Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją, nr 020000/71/RDZ-ODW-6418/2020-RED, z 11 grudnia 2020 r., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ odwoławczy) utrzymał w mocy dwie decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. (dalej: organ) tj. decyzję z 13 października 2020 r., nr [...], oraz decyzję z 23 listopada 2020, nr [...] odmawiające B. C. (dalej: strona, skarżący) prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za marzec 2020 r., w kwocie 1069,14 zł.
W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej: ustawa o COVID-19).
W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny i argumentację prawną. Organ ustalił, że 9 maja 2020 r. skarżący złożył wniosek o zwolnienie z opłacania składek za marzec 2020 r., który został rozpatrzony na podstawie dokumentów rozliczeniowych utworzonych systemowo, znajdujących się na koncie skarżącego jako płatnika składek w dniu 12 maja 2020 r. Informacja o zwolnieniu z opłacania składek za marzec 2020 r. w kwocie 362,34 zł została wydana i doręczona skarżącemu 12 maja 2020 r.
Deklarację za marzec 2020 r. skarżący złożył 19 maja 2020 r., a więc po rozpoznaniu przez Oddział ZUS wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek. Organ stwierdził, że skoro wniosek o zwolnienie z opłacania składek został ponownie rozpatrzony, bowiem nie pozwala na to art. 31zq pkt 4 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, zgodnie z którym, zwolnieniu podlegają składki na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne. Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych znane na dzień rozpatrzenia wniosku płatnika składek o zwolnienie z opłacania składek.
Pismem z 29 października 2020 r. skarżący zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że jego wniosek z 9 maja 2020 r. został rozpatrzony na podstawie niezgodnych ze stanem rzeczywistym dokumentów, dlatego 19 maja 2020 r. złożył drugi wniosek, który odnosił się już do prawidłowo wypełnionych dokumentów rozliczeniowych. Wyjaśnił, że z uwagi na pandemię przeoczył terminowe złożenie właściwej deklaracji rozliczeniowej za marzec 2020 r., co nie powinno pozbawiać go prawa do zwolnienia ze składek, zwłaszcza, że prawidłowa deklaracja została złożona niezwłocznie.
Decyzją z 13 października 2020 r., organ odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za marzec w kwocie 1069,14 zł, wskazując, że skarżący miał obowiązek złożyć deklarację w ustawowym terminie tj. do 10 kwietnia 2020 r., z uwagi na to, że nastąpiła zmiana w stosunku do miesiąca poprzedniego, tymczasem deklaracja za miesiąc marzec 2020 r. wpłynęła dopiero 19 maja 2020 r. Organ rozpatrzył wniosek 12 maja 2020 r. opierając się na utworzonej systemowo deklaracji rozliczeniowej za 3/2020 r.
Decyzją z 23 listopada 2020 r. wydaną w trybie art. 154 §1 k.p.a., organ zmienił z urzędu własną ww. decyzję w części dotyczącej uzasadnienia. Wskazał, że jako podstawę prawną decyzji z 13 października 2020 r. błędnie wskazał art. 31 zo ust. 1 ustawy o COVID-19, podczas gdy zachodziła konieczność zmiany podstawy prawnej, bowiem wniosek skarżącego został rozpatrzony zgodnie z art. 31 zo ust. 2 ustawy COVID-19.
Wnioskiem z 29 października 2020 r. skarżący zwrócił się z prośbą o ponowne rozpatrzenie sprawy, w efekcie czego zaskarżoną decyzją z 11 grudnia 2020 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy obie ww. decyzje.
Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie, skarżący wniósł skargę, podnosząc, że odmowa zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za marzec 2020 r. jest sprzeczna z założeniami ustawy o COVID-19, a jego wniosek powinien być rozpoznany na podstawie skorygowanej deklaracji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy).
Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Poza sporem jest, że skarżący wnioskiem z 9 maja 2020 r. wystąpił o zwolnienie go z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r. Na podstawie posiadanych danych, organ 12 maja 2020 r. poinformował skarżącego o zwolnieniu z opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne za marzec 2020 r. w kwocie 362,34 zł.
