Uzasadnienie
Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. decyzją z [...] r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję wydaną jako organ I instancji z [...] r. nr [...], w sprawie oddalenia odwołania I. S. - Z., w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne, kod postępowania: [...].
W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1, art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. 2013 r. poz. 267, ze zm., zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. oświadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. 2008 r. nr 164, poz. 1027, ze zm., zwanej dalej "ustawą").
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że [...] r. Dyrektor [...] OW NFZ na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy ogłosił prowadzone w trybie konkursu ofert postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w w rodzaju świadczeń: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne, dla obszaru terytorialnego: miasto C.; kod postępowania: [...]. W ogłoszeniu zawarto następujące informacje: wartość zamówienia nie więcej niż [...]zł na okres rozliczeniowy od 1 lipca 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r.; okres obowiązywania umowy od 1 lipca 2014 r. do dnia 30 czerwca 2017 r.; termin składania ofert do 24 marca 2014 r.; wskazano akty prawne obowiązujące w postępowaniu, także zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia: nr [...]z dnia 2 października 2013 r. (ze zm.) w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz nr [...]z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne, wraz z informacją, że treść ich jest dostępna dla świadczeniodawców na stronach internetowych zarówno Centrali NFZ, jak i [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ.
Organ wyjaśnił, że oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego winni byli spełniać w szczególności wymagania określone we wskazanych zarządzeniach, zaś Komisja Konkursowa działała w oparciu o regulamin pracy komisji konkursowej, prowadzącej postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przyjęty Uchwałą nr 36/2005/1 Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 października 2005 r.
W postępowaniu złożono 74 oferty na 85 miejsc udzielania świadczeń. Oferty zostały poddane jednakowej kontroli w części jawnej postępowania pod kątem spełniania wymogów formalno-prawnych, jak również spełniania pozostałych warunków wymaganych od świadczeniodawców. Ponadto, zgodnie z obowiązującą "Procedurą konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wersja [...]" (wprowadzona na podstawie pisma o sygn.: [...]) przeprowadzono obligatoryjnie kontrolę 16 Oferentów, którzy dotychczas nie mieli zawartej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z NFZ w zakresie, na który zostały złożone oferty.
Po przeprowadzeniu części jawnej postępowania 73 oferty, jako spełniające wymagane warunki niezbędne dla realizacji wyżej wymienionego świadczenia, zostały zakwalifikowane do części niejawnej postępowania.
Komisja Konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu o postępowaniu konkursowym. Organ wyjaśnił, że ocena ofert odbywała się w sposób jednolity i częściowo zautomatyzowany poprzez "zaczytanie ofert" wraz z odpowiedziami ankietowymi do systemu informatycznego NFZ. W oparciu o algorytm zawarty w Zarządzeniu Nr [...]Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, system przydzielił odpowiednią liczbę punktów. Liczba ta stanowiła o wyjściowej pozycji oferty w rankingu otwarcia. Ustalona na tym etapie postępowania liczba punktów mogła ulec zmianie w toku szczegółowej oceny ofert, kontroli i negocjacji z oferentami.
W części niejawnej konkursu ofert Komisja Konkursowa przeprowadziła z oferentami negocjacje. Po przeprowadzonych negocjacjach nastąpiło automatyczne wygenerowanie przez system informatyczny rankingu końcowego, w którym oferty zostały uszeregowane zgodnie z punktacją malejącą. Bazę danych systemu tworzyły przesłane w formie elektronicznej zapytania ofertowe przekazane przez oferentów, ankiety i wyniki przeprowadzonych negocjacji. Wybór oferentów następował według kolejności wynikającej z rankingu końcowego. Ostatecznie ocena oferty była generowana przez system informatyczny wspomagający pracę Komisji Konkursowej, co zdaniem organu, gwarantowało zachowanie obiektywizmu w stosunku do wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu.
W dniu [...]r. ogłoszono rozstrzygnięcie postępowania, w którym jako wybrane do realizacji świadczeń wskazano 60 miejsc realizacji świadczeń, oferta Wnioskodawcy nie została wybrana.
