Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 13 stycznia 2023 r. nr UP-35/2023 Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w stosunku do skarżącego W. Z. orzekł na podstawie:
- 1) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1009 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s." o utrzymaniu w mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 23 listopada 2022 r. nr [...] w zakresie odmowy umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 106.172,88 zł, w tym na:
- - ubezpieczenia społeczne - za okres od 12/2004 do 3/2011 w łącznej kwocie 78.519,14 zł, w tym z tytułu składek - 31.604,14 zł, odsetek liczonych na 20 września 2022 r. -46.915,00 zł,
- - ubezpieczenie zdrowotne - za okres od 9/2005 do 3/2011 w łącznej kwocie 25.773,91, w tym z tytułu: składek-10.721,91 zł, odsetek liczonych na 20 września 2022 r. - 15.052,00 zł.
- - Fundusz Pracy - za okres od 9/2006 do 5/2008 w łącznej kwocie 1.879,83 zł, w tym z tytułu składek-751,83 zł, odsetek liczonych na 20 września 2022 r. -1.128,00 zł,
- 2) art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. o umorzeniu postępowania pierwszej instancji w zakresie należności niewymagalnych (przedawnionych) dotyczących zaległości na ubezpieczenia społeczne za [...] w wysokości 91,31 zł.
W uzasadnieniu organ wskazał, że 20 września 2022 r. wpłynął do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek, "które nie zostały objęte postępowaniem abolicyjnym czyli za okres od marca 2009 r. do marca 2011 r." W uzasadnieniu wniosku wskazał na swoją trudną sytuację finansową.
Odpowiadając na pismo ZUS wzywające go do sprecyzowania wniosku, pismem z 3 października 2022 r. wyjaśnił, że chodziło mu o całość jego zadłużenia, a określenie, że chodzi o należności za okres od marca 2009 r. do marca 2011r. wynikało z tego, że uważał, iż na podstawie decyzji z [...]r. o wskazanym w piśmie numerze pozostałe zadłużenie zostało umorzone.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych po przeprowadzeniu postępowania w sprawie umorzenia decyzją z 23 listopada 2022 r. nr [...] odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek. W uzasadnieniu przytoczył przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, regulujące zagadnienie przedawnienia należności z tytułu składek oraz wskazał zdarzenia, jakie skutkowały jego zawieszeniem i doszedł do wniosku, że nie uległy one przedawnieniu. Jednocześnie odmówił umorzenia zaległości, ponieważ stwierdził, że w przypadku strony:
■ nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 2 u.s.u.s.;
■ skarżący nie wykazał, że zgodnie z zapisem art. 28 ust. 3a ww. ustawy, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego;
■ nie wykazał, że powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń;
■ nie wykazał, że stan zdrowotny lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły skarżącego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
W wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes ZUS wydał wskazaną na wstępie decyzję będącą przedmiotem skargi, którą utrzymał w mocy decyzję I instancji oraz umorzył postępowanie w I instancji w stosunku do należności przedawnionych, tj. obejmujących zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za [...].
W uzasadnieniu wskazał, że należności za [...] uległy przedawnieniu, nie poparł jednak tego twierdzenia żadnym szerszym wywodem. W pozostałym zakresie podzielił stanowisko organu I instancji co do braku podstaw do umorzenia zaległości.
W skardze skarżący oświadczył, że z prowadzonej przez siebie działalności uzyskiwał bardzo niskie dochody, które nie pozwalały mu nawet na opłacenie składek ZUS. Po raz kolejny stwierdził, że jego zaległości za okres od [...]. uległy umorzeniu na mocy decyzji z [...]r. Podniósł też swoją trudną sytuację materialną. Wniósł o wyjaśnienie, w jakim terminie następuje przedawnienie w jego sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał twierdzenie, że w stosunku do strony nie zachodzi żadna z przesłanek warunkujących umorzenie zaległości, ani wynikająca z art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani z rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, ze zm. dalej także: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy).
Na wstępie zauważyć przyjdzie, że katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego określa art. 138 § 1 i 2 Kpa.
Zgodnie z powołanym przepisem, § 1. Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
- 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
- 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo
- 3) umarza postępowanie odwoławcze.
§ 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Powyższe przepisy zawierają zamknięty zbiór rozstrzygnięć organu odwoławczego i wydanie każdego innego orzeczenia jest niedopuszczalne.
Przenosząc cytowane przepisy na stan faktyczny sprawy zauważyć należy, że organ w pkt. 2 umorzył postępowanie w pierwszej instancji nie uchylając jednocześnie decyzji obejmującej merytoryczne orzeczenie o odmowie zwolnienia. W związku z tym nie dość, że wydał rozstrzygnięcie nieprzewidziane przez ustawę polegające na umorzeniu postępowania w I instancji bez uchylenia w tej części kończącej je decyzji, to jeszcze umorzył postępowanie, które już się nie toczyło, bo zostało zakończone decyzją organu I instancji. Nadto w podstawie prawnej rozstrzygnięcia w tej części Prezes ZUS powołał art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, a ten przepis stanowi wszak o umorzeniu postępowania odwoławczego, podczas gdy w treści rozstrzygnięcia organ wskazał wyraźnie, że "umarza postępowanie pierwszej instancji". Zachodzi zatem rozbieżność pomiędzy powołaną podstawą prawną a treścią rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o nią.
