Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...] Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie (zwany dalej Dyrektorem Oddziału Regionalnego, Organem odwoławczym lub Organem II instancji) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (w dalszej części uzasadnienia określanego mianem Kierownika Biura Powiatowego lub Organu I instancji) z [...] r., nr [...]. W tej decyzji nieostatecznej, Organ I instancji, w następstwie wznowienia postępowania administracyjnego uchylił swoją własną decyzję z [...] r., nr [...] w sprawie przyznania H. M. (zwanemu dalej Wnioskodawcą, Stroną lub Skarżącym) płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz umorzył postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej w części dotyczącej działek rolnych: AS o powierzchni 10,1 ha, AX o powierzchni 0,39 ha oraz AAC o powierzchni 0,04 ha. Jednocześnie Kierownik Biura Powiatowego przyznał Wnioskodawcy na rok 2015:
- 1) Jednolitą Płatność Obszarową w wysokości [...] zł., wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę [...] zł., ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia oraz zastosowanie współczynnika korygującego;
- 2) Płatność za zazielenienie w wysokości [...] zł., wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę [...] zł., ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;
- 3) Płatność redystrybucyjną w wysokości [...] zł., wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł., ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;
- 4) Płatność do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych w wysokości [...] zł., wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł., ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;
- 5) kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł.
Wspomniane orzeczenie, w którym przyznano Wnioskodawcy płatności w niższych kwotach niż w pierwotnej decyzji w tym przedmiocie, datowanej na [..] r. (wyjątkiem jest Płatność do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych, która pozostała na tym samym poziomie) było konsekwencją Raportu z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...]. Czynność tę przeprowadzono w gospodarstwie Strony na potrzeby kampanii roku 2016, a zakończyła się ona [...]r. Podczas kontroli inspektorzy terenowi stwierdzili, iż wyznaczona powierzchnia PEG nie zgadza się z granicami użytków rolnych na działkach ewidencyjnych zadeklarowanych przez producenta. W związku z tym, w odniesieniu do niektórych działek zastosowano nieprawidłowość DR52 (powiększenie zasięgu pola zagospodarowania) oraz DR53 (zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania).
Organ I instancji wziął pod uwagę przedstawione ustalenia, a dodatkowo uwzględnił – jak to ujęto - zaimplementowanie do systemu nowych granic terenów użytkowanych rolniczo przez Skarżącego, określających maksymalny kwalifikowany obszar (PEG). W przekonaniu Kierownika Biura Powiatowego miał on znaczenie dla wymiaru płatności na potrzeby kampanii roku 2015. W związku z tym, wspomniany organ wznowił z urzędu postępowanie administracyjne, biorąc pod uwagę system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, a następnie wydał decyzję z [...] r.
W odwołaniu od decyzji Strona zakwestionowała zmianę rozstrzygnięcia w sprawie przyznania jej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015, która nastąpiła z powodów zweryfikowania i ustalenia powierzchni PEG działek, podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych przez inspektorów terenowych na potrzeby kampanii 2016 r Wtedy właśnie ustalono, że powierzchnia PEG nie zgadza się z granicami użytków rolnych na działkach ewidencyjnych zadeklarowanych przez wnioskodawcę.
Ponadto, Strona zarzuciła, iż decyzja nieostateczna została wydana przy naruszeniu przepisów postępowania. W jej przekonaniu, miała miejsce obraza art. 145 § 1 pkt. 5 Kodeksu postępowania administracyjnego z powodu jego niewłaściwego zastosowania, w tym uznania przez Organ I instancji, że w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, a nie znane organowi, który wydał decyzję. Zdaniem Wnioskodawcy stało się zaś tak, ponieważ rozstrzygnięcie nieostateczne zostało oparte na kontroli administracyjnej, chronologicznie późniejszej w stosunku do decyzji z [...] r. (w tym akcie administracyjnym przyznano płatności w pierwotnych ich wysokościach).
Tym samym, w dniu wydania pierwszej decyzji w sprawie płatności, tj. [...] r. nie istniały dowody w postaci raportu z kontroli, a okoliczność ta powstała później. Jak podkreślono, podczas kontroli stwierdzono stan faktyczny istniejący w roku 2016, nie zaś 2015 roku.