W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia Wnioskodawczyni podniosła, iż w ofercie dotyczącej lokalizacji przy ul [...] jako personel wykonujący świadczenia wskazała dr B. R. jako lekarza specjalistę, co było błędną interpretacją. Tymczasem posiada ona specjalizację II stopnia, a powinna być ona wskazana jako lekarz I stopnia specjalizacji. Tym bardziej, że aby uzyskać II stopień specjalizacji lekarz musi posiadać I stopień specjalizacji ogólnej. Zatem Wnioskodawca wystąpił o uznanie punktacji należnej dr B. R. dla czasu pracy lekarza dentysty, specjalisty I stopnia powyżej 75% czasu pracy wszystkich lekarzy w poradni.
Decyzją z [...] r. organ I instancji oddalił odwołanie I. S. - Z., wskazując, iż Komisja Konkursowa nie naruszyła zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które mogłoby spowodować uszczerbek w interesie prawnym Wnioskodawczyni. Organ zaakcentował, że w chwili obecnej nie ma możliwości zmiany z "NIE" na "TAK" udzielonej odpowiedzi na pytanie ankietowe nr 1.2.1.2 "Czy czas pracy lekarzy dentystów ze specjalizacją I stopnia w dziedzinie stomatologii ogólnej, chirurgii stomatologicznej lub stomatologii dziecięcej wynosi powyżej 75% czasu pracy wszystkich lekarzy w poradni?" Wyjaśnił też, że na podstawie § 17 pkt 1 zarządzenia nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 października 2013 r. "oferent może uzupełnić złożoną przez siebie ofertę pod warunkiem, że oddział Funduszu otrzyma pisemne powiadomienie o uzupełnieniu oferty przed upływem terminu składania ofert..." Odwołująca z powyższego uprawnienia nie skorzystała, zatem brak było możliwości dodania i przeskalowania punktów.
Organ wskazał, że zgodnie z zapisem artykułu 134 ustawy Narodowy Fundusz Zdrowia jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji niezależnie od warunków ekonomiczno-socjalnych występujących na danym obszarze.
Zasady, według których prowadzone było przedmiotowe postępowanie określone są wprost w ustawie oraz wskazanych wcześniej aktach wykonawczych i zarządzeniach Prezesa NFZ. Komisja Konkursowa w ramach postępowania konkursowego stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu. Zgodnie z art. 134 ust. 2 ustawy wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępnione były wszystkim oferentom na tych samych zasadach, dostępne były na tablicach ogłoszeń w siedzibie Oddziału oraz na stronach internetowych Oddziału. Taki sposób udostępnienia materiałów umożliwiał zapoznanie się z nimi przez wszystkich oferentów. W świetle powyższych okoliczności uznano, że postępowanie Komisji Konkursowej w żaden sposób nie naruszało zasady równości stron.
W konsekwencji stwierdzono, że postępowanie wyjaśniające wywołane wniesionym odwołaniem nie wykazało, by Komisja Konkursowa naruszyła zasady postępowania dokonując wyboru ofert. Działanie Komisji w tym zakresie było prawidłowe i oparte na obowiązujących przepisach prawa.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Wnioskodawczyni podniosła zarzut zaniżenia przez Komisję Konkursową punktacji oferty w związku z błędnie udzieloną przez Oferenta odpowiedzią ankietową na pytanie nr 1.2.1.2. Zdaniem Wnioskodawczyni w trakcie postępowania konkursowego nie dokonano z należytą starannością sprawdzenia oferty pod względem sprzeczności formularza ofertowego z udzielonymi w odpowiedziami ankietowymi. Oferent oświadczył, że punkty należne za "(...) czas pracy lekarza dentysty, specjalisty 1 stopnia powyżej 75% czasu pracy wszystkich lekarzy poradni (...)" postawiłby jego ofertę powyżej linii odcięcia co w konsekwencji spowodowałoby uzyskanie kontaktu.
Zaskarżoną decyzją Dyrektor [...] OW NFZ utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.