Bezsporne jest również, że skarżący 19 maja 2020 r. złożył drugi wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r., uzupełniając go o deklarację za marzec 2020 r.
Z przedłożonych akt administracyjnych nie wynika jednak, aby ten wniosek został w jakikolwiek sposób rozpatrzony przez organ.
Organ wskazuje, że oba ww. wnioski skarżącego nie różnią się co do treści, ale jednocześnie przyznaje, że skarżący złożył w dniu 19 maja 2020 r. deklarację za marzec 2020. Do tych dokumentów organ nie odniósł się merytorycznie, podkreślając, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek został rozpoznany zanim skarżący złożył deklarację rozliczeniową za marzec 2020 r., a więc nie mógł on zostać ponownie rozpoznany za względu na przepis art. 31 zq ust. 4 ustawy o COVID-19.
Dopiero pismo skarżącego z 29 września 2020 r. zainicjowało postępowanie organu zakończone zaskarżoną decyzją.
Organ, decyzją z 13 października 2020 r. odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia ze składek za marzec 2020 r. w kwocie 1069,14 zł, w związku ze złożoną reklamacją. Z kolei, decyzją z 23 listopada 2020 r. wydaną w trybie art. 154 § 1 k.p.a., organ zmienił podstawę prawną decyzji wskazując na art. 31 zo ust. 2 ustawy o COVID jako właściwy do rozpatrzenia sprawy.
Należy zatem wskazać, że przepis art. 154 § 1 k.p.a., stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeśli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ w żaden sposób nie uzasadnił zastosowania ww. przepisu w sprawie. W całkowicie dowolny sposób zmienił własną decyzję, która nie była ostateczna, co do zastosowanej podstawy prawnej oraz pominął fakt złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 13 października 2020 r.
Z akt administracyjnych nie wynika, że skarżący skorzystał z pouczenia zawartego w decyzji z 23 listopada 2020 r. Tymczasem organ odwoławczy pomijając, brak wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy swoim rozstrzygnięciem utrzymał w mocy obie decyzje, w tym jedną zaskarżoną i drugą niezaskarżoną. Już tylko z tego względu zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie mogła się ostać.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy całkowicie przemilczał dopuszczalność wydania w sprawie decyzji z 23 listopada 2020 r. Nie wiadomo przy tym jaką reklamację skarżącego z 29 września 2020 r. i na jakiej podstawie prawnej organy rozpatrywały, bowiem takiego pisma nie ma w aktach sprawy, a jeśli pismo z tej daty dotyczyło ponownego rozpatrzenia wniosku z 19 maja 2020r. to raczej było ponagleniem na bezczynność organu w związku z uzupełnieniem przez skarżącego deklaracji za marzec 2020 r. w tym dniu.
Powyższe uchybienia procesowe mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z akt sprawy wynika, że organ nie informował strony o błędach czy brakach poprawionego wniosku. Organ przed wydaniem decyzji w sprawie, nie udzielił stronie żadnych wyjaśnień czy pouczeń i nie odniósł się również do zarzutów skarżącego.
Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy o COVID-19, było przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.
Z unormowań przewidzianych w ustawie o COVID-19 nie wynika bowiem, aby kwota składek do zwolnienia była określana jednorazowo i nie mogła podlegać korekcie do innej wysokości. Nie sprzeciwia się temu także treść art. 31zq ust. 4 tej ustawy, zgodnie z którym zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Wprawdzie powołany przepis posługuje się terminem "znanych" składek na dzień rozpatrzenia wniosku, jednak ustawodawca nie posługuje się w tym przepisie pojęciem "prawidłowej" deklaracji rozliczeniowej lub imiennego raportu miesięcznego złożonych do 30 czerwca 2020 r. Jeżeli zatem kwota składek w pierwotnej deklaracji była niższa niż należna, ale informacje zawarte w późniejszej korekcie deklaracji, która to korekta nie została podważona przez organ, także mogą być rozpoznawane w ramach uprawnienia do zwolnienia.