Dodatkowo, Wnioskodawca zarzucił rozstrzygnięciu Organu I instancji naruszenie art. 107 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, z powodu niewskazania w zaskarżonej decyzji jednoznacznej i jasnej podstawy prawnej. W jego ocenie brak było podstaw do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, a dodatkowo, wskazanie tej regulacji jest dla Strony niejasne, ponieważ nie określono, co było podstawą wydania decyzji i dokonania zmniejszeń płatności.
Skarżący wytknął też Kierownikowi Biura Powiatowego naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy faktycznej do wydania decyzji - w tym - przywołanie kontroli przeprowadzonej w 2016 r, w sprawie dotyczącej roku 2015. Ponadto Wnioskodawca wskazał, że został naruszony art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. W jego przekonaniu, nastąpiło to poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy i nie przeprowadzenie stosownego postępowania dowodowego, a jedynie w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu dowodowym za rok 2016, bez jakiejkolwiek analizy czy materiał dowodowy zgromadzony w 2016 r. może mieć jakikolwiek wpływ na decyzję wydaną w roku 2015.
Opierając się na wszystkich tych zarzutach, Strona wniosła o uchylenie decyzji Organu I instancji w całości i umorzenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] r. W jej przekonaniu brak było bowiem podstaw do wznowienia postępowania.
Dyrektor Oddziału Regionalnego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje racje wskazał on na to, że zwrócił się do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z prośbą o ocenę prawidłowości pomniejszenia przez kontrolera Biura Powiatowego powierzchni działek rolnych zgłoszonych przez Wnioskodawcę do płatności na rok 2015, a także o przeprowadzenie weryfikacji powierzchni PEG dla działek ewidencyjnych, na których dokonano zmniejszenia powierzchni.
W odpowiedzi, Kierownik Biura Kontroli na Miejscu poinformował, że Wydział GIS dokonał weryfikacji Maksymalnego Kwalifikowanego Obszaru - MKO (dawnego PEG) wskazanych działek. Zdaniem Kierownika Biura Kontroli, na podstawie dostępnych danych, aktualnych ortofotomap z 2016 i 2017 roku, a także z uwzględnieniem ortofotomapy obowiązującej w kampanii 2015 należy założyć, że wartości PEG/MKO zostały wyznaczone poprawnie (w tym zakresie powołano się też na dane GIS, dostępne w 2015 roku oraz na informacje pochodzące od Strony, na załącznikach graficznych).
Dodatkowo wskazano, że aktualizacja powierzchni MKO odbyła się w 2017 r. na podstawie kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2016 r. W jej wyniku pomniejszono powierzchnię MKO, w związku ze stwierdzonymi trwałymi wyłączeniami takimi jak: lasy, zadrzewienia, wieloletnie nieużytki, tereny w trakcie rekultywacji, które ze względu na swój charakter nie pojawiły się w ciągu jednego roku.
W dalszej części pisma wyjaśniono, że opierając się na tych danych można przyjąć, iż wspomniane wyłączenia na powierzchni deklarowanej przez Skarżącego jako użytki rolne, istniały już w roku 2015. Biuro Kontroli na Miejscu, na potwierdzenie tej tezy przekazało dodatkowo informacje o aktualnie obowiązujących powierzchniach MKO, uwzględniając aktualizacje na podstawie wektorów KNM 2017 (kolejna kontrola na miejscu) oraz rozbieżności wynikające z deklaracji rolnika w aplikacji e- wniosek plus, na kampanię 2018 r.
Mając na uwadze te informacje, Organ II instancji dokonał analizy raportu i wyników zapowiedzianej kontroli na miejscu, przeprowadzonej przez inspektorów terenowych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniach od [...] r. do [...] r. (dokumenty te stały się podstawą do wznowienia postępowania w sprawie przyznania Wnioskodawcy płatności na rok 2015). Organ odwoławczy wziął przy tym pod uwagę to, że w ramach czynności kontrolnych uwzględniono wniesione przez Skarżącego uwagi w zakresie kwalifikowalności powierzchni. W konsekwencji tych działań, Dyrektor Oddziału Regionalnego przychylił się do oceny merytorycznej materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez Organ I instancji. Jego zdaniem, podczas kontroli na miejscu, przeprowadzonej w roku 2016 wykazano wyłączenia powierzchni, zgłoszonych do płatności we wniosku na rok 2015. W ocenie Organu odwoławczego, nie mogły one powstać w okresie roku, a zostały odzwierciedlone w materiale graficznym, stanowiącym załącznik do raportu z kontroli.