Organ za chybiony uznał zarzut niezweryfikowania przez Komisję Konkursową udzielonej przez Wnioskodawczynię odpowiedzi na pytanie ankietowe nr 1.2.1.2 dotyczące czasu pracy lekarzy dentystów ze specjalizacją I stopnia w dziedzinie stomatologii ogólnej, chirurgii stomatologicznej lub stomatologii dziecięcej, wyjaśniając, że w § 1 ust. 1 zarządzenia nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wskazano kryteria oceny ofert. W § 1 ust. 4 powołanego zarządzenia Prezes NFZ wskazał, że szczegółowe parametry kryteriów oceny (jakość, kompleksowość, dostępność, ciągłość) oraz waga poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej, w podziale na poszczególne rodzaje lub zakresy świadczeń opieki zdrowotnej, określone są w załączniku nr 1 do Zarządzenia. Z kolei sposób dokonywania oceny ofert pod względem kryterium ceny, dla wszystkich rodzajów i zakresów świadczeń opieki zdrowotnej, jest określony w załączniku nr 2 do Zarządzenia.
Podkreślił, że oceny ofert według kryteriów - jakość, kompleksowość, dostępność, ciągłość - dokonuje się odrębnie dla każdego oferowanego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej w ramach danego postępowania. Wartości danych wykorzystywanych do obliczenia końcowej oceny oferty, w tym w szczególności: wagi skalujące, liczby punktów jednostkowych odpowiadających poszczególnym parametrom oferty (odpowiedziom w ankiecie) zostały przedstawione w tabelach załącznika nr 1, odrębnie dla każdego rodzaju kontraktowanych świadczeń.
W przedmiotowym załączniku nr 1 w tabeli nr 11 "LECZENIE STOMATOLOGICZNE" Prezes NFZ określił kryteria, poziom skalujący/wagę skalującą, szczegółowe parametry oceny oraz warunki dodatkowo oceniane, które miały zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu, w tym:
- - czas pracy lekarzy dentystów specjalistów co najmniej 50% czasu pracy wszystkich lekarzy w poradni,
- - czas pracy lekarzy dentystów specjalistów co najmniej 75% czasu pracy wszystkich lekarzy w poradni,
- - czas pracy lekarzy dentystów specjalistów równy 100% czasu pracy wszystkich lekarzy w poradni,
- - pozostały personel - co najmniej 50% czasu pracy poradni.
Udzielenie odpowiedzi negatywnej na którekolwiek z powyższych pytań ankietowych powodowało, że Oferent nie otrzymywał punktów dodatkowo rankigujących zgodnie z zasadami określonymi w załączniku nr 1 do powołanego Zarządzenia. Wnioskodawczym udzieliła odpowiedzi "NIE" na pytanie ankietowe nr 1.2.1.2, w związku z czym w ocenie organu Komisja Konkursowa w sposób prawidłowy i uprawniony nie przyznała Wnioskodawczni dodatkowych punktów w tej kategorii.
Organ zwrócił uwagę na § 5 ust. 4 pkt 5 Zarządzenia Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, akcentując, że to na oferencie ciąży obowiązek przygotowania i złożenia oferty spełniającej warunki zawierania umów, zgodnie z przepisami wskazanego Zarządzenia. Z kolei w myśl § 13 ust. 1 pkt 9 Zarządzenia Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i pkt 1 i 12 Załącznika do tego Zarządzenia, Oferent złożył pisemne oświadczenie, że "zapoznał się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania " oraz "spełnia inne wymogi określone w odrębnych przepisach dla podmiotów udzielających świadczenia opieki zdrowotnej".
Dodatkowo organ podkreślił, że Oferent miał możliwość do upływu terminu składania ofert zmiany złożonej oferty (§ 17 ust. 4 Zarządzenia Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej).
