp. jawna w C. w ramach sprawowania bieżącego nadzoru sanitarnego. Badanie labolatoryjne prób [...] oznaczonych l.anal [...] wykazały, że są one środkiem spożywczym niewłaściwej jakości zdrowotnej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 20 ustawy z 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych i żywienia. W szczególności środek ten jest szkodliwy dla zdrowia, ponieważ badania wykazały obecność bakterii chorobotwórczych [...] w l.anal. [...], co stanowi naruszenie art. 5 ust. 1 powołanej wyżej ustawy.
Jako podstawę prawną swej decyzji organ powołał art. 36 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 1998 r. Nr 90,poz. 575 ze zm.).
W odwołaniu od tej decyzji P. M. zarzucił organowi pierwszej instancji brak wskazania podstawy prawnej, w oparciu o którą badanie zostało przeprowadzone. Podkreślił, że obecnie badania należy przeprowadzać na podstawie rozporządzeń Wspólnoty Europejskiej. Ponadto poinformował, że badany towar został wyprodukowany na terenie N., gdzie [...] jest dopuszczalna w określonych normach.
Zaskarżoną tu decyzją z [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, jako podstawę prawną pobierania próbek żywności i przeprowadzania badań labolatoryjnych, rozporządzenie Ministra Zdrowia z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie przeprowadzania urzędowej kontroli żywności (Dz. U. Nr 104, poz. 1098). Ponadto wyjaśnił, że wyniki tych badań można ocenić porównując je z określonymi w rozporządzeniu wymaganiami. W związku ze zmianą ustawodawstwa i oczekiwaniem na wejście w życie kolejnych aktów prawnych regulujących maksymalne poziomy zanieczyszczeń biologicznych, badania wykonano w zakresie obecności bakterii chorobotwórczych. W badanym środku spożywczym stwierdzono obecność bakterii chorobotwórczej [...], stąd uznano, że jest to środek spożywczy szkodliwy, naruszający wymagania ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia i dlatego nie może znajdować się w obrocie. Skoro w myśl art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej opłaty za badania ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, to w związku z naruszeniem tych wymagań strona została obciążona kosztami wykonania badań.
Decyzję tą P. M., będąc reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. oraz wydanie decyzji bez podstawy prawnej, bowiem
- - przywołano art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia, który jest wyłącznie definicją ustawową określenia środek spożywczy szkodliwy dla zdrowia i życia człowieka, a nie normą stanowiącą "dopuszczalną ilość" drobnoustrojów chorobotwórczych mogącą stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia człowieka, a zatem nie będący samoistną podstawą prawną,
- - przywołano art. 5 ust. 1 w/wym. ustawy bez przyporządkowania do niego przepisu prawnego, określającego powody uznania środka spożywczego za szkodliwy dla zdrowia lub życia ludzkiego,
- - nie uwzględniono faktu, że w dacie badana "środka spożywczego" i w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie było w Polsce aktu, bądź aktów prawnych właściwej rangi, określających dozwolone w środkach spożywczych, maksymalne poziomy zawartości drobnoustrojów chorobotwórczych., zaś fakt ten przyznał również organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Zaznaczono, że w dwóch z pięciu badanych próbach nie oznaczono ilości tej bakterii. Wskazano, że przedmiotowa partia [...] była badana przez laboratorium w N., zaś konkluzją badania było uznanie, że z bakteriologicznego punktu widzenia należy przedłożoną próbę uznać za nieodchlającą się od normy, co oznacza, że ilość bakterii jaką ujawniono w próbach [...], jest dopuszczalna w państwie producenta, tj. w N.. W tej sytuacji, zdaniem pełnomocnika, na tle braku w Polsce przepisu o maksymalnym, dopuszczalnym poziomie tej bakterii w środkach spożywczych, należało uznać, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej, zaś koszty badań powinien ponosić ten kto je wykonuje.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo stwierdził, że w w badaniach przeprowadzonych w laboratorium w N. stwierdzono obecność tej bakterii w kiełbasie [...] w 25 g. Konieczność przechowywania tego produktu w warunkach chłodniczych 2°C-10°C wpłynęła na wzrost ilości tej bakterii i tak badania produktu pobranego u odbiorcy wykazały już ich obecność w 0,1g.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy czym zgodnie z art. 134 wskazanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że kontrola ta jest prowadzona z urzędu, niezależnie od podniesionych w skardze okoliczności.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w tych ramach Sąd doszedł do przekonania, że sprawa jako niewyjaśniona i nierozważona nie dojrzała do merytorycznego rozstrzygnięcia. Tego rodzaju wadliwość proceduralna, a w konsekwencji i materialnoprawna, miała istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem postępowania było obciążenie opłatą za przeprowadzenie badań laboratoryjnych prób [...] w związku ze stwierdzeniem w wyniku tych badań ich niewłaściwej jakości zdrowotnej.
Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust.
2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Natomiast zgodnie z ust. 2 art. 36 tej ustawy nie pobiera się opłat od osób lub jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań.
Z brzmienia tego przepisu wynika, że o przypisaniu obowiązku poniesienia opłat decyduje naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych przez podmiot obowiązany do ich przestrzegania.
Wymagania w zakresie jakości zdrowotnej żywności, warunki obrotu środkami spożywczymi oraz wymagania dotyczące zasad higieny w obrocie środkami spożywczymi określa ustawa z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (tekst jednolity Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 265 ze zm.).
Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazał, że wymagania tej ustawy zostały naruszone, bowiem w zbadanym środku spożywczym, tj. [...] stwierdzono obecność bakterii chorobotwórczej [...], co oznacza, że jest to środek szkodliwy i nie może znajdować się w obrocie.
Przyjdzie wskazać, że z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, iż orzeczeniem nr [...] z dnia [...] r. Państwowy Inspektor Sanitarny w C. stwierdził, że przeprowadzone badania mikrobiologiczne prób przedmiotowego [...] wykazały, że są one środkiem spożywczym niewłaściwej jakości,
W dalszej kolejności organ ten decyzją z [...] r. nr [...] na podstawi art. 47 ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia orzekł o nieprzydatności środka spożywczego do spożycia. W decyzji tej stwierdzono, że [...] nie odpowiada wymaganiom jakości zdrowotnej, w związku z tym zakazano wprowadzenia tego towaru do obrotu oraz nakazano usunięcie go z pomieszczeń magazynowych hurtowni.
Z kolei decyzją z [...] r. nr [...] nakazano Hurtowni "B" Sp. jawna w C. wycofać we własnym zakresie z obrotu handlowego od wszystkich odbiorców [...] i zwrócić go importerowi, tj. Firmie prowadzonej przez skarżącego.
Zatem w obrocie prawnym znajdują się decyzje, w których organ inspekcji sanitarnej stwierdził naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych w związku z czym zastosował środki przewidziane w art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 47 ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia. Dopóki decyzje te pozostają w obrocie prawnym przesądzają, że żywność w postaci partii [...] była niewłaściwej jakości zdrowotnej, to zaś stanowiło o naruszeniu wymagań higienicznych i zdrowotnych.
Natomiast w rozpoznawanej sprawie kwestią zasadniczą było ustalenie kto ma ponieść koszty badań, w wyniku których stwierdzono, że przedmiotowe [...] jest środkiem spożywczym niewłaściwej jakości. Z treści art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika bowiem, że o przypisaniu obowiązku poniesienia kosztów decyduje naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych przez osobę zobowiązaną do ich przestrzegania. W związku z czym organ powinien był w postępowaniu tym wykazać, że niewłaściwa jakość zdrowotna zakwestionowanej partii towaru w postaci [...] powstała z przyczyn leżących po stronie osoby zobowiązanej do przestrzegania wskazanych wymagań.