Dyrektor Oddziału Regionalnego podkreślił ponadto, że w myśl art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego winien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodów wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle. Wiąże się to z koniecznością porównania różnych dowodów, z ustaleniem przesłanek, które obniżą bądź też pozbawią dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności oraz oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Obowiązkiem organu jest przy tym wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego.
W przekonaniu Organu odwoławczego, w świetle art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego konieczne jest kumulatywne spełnienie następujących przesłanek: nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej, nadto te okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. W związku z tym, podczas oceny wspomnianych przesłanek wznowieniowych najistotniejszym warunkiem jest istnienie tych okoliczności i dowodów w dacie podejmowania decyzji ostatecznej. Jeżeli natomiast okoliczności i dowody powstały po dacie wydania ostatecznej decyzji, nie będą mogły stanowić podstawy wznowienia. W takiej sytuacji będą one natomiast stanowiły podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie. Nie można bowiem przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeśli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji tego organu.
Odnosząc przedstawione spostrzeżenia do stanu faktycznego sprawy, Dyrektor Oddziału Regionalnego stwierdził, że Organ I instancji informacje o okolicznościach istotnych dla przyznania płatności na rok 2015 powziął po otrzymaniu Raportu z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni z wizytacji terenowej przeprowadzonej w dniach od [...] r. do [...] r. W jego ocenie, to właśnie informacje płynące ze wspomnianego Raportu stanowią bezpośrednią przesłankę wznowienia postępowania w sprawie na rok 2015. Są one bowiem nową okolicznością, o której Kierownik Biura Powiatowego nie wiedział w dniu wydania decyzji z [...] r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Jak podkreślono, Organ I instancji w zaskarżonej decyzji (wydanej w następstwie wznowienia postępowania administracyjnego) jednoznacznie wskazał, że faktyczną podstawą do wznowienia postępowania było to, iż powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2015, zostały stwierdzone niespójności działek rolnych, wymienione w decyzji oraz błędy wynikające z nieprawidłowości deklaracji we wniosku.
Dyrektor Oddziału Regionalnego zwrócił też uwagę na okoliczność wskazania przez Kierownika Biura Powiatowego wszystkich działek zgłoszonych do płatności, w stosunku do których poczyniono modyfikacje oraz na fakt uwzględnienia Raportu z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym Wnioskodawcy. Jednocześnie, Organ II instancji nie podzielił zarzutu Strony, że w zaskarżonej decyzji nie wskazano jednoznacznej i jasnej podstawy prawnej, w oparciu o którą została ona wydana. W jego ocenie, w akcie administracyjnym, wydanym w wyniku wznowienia postępowania dokładnie wyjaśniono bowiem, co było podstawą do jego sformułowania i do zmniejszeń płatności.