Nadto organ nie stwierdził, aby w przedmiotowym postępowaniu konkursowym miały miejsce sytuacje informowania niektórych Oferentów "aby w punktach będących przedmiotami 'negocjacji' dokonali poprawek niezbędnych do tego, aby ich oferta znalazła się wyżej w rankingu
Mając na uwadze powyższe, Dyrektor [...] OW NFZ stwierdził, że Wnioskodawca nie wykazał we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, aby w postępowaniu konkursowym zostały naruszone zasady postępowania oraz, że Wnioskodawca doznał uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa.
W ocenie Organu, świadczeniodawcom zostały stworzone jednakowe szanse przez równe ich traktowanie, zagwarantowanie uczciwej konkurencji, jawności, niezmienności kryteriów oceny ofert i wymagań w toku postępowania. Ocena ofert została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. Wnioskodawczym otrzymała pełną i przejrzystą informację co do sposobu wyłaniania świadczeniodawców, poznała szczegółową punktację z podziałem na konkretne składowe oceny oferty. Sporna oferta nie została wybrana do zawarcia umowy ze względu na zdobytą pozycję w rankingu końcowym i nie była przedmiotem uznaniowym decyzji Komisji Konkursowej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. S. wniosła o uchylenie decyzji z [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, wskazując na naruszenie art. 142 ust. 2 pkt 3 ustawy w związku z § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawierania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz.U. z 2004 r. nr 273, poz. 2719).
W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że nie kwestionowała faktu, że popełniła błąd przy sporządzaniu oferty. Jednakże w sytuacji, gdy w poradni pracuje tylko jeden lekarz, a czas jego pracy wynosi 100 % czasu pracy całej obsady lekarskiej, a liczba lekarzy oraz ich specjalizacja są określone w innych częściach oferty odpowiedź na pytanie nr 1.2.1.2. pozostaje w sprzeczności z innymi zapisami oferty. W ocenie skarżącej taka sprzeczność zgodnie z § 6 powołanego rozporządzenia powinna być wyjaśniona na wezwanie Komisji. Zdaniem skarżącej po wyjaśnieniu tych sprzeczności łączna ocena oferty skarżącej powinna się zamknąć liczbą punktów 46,16, co przy linii odcięcia na poziomie 44,404 skutkowałoby podpisaniem umowy. Zatem naruszenie zasad postępowania konkursowego doprowadziło do uszczerbku w interesie prawnym skarżącej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie w dniu 18 maja 2015 r. pełnomocnik strony skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze. Ponadto wniósł o dopuszczenie dowodu z wezwania z 16.04.2014 r. do uzupełnienia elementów spornych złożonego w innym postępowaniu, celem wykazania, iż organ nierówno reaguje na błędy oferenta w różnych sytuacjach faktycznych. Ponadto zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a.
Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do przedstawionego dowodu wniósł o jego oddalenie, argumentując, iż dotyczy on innego postępowania oraz wskazując, że wezwanie dotyczy tylko błędnego zsumowania pracy lekarzy specjalistów, co nie jest przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Dyrektora NFZ nie naruszają prawa.
W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 ze zm., zwanej dalej u.ś.o.z.) stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń i jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów NFZ we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami".
W treści art. 139 ust. 1 pkt 1 u.ś.o.z. wskazano, że zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert. Prezes NFZ, stosownie do art. 146 u.ś.o.z. określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców. Kryteria te oraz warunki są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 u.ś.o.z.).
Zgodnie z art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154.
Według art. 154 ust. 1 u.ś.o.z. świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (art. 154 ust. 3 u.ś.o.z.). Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który składa się do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu (art. 154 ust. 4 i 5 u.ś.o.z.). Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu, zgodnie z art. 154 ust. 6 u.ś.o.z. rozpatruje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydając w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania decyzję administracyjną. Na decyzję tę świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 154 ust. 8 u.ś.o.z.).
Postępowanie w rozpoznawanej sprawie odbyło się zgodnie z powołaną procedurą, a skarżąca swój uszczerbek w interesie prawnym oparła na zarzutach naruszenia art. 142 ust. 2 pkt 3 u.ś.o.z. w związku z § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawierania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (zwanego dalej rozporządzeniem z 15 grudnia 2004 r.), przejawiającego się w nieuwzględnieniu sprzeczności w ofercie skarżącej wobec błędnej odpowiedzi na pytanie 1.2.