Tym samym organ naruszył prawo procesowe tj. art. 138 § 1 Kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Po wtóre, organ II instancji nie wyjaśnił zupełnie swego rozstrzygnięcia w zakresie przedawnienia omawiając je jednym zdaniem, że należności za [...] uległy przedawnieniu. Dlaczego jednak doszedł do tego wniosku, w oparciu o jakie i jak zmieniające się w czasie przepisy u.s.u.s. i jakie zdarzenia mające wpływ (i jakiego rodzaju wpływ) na sytuację prawną skarżącego zupełnie nie wyjaśnił. Zatem w stosunku do należności za [...] organy obu instancji orzekając na podstawie tych samych przecież przepisów i stanu faktycznego doszły do zupełnie odmiennego wniosku.
Odnośnie kwestii przedawnienia stwierdzić należy, że także uzasadnienie organu I instancji właściwie uzasadnienia w tym zakresie nie zawiera. Obejmuje ono bowiem jedynie przytoczenie treści przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (nawet bez wskazania jednostek redakcyjnych ustawy, które zawierają treść, na którą powołuje się organ) i dat, w których nastąpiły zdarzenia prawne istotne z punktu widzenia przedawnienia. Brak natomiast jakiegokolwiek powiązania stanu faktycznego i cytowanych przepisów, czyli analizy skutków poszczególnych zdarzeń prawnych dla przedawnienia w kontekście brzmienia tych przepisów w dacie ich zaistnienia. Jest to tym bardziej istotne, że w stosunku do należności składkowych okres przedawnienia ulegał zmianie i do 31 grudnia 2011r. wynosił 10 lat, a po tej dacie został skrócony do lat 5, zaś ustawa zmieniająca zawierała przepisy przejściowe, które mogą być istotne dla ustalenia daty, w jakiej należności z tytułu składek powstałe przed 31 grudnia 2011r. ulegną przedawnieniu.
W związku z taką treścią decyzji, jej sądowa kontrola w zakresie przedawnienia jest praktycznie niemożliwa, bo musiałaby się sprowadzić do samodzielnego zbadania (a nie skontrolowania) zagadnienia przedawnienia przez Sąd, do czego nie jest powołany.
Powoduje to, że organ dopuścił się naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 Kpa. Powołane przepisy stanowią bowiem odpowiednio, że decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 pkt 6 Kpa) a także, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 Kpa).
Zresztą zagadnienie przedawnienia jest niejasne także dla samego skarżącego, który w skardze prosi Sąd o wyjaśnienie w jakim terminie następuje przedawnienie, podczas gdy powinien je otrzymać nie od Sądu, lecz od organu.
Trzecią wadą, jaka stała się powodem uchylenia zaskarżonej decyzji był fakt, że strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniosła, że w stosunku do niej została wydana decyzja z [...] o umorzeniu zadłużenia innego, niż obejmujące okres 03/2009 do 03/2011. Oświadczenie to podtrzymała także w skardze. Do tego twierdzenia organ w żaden sposób się jednak nie ustosunkował.
Takie działanie i sporządzenie uzasadnienia decyzji, które tych twierdzeń nie wyjaśnia powoduje, że również ta kwestia pozostaje poza możliwością skontrolowania przez Sąd, jaki w istocie okres winien być przedmiotem orzekania przez organ. Jednocześnie stanowi naruszenie takich zasad postępowania administracyjnego jak zasada prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa), zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 Kpa) oraz zasady informowania stron (art. 9 Kpa).
Zgodnie z powołanymi przepisami:
Art.
7. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Art. 8 § 1. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Art.
9. Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni wyżej przedstawione stanowisko Sądu. W szczególności przeprowadzi szczegółową analizę kwestii przedawnienia. Jeśli uzna, że do jakichś należności składkowych ono nie nastąpiło, to jasno wykaże poprzez odniesienie konkretnych składek do stanu prawnego i faktycznego sprawy i kolejnych zdarzeń, jakie miały wpływ na przerwanie lub zawieszenie biegu terminu przedawnienia w czasie jego biegu.
Zweryfikuje też wpływ decyzji z [...]. na zakres należności z tytułu składek, które winny być objęte rozstrzygnięciem.
Dopiero tak ustalone tj. istniejące w dacie orzekania zaległości oceni pod kątem spełnienia lub nie przesłanek warunkujących możliwość umorzenia składek.
Z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.