Zdaniem Organu II instancji, poczynione ustalenia znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, tj. ortofotomapie dostępnej w bazie systemu IACS, na którym odbywa się kontrola wniosków, wartościach powierzchni PEG/MKO zawartych w danych przestrzennych działki ewidencyjnej systemu IACS, Raporcie z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni Nr [...] z wizytacji terenowej przeprowadzonej od [...] r. do [...] r. oraz - pośrednio dla przedmiotowej sprawy - również w piśmie Kierownika Biura Kontroli na Miejscu z [...] r., stanowiącym odpowiedź na prośbę Kierownika Biura Działań Społecznych i Środowiskowych oraz Płatności Bezpośrednich Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] r., dotyczącą oceny prawidłowości pomniejszenia przez Organ I instancji powierzchni działek rolnych zgłoszonych przez Wnioskodawcę do płatności, do wartości PEG/MKO w sprawie wniosku o przyznanie płatności na rok 2015.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesiono o:
- 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie w całości poprzedzającej to rozstrzygnięcie, decyzji Kierownika Biura Powiatowego i o umorzenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego prawomocną decyzją z [...]r., z uwagi na brak podstaw do wznowienia postępowania,
- 2) o zwrot od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Jednocześnie, Wnioskodawca zarzucił zaskarżonej, ostatecznej decyzji administracyjnej to, że wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie, tj:
- 1) art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 - zwanej dalej k.p.a.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Stało się tak w sytuacji, gdy w 2015 r. również przeprowadzana była kontrola administracyjna powierzchni gruntów, której to kontroli nie kwestionował organ i na jej podstawie wydał decyzję, którą obecnie organy obydwu instancji usiłują uchylić, co prowadzi do absurdalnej sytuacji, w której to organ dowolnie stosuje wyniki kontroli, bez brania pod uwagę, kiedy została ona przeprowadzona. Ponadto, podkreślono, że nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem w dniu wydania decyzji z [...] r. nie istniały dowody w postaci raportu z kontroli przeprowadzonego [...] r., a więc nie ma możliwości ich zastosowania do przedmiotowej sprawy. Jak podkreślono w skardze, w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest mowa o dowodach i okolicznościach, które istniały w dniu wydania decyzji, a nie o dowodach czy okolicznościach, które wówczas nie istniały, lecz powstały później, i pozwalają stwierdzić stan faktyczny istniejący później (tzn. w 2016 r.), nie zaś mający miejsce w 2015 r.);
- 2) art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez brak wskazania jednoznacznej i jasnej podstawy prawnej, na podstawie której została wydana zaskarżona decyzja. W ocenie Strony, w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do wznowienia postępowania i dlatego wskazany art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie mógł stanowić podstawy do uchylenia decyzji dotychczasowej. Zastosowanie tego przepisu doprowadziło zaś do sytuacji, w której organ wydał decyzję, która jest niejasna dla Wnioskodawcy i nie wyjaśnia, co było podstawą do jej sformułowania oraz dokonania zmniejszeń płatności;
- 3) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy faktycznej do wydanej decyzji, a jedynie przywołanie w niej informacji, że kontrola przeprowadzona w 2016 r. (w sprawie płatności za 2016 rok, a nie 2015 rok) wykazała różnice w powierzchni stwierdzonej i deklarowanej. To jednak – w przekonaniu Skarżącego - nie mogło stanowić podstawy do wydania decyzji, bowiem w 2015 roku na jego gruntach również była przeprowadzana kontrola, na podstawie której, decyzją z [...] r., Stronie przyznano płatności;
- 4) art. 27 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy i nieprzeprowadzenie stosownego postępowania dowodowego zarówno przez Organ I jak i II instancji, a jedynie oparcie swojej decyzji na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu dowodowym za 2016 r., bez jakiejkolwiek analizy czy materiał dowodowy zgromadzony w 2016 r. może mieć jakikolwiek wpływ na decyzję ostateczną wydaną w 2015 r.
Ponadto Skarżący podniósł, że kwestionowana przez niego decyzja została wydana w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny. Stało się tak poprzez zastosowanie wyników z kontroli na miejscu za 2016 r., do płatności za rok 2015 i niezbadanie okoliczności sprawy. Zdaniem Strony, organ nie ustalił, z czego wynikały różnice, a należy zaznaczyć, że w przyrodzie zdarza się, iż grunty zmieniają swoją powierzchnię lub granice działki uległy samoistnemu przesunięciu. Dodatkowo, błędnie przyjęto, że ustalenia z 2015 r. były błędne i dokonano zmniejszenia płatności.
Jednocześnie, Wnioskodawca podniósł, że Dyrektor Oddziału Regionalnego, rozpoznając odwołanie, powielił w całości zapatrywania Organu I instancji, bez większej refleksji nad istotą problemu, jaki pojawił się w badanej przez niego sprawie. W ocenie Strony, zaskarżona decyzja ostateczna jest swoistą kopią decyzji Kierownika Biura Powiatowego, co sprawia, że Wnioskodawca ma wątpliwości co do tego, czy jego sprawa została dwukrotnie przeanalizowana.