- 1. 2. a tym samym nieuprawnionej odmowie przyznania w trakcie konkursu ofert punktów rankingujących.
Należy podkreślić, iż obowiązek zapewnienia świadczeń zdrowotnych, których celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie (art. 15 ust. 1 u.ś.o.z.), nałożony na NFZ, w odniesieniu do świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, realizowany jest przez zapewnienie im równego traktowania i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 u.ś.o.z.). Spełnienie tych standardów, przez NFZ w możliwie najwyższym stopniu stanowi, bowiem gwarancję, że realizacja podmiotowych praw określonych w art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji będzie polegać w tym postępowaniu na wyborze najkorzystniejszej oferty.
Tak, więc zadaniem organu, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również o ustalenie, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych, jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym zadaniem organu jest dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania.
W ocenie Sądu w składzie orzekającym w kontrolowanej sprawie, Dyrektor NFZ przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy, z zachowaniem przepisów prawa. W postępowaniu tym w szczególności nie został naruszony art. 134 ust. 1 u.ś.o.z., bowiem każdemu ze świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zapewniono równe traktowanie, a postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu.
Zgodnie z art. 132 ust. 1 u.ś.o.z. podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a Funduszem. Umowa taka może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w dziale VI u.ś.o.z. (por. art. 132 ust. 2 u.ś.o.z.). Art. 148 u.ś.o.z. wskazuje zakres porównania ofert. Natomiast kompetencje do określenia kryteriów oceny ofert, warunków wymaganych od świadczeniodawców, z mocy art. 146 u.ś.o.z., należą do Prezesa NFZ.
W niniejszej sprawie oferenci przystępujący do konkursu ofert winni byli spełniać wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, oraz wymagania określone przez Prezesa NFZ wskazane w:
- 1) zarządzeniu nr [...] Prezesa NFZ z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zm.);
- 2) zarządzeniu nr [...] Prezesa NFZ z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne.
Komisja Konkursowa działała w oparciu o regulamin pracy komisji konkursowej, prowadzącej postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przyjęty Uchwałą nr 36/2005/1 Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 października 2005 r.
Natomiast ocena ofert złożonych w przedmiotowym postępowaniu odbywała się w oparciu o zarządzenie nr [...] Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. Warunki określone w zarządzeniach Prezesa NFZ są dla świadczeniodawców biorących udział w postępowaniach wiążące (vide: wyrok NSA z 24 lutego 2011 r., II GSK 262/10).
Z akt sprawy wynika, iż oferta skarżącej została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, zaś skarżąca w oświadczeniu z dnia 22 marca 2014 r. załączonym do oferty oświadczyła m.in., iż zapoznała się z przepisami zarządzenia oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz, że przyjmuje je do stosowania. W czasie trwania procedury konkursowej skarżąca skorzystała z przysługującego jej prawa złożenia umotywowanego protestu na podstawie art. 153 ust. 1 u.ś.o.z., który został oddalony przez Komisję konkursową.
Oferta skarżącej została sklasyfikowana na 71 pozycji. Oceny oferty dokonano według kryteriów: jakości, dostępności, ciągłości oraz ceny, przyznając łącznie 40,440 pkt. Poza sporem pozostaje, że komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje ze skarżącą zgodnie z art. 142 ust. 6 u.ś.o.z. W części niejawnej postępowania komisja konkursowa dokonała ostatecznej oceny i porównania ofert.
W myśl wskazanego powyżej art. 142 ust. 6 u.ś.o.z., Komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia:
- 1) liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej;
- 2) ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej.