Zaznaczenia wymaga, że ustawodawca nie wyłączył możliwości składania korekt błędnych deklaracji, ani też nie ograniczył w żadnym przepisie ustawy terminu złożenia skutecznej korekty deklaracji rozliczeniowej za miesiąc objęty wnioskiem o zwolnienie do 30 czerwca 2020 r. Zatem jeżeli deklaracja rozliczeniowa za miesiąc objęty wnioskiem została złożona do 30 czerwca 2020 r. - nawet błędna - to późniejsza korekta tej deklaracji nie może skutkować odmową zwolnienia z należności składkowych. Przyjęcie przeciwnej wykładni prowadziłoby nie tylko do nadmiernego formalizmu postępowania administracyjnego, który nie może mieć miejsca w szczególności, gdy chodzi o zwolnienie z opłacenia składek w warunkach działalności gospodarczej prowadzonej w czasie pandemii. Stałoby to także w sprzeczności z wykładnią celowościową i funkcjonalną regulacji. Przyjęcie stanowiska organu prowadziłoby do sytuacji, w której kwoty zwolnienia składek mogłyby być wyższe lub niższe niż wielkość wynikająca z dokonanych przez płatnika deklaracji korygujących nie podważonych skutecznie przez organ.
Tym samym za błędne należało uznać stanowisko organu co do wykładni przepisu prawa materialnego, a więc art. 31 zq ust. 4 ustawy o COVID -19 (por. m.in. wyrok NSA z 24 maja 2022 r., sygn. I GSK 1544/21, LEX 3368633).
Należy wskazać, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 423, ze zm.) mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.).
Ponadto organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
Oceniając procedowanie organu rozpoznającego wniosek skarżącego stwierdzić należy, że nie spełnia ono wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów. Nie można bowiem pomijać celów, jakie przyświecały ustawodawcy wprowadzającemu przepisami ustawy o COVID -19 możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek. Celem tym było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. Wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej nie tylko zadbania o zaspokojenie środków dla podstawowej egzystencji ich rodzin, ale również dopełnienia formalności dla nich nieznanych, z których uprzednio nie korzystali.
W tych okolicznościach szczególnego znaczenia nabiera wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Poza tym ustawodawca jednoznacznie nałożył na organy obowiązek przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.) oraz oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
Tym wymogom organ rozpoznający wniosek skarżącego nie sprostał. Lakoniczność uzasadnienia decyzji nie spełnia przy tym wymogu z art. 107 § 3 k.p.a. podczas gdy elementem koniecznym uzasadnienia każdej decyzji administracyjnej jest wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.
Wniosek skarżącego o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek zainicjował postępowanie, które winno być prowadzone z poszanowaniem zasad procesowych. Zatem na organie spoczywał obowiązek poinformowania strony o warunkach, zasadach i trybie skorzystania z tego zwolnienia, konieczności złożenia stosownych dokumentów w terminie, a także o konsekwencjach prawnych niezłożenia deklaracji co mogło skutkować odmową zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ zwróci uwagę na wskazane wyżej uchybienia procesowe oraz będzie miał na uwadze, że pismo skarżącego z 29 października 2020 r., jest w istocie ponagleniem o rozpatrzenie wniosku i deklaracji złożonych przez skarżącego 19 maja 2020 r. Ponadto uwzględni, odnośnie powołanego przez organ przepisu art. 31 zq ust. 4 ustawy o COVID-19, że ustawodawca nie wyłączył możliwości składania korekt błędnych deklaracji ani też nie ograniczył w żadnym przepisie ustawy z 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych terminu złożenia skutecznej korekty deklaracji rozliczeniowej za miesiąc objęty wnioskiem o zwolnienie do 30 czerwca 2020 r.
W związku z powyższym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.