Odpowiadając na te zarzuty, Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie, powołał się on na różnicę w powierzchni działek, pomiędzy wielkością zadeklarowaną ([...] ha.) oraz stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania ([...] ha.). Jak podkreślono w odpowiedzi na skargę, niższy niż zadeklarowany areał działek został ustalony w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Jak przy tym podkreślił Organ II instancji, wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wynosi 1,65%.
Wskazując na materialnoprawną podstawę swojego działania, Organ II instancji powołał art. 19 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014r., str. 48). Stanowi on, że jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy. W przedmiotowej sprawie, rozdźwięk między powierzchnią deklarowaną (kwalifikowaną) a powierzchnią stwierdzoną wyniósł [...] ha. To zaś uzasadniało takie, a nie inne rozstrzygnięcie Organu II instancji.
Z kolei, odnosząc się do zarzutów procesowych Wnioskodawcy, Dyrektor Oddziału Regionalnego podkreślił, że na podstawie dostępnych danych, aktualnych ortofotomapy z 2016 i 2017 roku, a także w oparciu o ortofotomapę obowiązującą w kampanii 2015 należy założyć, że wartości PEG/MKO zostały wyznaczone poprawnie, w nawiązaniu do danych GIS dostępnych w 2015 roku oraz informacji od Wnioskodawcy na załącznikach graficznych. Dodatkowo wskazano, że aktualizacja powierzchni MKO miała miejsce w 2017 r. Odbyła się ona na podstawie kontroli na miejscu, przeprowadzonej w 2016 r. W jej wyniku dokonano pomniejszeń powierzchni MKO, w związku ze stwierdzonymi trwałymi wyłączeniami takimi jak: lasy, zadrzewienia, wieloletnie nieużytki, tereny w trakcie rekultywacji. Te zaś - ze względu na swój charakter- nie pojawiły się w ciągu jednego roku. Dlatego właśnie, w przekonaniu Organu odwoławczego można przyjąć, że wskazane wcześniej wyłączenia na powierzchni deklarowanej przez Skarżącego jako użytki rolne, istniały już w 2015 r. Powołano się przy tym na dodatkowo informacje Biura Kontroli na Miejscu, potwierdzające te ustalenia, dotyczące aktualnie obowiązujących powierzchni MKO z uwzględnieniem aktualizacji na podstawie wektorów KNM 2017 (kolejna kontrola na miejscu) oraz rozbieżności wynikające z deklaracji rolnika w aplikacji e- wniosek plus, na kampanię 2018 r.
W dalszej części swojej odpowiedzi na skargę, Dyrektor Oddziału Regionalnego wskazał na okoliczność, że Organ I instancji powziął informacje o okolicznościach istotnych dla przyznania płatności na rok 2015 po otrzymaniu Raportu z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni z wizytacji terenowej, przeprowadzonej od [...] r., do [...] r. Informacje płynące z tego dokumentu stanowiły właśnie bezpośrednią przesłankę dla wznowienia postępowania w sprawie na rok 2015 jako nowa okoliczność, o której Kierownik Biura Powiatowego nie wiedział w dniu wydania decyzji z [...] r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Powołano się również na fakt, że Organ I instancji, w swojej decyzji nieostatecznej wydanej w następstwie wznowienia postępowania jednoznacznie wskazał, że podstawą do wznowienia postępowania było to, iż powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2015, zostały stwierdzone niespójności działek rolnych, wymienione w decyzji oraz błędy wynikające z nieprawidłowości deklaracji we wniosku.
Organ II instancji nie podzielił też argumentacji Strony co do tego, że w decyzji nie wskazano jednoznacznej i jasnej podstawy prawnej, w oparciu o którą został wydany ten akt administracyjny. W jego przekonaniu, w wydanym orzeczeniu dokładnie bowiem zostało wyjaśnione, co było podstawą do jego wydania i do dokonania zmniejszeń płatności. Skoro zaś wykryto nieprawidłowości, konieczne było obniżenie kwot płatności, ponieważ w tym zakresie organy administracyjne są w swoich działaniach bezpośrednio związane przepisami prawa, a ich rozstrzygnięcia nie maja charakteru uznaniowego. Wreszcie, Dyrektor Oddziału Regionalnego podkreślił, że ustalenia poczynione przez organy obydwu instancji znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna i dlatego podlega oddaleniu. Istotą sporu pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiotowej sprawie było pytanie o to, czy - zważywszy na urzeczywistniony stan faktyczny - istniała przesłanka ku temu, aby działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uchylić własną decyzję z [...]r. i przyznać płatności w niższych kwotach niż miało to miejsce pierwotnie, a następnie – już na etapie postępowania prowadzonego przez Organ II instancji - utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. Skarżący artykułował przy tym, że w realiach sprawy nie była spełniona przesłanka wznowienia postępowania, wskazana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ dowód w postaci Raportu z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...] pojawił się dopiero po zakończeniu kontroli, co miało miejsce [...] r. Dokument ten nie istniał więc w momencie podejmowania "pierwotnej" decyzji Organu I instancji z [...] r., mocą której Wnioskodawcy przyznano płatności. Dodatkowo, podnosił on, że wspomniany Raport z kontroli dotyczy wniosku na rok 2016 a nie 2015.
Z kolei, Organ odwoławczy artykułował, że stan faktyczny ujawniony podczas kontroli dotyczącej roku 2016 - trwałe wyłączenia w postaci lasów, zadrzewień, wieloletnich nieużytków, terenów w trakcie rekultywacji, ze względu na swój charakter, nie pojawiły się w ciągu jednego roku. Organ I instancji, określając wysokość płatności w decyzji z [...] r. nie miał zaś świadomości wskazanych nieprawidłowości, chociaż te wówczas już istniały.
Odnosząc się do tej materii należy zauważyć, że w myśl art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłanką wznowienia postepowania administracyjnego, a co za tym idzie, uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji jest wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, ale nieznanych organowi, który wydał decyzję. Oznacza to, że decyzja ostateczna może być wzruszona nie tylko wtedy, gdy ujawnią się nowe dowody istniejące w dniu wydania rozstrzygnięcia, ale wtedy nie znane organowi. Natomiast, podstawą do takiego działania może być również i to, że wyjdą na jaw okoliczności faktyczne, które wprawdzie istniały podczas formułowania decyzji, ale w tym punkcie czasu organ administracyjny o tym nie wiedział.
W przekonaniu Sądu, tak właśnie było w przedmiotowej sprawie. Ujawnienie różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną, wynoszącą [...] ha, spowodowanej wskazanymi wcześniej nieprawidłowościami, które nie mogły powstać w ciągu jednego roku niewątpliwie należy klasyfikować jako wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania decyzji, ale nieznanych organowi, który wydał decyzję. Skoro bowiem przedmiotem postępowania administracyjnego było określenie wysokości płatności obszarowych, a te zależą od powierzchni użytków rolnych na działkach ewidencyjnych zadeklarowanych przez producenta, ujawnienie innego obszaru tych użytków niż zgłoszony nie może być traktowane inaczej niż nowa okoliczność faktyczna, istotna dla sprawy.
Jednocześnie, Organ I instancji wykazał (a Dyrektor Oddziału Regionalnego to zaakceptował), że nieprawidłowość w powierzchni nie zaistniała w roku 2016, ale cechuje się ciągłością w czasie. Wynika ona bowiem ze stwierdzonych trwałych wyłączeń w postaci lasów, zadrzewień, wieloletnich nieużytków, a także terenów w trakcie rekultywacji, które ze względu na swój charakter nie pojawiły się w ciągu jednego roku. Stan ten stwierdzono zaś w wyniku wprowadzenia do systemu, nowych granic terenów użytkowanych rolniczo przez Skarżącego, określających maksymalny kwalifikowany obszar (PEG). Dlatego, przez wzgląd na trwałość zaistniałej nieprawidłowości w czasie zasadne było odniesienie ustaleń poczynionych w roku 2016 do wniosku Skarżącego, dotyczącego roku 2015.