Komisja konkursowa, decydując się na przeprowadzenie negocjacji umożliwia stronie zaproponowanie nowej ceny jednostki rozliczeniowej, która jest elementem punktowanym, co z kolei może wpłynąć na zmianę pozycji w rankingu na pozycję wyższą, korzystniejszą. Negocjacje mają na celu ostateczne ustalenie ceny za punkt oraz liczby świadczeń w ofercie. Zatem, parametr ceny stanowi istotny element oceny oferty. Negocjacje kończą się podpisaniem protokołu końcowego z negocjacji zawierającego klauzule, że protokół końcowy zawiera ostateczne stanowisko stron w procesie negocjacji co do ilości i ceny. Zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy. O wyborze oferty decyduje bowiem pozycja w rankingu końcowym, która jest wypadkową miejsca w rankingu początkowym (w którym oferty zostały uszeregowane zgodnie z malejącą punktacją wygenerowaną przez system informatyczny, dla którego bazę danych tworzyły przesłane w formie elektronicznej zapytania ofertowe przekazane przez świadczeniodawców i ankiety) i wyników z przeprowadzonych negocjacji.
Jak wynika z "Rankingu końcowego" oferta skarżącej została sklasyfikowana na 71 pozycji, z łączną liczbą punktów 40,440.
Strona zarzuca Komisji konkursowej naruszenie art. 142 ust. 2 pkt 3 u.ś.u. w związku z § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawierania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań, poprzez nie wyjaśnienie przez Komisję sprzeczności w złożonej ofercie.
Tymczasem z treści art. 142 ust. 2 pkt 3 u.ś.o.z. wynika, że komisja w części jawnej konkursu ofert w obecności oferentów przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia. Zatem z treści tego przepisu nie wynika obowiązek komisji konkursowej do wyjaśniania z własnej inicjatywy przedstawionych przez oferenta oświadczeń zawartych w ofercie.
Z kolei z treści § 6 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego wynika, że w toku postępowania komisja konkursowa może żądać od świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy złożenia wyjaśnień dotyczących przeprowadzanego postępowania. Ten z kolei nakaz jest nakazem fakultatywnym.
Z brzmienia treści przywołanych przepisów wynika, że komisja może wyjaśniać sprzeczności w złożonej ofercie, jednakże wyjaśnienia te mogą dotyczyć nieścisłości oczywistych, jak błędy rachunkowe, oczywiste omyłki pisarskie oraz inne nieścisłości, które nie stanowią modyfikacji oferty.
Tymczasem odpowiedź na pytanie nr 1.2.1.2. ankiety w zakresie czasu pracy lekarza specjalisty do czasu pracy pozostałych lekarzy poradni jest elementem złożonej oferty podlegającej punktacji. Zatem Komisja konkursowa nie może żądać modyfikacji odpowiedzi na pytanie ankietowe nr 1.2.1.2, w związku ze sprzecznościami oferty w odniesieniu do danych dotyczących czasu pracy personelu, gdyż stanowiłaby to zbyt daleko idącą ingerencję w treść oferty.
Słusznie wskazał organ obowiązkiem oferenta jest prawidłowe złożenie oferty i zawarcie w tej ofercie informacji w sposób nie pozostawiający wątpliwości co do treści oferty.
Dyrektor NFZ wskazał także, jakimi przesłankami kierowała się komisja konkursowa dokonując wyboru ofert. Otóż komisja konkursowa rozstrzygnęła postępowanie, nie wybrawszy oferty skarżącej, ze względu na uzyskanie zbyt niskiej łącznej liczby punktów oraz z powodu wyczerpania środków finansowych przeznaczonych na świadczenia będące przedmiotem postępowania.
W ocenie Sądu, tak przeprowadzone przez komisję konkursową postępowanie, było zgodne z obowiązującymi przepisami, a brak wyboru oferty skarżącej nie stanowi naruszenia art. 152 u.ś.o.z.
Dyrektor NFZ zgodnie z zasadą wynikającą art. 15 k.p.a., rozpatrując sprawę skarżącej poddał analizie całość materiału dowodowego, co umożliwiło dokonanie pełnej kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz ustalenie stanu faktycznego. Zarówno komisja konkursowa, jak i organ w wydanych rozstrzygnięciach wskazał przyczyny dla których nie wybrano oferty skarżącej.