Przedmiotem kontroli organów sanitarnych był towar - środek spożywczy znajdujący się w obrocie, w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia. Zarówno skarżący, jako importer, jak i właściciel hurtowni uczestniczyli w obrocie tym towarem. Zatem, w świetle uregulowań wyżej powołanej ustawy, to na nich ciążył obowiązek przestrzegania warunków higienicznych i zdrowotnych. Kontrola przeprowadzona w magazynie właściciela hurtowni wykazała, iż przedmiotowa partia towaru jest niewłaściwej jakości zdrowotnej, bowiem w wyniku badań stwierdzono, iż dwie z pięciu pobranych prób [...] zwierają bakterie chorobotwórcze w 0,1 g. Natomiast organy opłatą za badania laboratoryjne obciążyły importera. Organy inspekcji sanitarnej nie wyjaśniły, dlaczego właśnie ten podmiot powinien być obciążony kosztami badań, skoro niewłaściwą jakość towaru stwierdzono, w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego, w magazynie właściciela hurtowni, w którym towar ten się znajdował.
Nie wskazano, czy i jakie zaistniały przyczyny zwalniające właściciela hurtowni od odpowiedzialności za towar, który, jak stwierdzono, nie odpowiada obowiązującym warunkom jakości zdrowotnej. W sprawie nie ustalono kto naruszył wymagania higieniczne i zdrowotne, na czym to naruszenie polegało i czy pozostaje ono w związku z negatywnym wynikiem badania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie zawarł rozważań co do obowiązku ponoszenia kosztów badań, nie powołał jakichkolwiek okoliczności wskazujących, że stwierdzona w wyniku badań labolatoryjnych obecność bakterii chorobotwórczej [...] w 0,1 g w dwóch próbach [...], miała związek z naruszeniem przez importera warunków higienicznych i zdrowotnych.
Natomiast okoliczność, iż żywność jest niewłaściwej jakości zdrowotnej nie stanowiła wystarczającej przesłanki do obciążenia, na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, kosztami badań importera, bez wykazania, że naruszył on wspomniane wymagania, co spowodowało taki stan rzeczy.
Powyższe ma ten skutek, że decyzje organów pierwszej i drugiej instancji uchylają się spod kontroli Sądu. Sąd nie jest bowiem w stanie ocenić, jakimi przesłankami kierowały się organy i w oparciu o jakie ustalenia faktyczne wydały decyzje w przedmiotowej sprawie.
Z przytoczonych wyżej względów należało dojść do wniosku, że organy inspekcji sanitarnej orzekające w sprawie nie rozpatrzyły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, to zaś stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Niedostateczne wyjaśnienie sprawy przemawia również za przyjęciem wadliwości materialnoprawnej zapadłych w sprawie decyzji.
W tym stanie rzeczy, mając na względzie, iż organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego oraz procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.
Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi trzeba stwierdzić, że dotyczą one w istocie zakwestionowania przez organ jakości zdrowotnej towaru, ta zaś kwestia została przesądzona w powołanych wyżej decyzjach Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z [...]r. nr [...] oraz z [...] r. nr [...]. Tak długo, jak decyzje te pozostają w mocy korzystają z domniemania prawidłowości. Zatem dopóki decyzje te nie zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia, mają charakter wiążący w zakresie w jakim stwierdzają, że przedmiotowy towar nie odpowiada wymaganiom jakości zdrowotnej.
Wobec uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany był, zgodnie z art. 152 tej ustawy do określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Rozstrzygnięcie w tym zakresie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 w/wym. ustawy. Koszty te obejmują wpis sądowy w kwocie [...] zł, wynagrodzenie radcy prawnego, które Sąd, nie będąc związany złożonym wnioskiem, określił w kwocie [...] zł, co odpowiada minimalnej stawce określonej w § 6 pkt. 1 w zw. z § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz koszty opłaty skarbowej uiszczonej w wysokości [...] zł na dokumencie stwierdzającym ustanowienie pełnomocnika. Sąd nie uwzględniając w całości wniosku skarżącego o przyznanie mu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w pozostałym zakresie wniosek oddalił.