Z tych względów, w przekonaniu Sądu, spełniona była przesłanka wznowienia postępowania, wskazana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponieważ zaś jej zaistnienie znalazło potwierdzenie w trakcie wznowionego postępowania administracyjnego, w myśl art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. zasadne było uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Należy przy tym zauważyć, że w realiach przedmiotowej sprawy nie było przeszkody w uchyleniu dotychczasowej decyzji administracyjnej, związanej z upływem czasu. Od doręczenia pierwotnej, ostatecznej decyzji Organu I instancji w przedmiocie płatności, datowanej na [...] r., do ostatecznego uchylenia poprzedniego rozstrzygnięcia, dokonanego w decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego z [...] r. nie upłynęło bowiem 5 lat (por. art. 146 § 1 k.p.a.).
Nie znalazły również potwierdzenia pozostałe zarzuty podniesione w skardze. Sąd nie dopatrzył się ani obrazy art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a., ani też naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. tej samej ustawy. Analiza zaskarżonej decyzji (a także poprzedzającej ją, aktu administracyjnego Organu I instancji) pozwala bowiem zauważyć jasno wskazaną podstawę prawną rozstrzygnięcia. W ramach uzasadnienia prawnego decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego (a w pierwszej instancji – Kierownik Biura Powiatowego) wyjaśnili zaś dlaczego ta właśnie regulacja stała się podstawą wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej w następstwie wznowienia postępowania – wyraźnie wyjaśniono tam racje, przemawiające za zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Z kolei, formułując uzasadnienie faktyczne decyzji, zarówno Organ II instancji, jak i Kierownik Biura Powiatowego jasno wskazali na ustalenia poczynione w trakcie Kontroli na miejscu. Dodatkowo zaś, Dyrektor Oddziału Regionalnego odwołał się do informacji uzyskanej, już w trakcie postępowania będącego efektem wniesionego odwołania, od Kierownika Biura Kontroli na Miejscu Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W dokumencie tym potwierdzono prawidłowość pomniejszenia przez kontrolera Biura Powiatowego powierzchni działek rolnych zgłoszonych do przez Wnioskodawcę do płatności na rok 2015. W tym stanie rzeczy nie sposób mówić o niedoskonałościach zaskarżonego aktu administracyjnego w zakresie jego uzasadnienia faktycznego. Tezy tej nie potwierdza także okoliczność, że wcześniej (w 2015 r.) nie wykryto nieprawidłowości. Skoro bowiem kolejne ustalenia, poczynione z uwzględnieniem nowych granic terenów użytkowanych rolniczo przez Skarżącego pozwoliły na weryfikacji jego deklaracji dotyczącej roku 2015, zasadne było uchylenie decyzji dotychczasowej i nowe orzeczenie co do istoty sprawy - w następstwie zastosowania art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Wreszcie, nie znalazł potwierdzenia zarzut obrazy art. 27 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 627). Zgodnie z tym przepisem, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zdaniem Sądu, dokumentacja postępowania administracyjnego pozwala na konstatację, że obydwie te powinności były przestrzegane przez Organ odwoławczy.
Istotą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest dwukrotne badanie sprawy przez organy administracyjne obydwu instancji (dwukrotne, niezależne od siebie "spojrzenie" na ten sam problem, czy te same problemy przez dwa różne organy). Nie jest to jednak tożsame z dublowaniem tych samych czynności z zakresu postępowania dowodowego. Punktem odniesienia dla organu odwoławczego zasadniczo są bowiem dowody zgromadzone przez organ I instancji. Jednocześnie, należy zwrócić uwagę na okoliczność, że w myśl art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.
W tym stanie rzeczy, nie było przeszkód co do tego, aby materiał dowodowy dotyczący roku 2016 wykorzystywać, formułując rozstrzygnięcie w zakresie płatności należnej za rok 2015. Jest tak, ponieważ organy administracyjne obydwu instancji wykazały, że stan faktyczny ustalony w 2016 r. (a dodatkowo potwierdzony w trakcie postępowania prowadzonego przez Dyrektora Oddziału Regionalnego) ma charakter trwały. Nieprawidłowość stwierdzona podczas kontroli prowadzonej w roku 2016 istniała więc również w 2015 r.
W tym stanie rzeczy, ze wszystkich przedstawionych względów, Sąd oddalił skargę. Stało się tak na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302).