Skarżąca uzyskała również informacje o punktacji jaką uzyskała jej oferta oraz przyczynach niedokonania wyboru jej oferty przez komisję konkursową. Ponadto organ przedstawił skarżącej ranking końcowy, zawierający punktację wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu. Skarżąca miała także możliwość pełnego wglądu w dokumentację postępowania, w tym oferty pozostałych oferentów. Powyższe potwierdza oświadczenie skarżącej z dnia 17 czerwca 2014 r. o zapoznaniu się z aktami postępowania nr [...]. Ponadto organ, w sposób wystarczający odniósł się do podniesionych zarzutów, zasadnie uznając je za bezpodstawne. Dlatego też za bezzasadne należy uznać zarzuty podniesione na rozprawie naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 w zw.z art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego.
W niniejszym postępowaniu, co już na wstępie podkreślono, badaniu jedynie podlega, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta, w szczególności czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo. W aktach administracyjnych rozpatrywanej sprawy znajdują się protokoły z posiedzenia komisji konkursowej, a także ranking otwarcia oraz ranking końcowy zawierający ocenę poszczególnych ofert. Jest również informacja o rozstrzygnięciu postępowania i wniosek o zawarcie umów. Powyższe dokumenty, w połączeniu z decyzjami Dyrektora NFZ, były wystarczające do przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji.
Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W toku postępowania nie doszło do naruszenia art. 134 ust. 1, art. 147 oraz art. 152 u.ś.o.z. Nie doszło także do innych naruszeń prawa wskazanych w skardze. Postępowanie konkursowe prowadzone było z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich oferentów i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Uczestnikom konkursu zostały udostępnione zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wraz z załącznikami, które określały zarówno wymagania stawiane oferentom, jak i kryteria oceny ofert. Wszyscy uczestnicy konkursu składali ofertę udzielając odpowiedzi na te same pytania. Ocena ofert odbywała się na podstawie jasno określonych kryteriów. W toku postępowania były one niezmienne i w równym stopniu jawne dla wszystkich oferentów.
Jak już wcześniej wskazano, zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Naruszeniem omawianej zasady byłoby stosowanie w danym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiła. W ogłoszonym konkursie o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązywały te same wymagania w stosunku do wszystkich biorących udział w konkursie świadczeniodawców i tożsame kryteria ocen. Nie naruszono również zasady jawności warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz nie dokonano ich zmian w toku postępowania. Wszystkim świadczeniodawcom udostępniono na takich samych zasadach wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z tym postępowaniem.
Wydając decyzję ostateczną Dyrektor NFZ dokonał oceny zarówno samego postępowania, jak i rozstrzygnięcia podjętego przez komisję prowadzącą konkurs ofert oraz przedstawił w uzasadnieniu decyzji przyczyny nieuwzględnienia oferty skarżącej.
Reasumując, w ocenie Sądu, zebrany materiał dowodowy oraz dokonana na jego podstawie analiza jest prawidłowa, zgodna z art. 7, 8, 9, 10, 77 § 1 k.p.a., czego wyrazem jest uzasadnienie decyzji odpowiadające w pełni wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się także w działaniu organ naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Na zakończenie stwierdzić przyjdzie, że nie dopuścił zgłaszanego przez pełnomocnika strony na rozprawie dowodu, gdyż uznał, że nie doszło do wypełnienia przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oznacza to, że Sąd przeprowadza postępowanie dowodowe tylko wyjątkowo, gdy nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie i jest niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2005 r., sygn. akt FSK 2161/04, Lex nr 173175; podobnie wyrok NSA z dnia 30 września 2005 r., sygn. akt FSK 2282/04, Lex nr 173165).
Odnosząc te spostrzeżenia do rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że przeprowadzenie tego dowodu było zbędne do wyjaśnienia sprawy, gdyż zgłaszany dowód dotyczył innego postępowania. Zatem dopuszczenie tego dowodu w żaden sposób nie mogło przyczynić się do wyjaśnienia rozpoznawanej sprawy.
Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu, skargę należało oddalić.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji