Uzasadnienie
Decyzją z 10 listopada 2020 r. nr 020000/71/RDZ-ODW-5949/2020/RED Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Bielsku-Białej (dalej ZUS), po rozpatrzeniu wniosku D.N. (dalej: strona, skarżący) o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną z 4 września 2020 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku z 8 lipca 2020 r. o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r.
W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej K.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm., dalej: ustawa COVID-19).
Z akt administracyjnych wynika, że pismem z 8 lipca 2020 r. strona zwróciła się do ZUS o wyjaśnienie braku decyzji w sprawie zwolnienia z opłacania składki ZUS za okres od marca do maja 2020 r. Do pisma dołączyła kopię wniosku RDZ z 15 kwietnia 2020 r.
ZUS 14 lipca 2020 r. poinformował stronę, że do 30 czerwca 2020 r. nie wpłynął do Oddziału wniosek strony. W tej sytuacji strona wniosła o wydanie decyzji w sprawie.
Decyzją pierwszoinstancyjną ZUS umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z 8 lipca 2020 r. o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r., wskazując, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, albowiem do 30 czerwca 2020 r. wniosek strony nie wpłynął.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wskazała, że 15 kwietnia 2020 r. złożyła wniosek w formie papierowej do skrzynki w Oddziale ZUS w Z. Zaskarżoną decyzją ZUS utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo, jest przesłanie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r. Do tego dnia strona nie złożyła wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. W związku z powyższym decyzja o umorzeniu postępowania jest zasadna.
Strona zaskarżyła tę decyzję do sądu administracyjnego, podnosząc, że 15 kwietnia 2020 r. funkcjonowanie Oddziału ZUS było ograniczone, zatem wniosek został złożony do skrzynki w Oddziale ZUS, co miało być gwarantem jego dostarczenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – dalej jako ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c) p.p.s.a.).
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy COVID-19, która w art. 31zo ust. 1 i nast. przewiduje zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych składek.
Stosownie do art. 31zp ust. 1 ustawy COVID-19, wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., płatnik składek przekazuje do Zakładu nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r.
Odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy COVID-19, następuje w drodze decyzji (art. 31 zq ust. 7 ustawy). Zgodnie z art. 31zq ust. 8 ustawy, od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji.
Spór między stronami dotyczy ustalenia, czy skarżący złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r. 15 kwietnia 2020 r., tj. w terminie określonym w art. 31zo ustawy COVID-19.
Organ wydając zaskarżoną decyzję stanął na stanowisku, że stosowny wniosek nie został przez skarżącego złożony. Skarżący podważa to stanowisko, przedkładając kopię wniosku i twierdząc, że złożył wniosek do skrzynki podawczej w Oddziale ZUS w Z. 15 czerwca 2020 r., w związku z czym nie ma potwierdzenia złożenia dokumentu.
Z art. 31zp ust. 4 ustawy COVID-19 w brzmieniu obowiązującym od 31 marca 2020 r. do 24 czerwca 2020 r. wynika, że wniosek o zwolnienie z opłacania składek mógł być złożony w formie dokumentu papierowego albo elektronicznego opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, za pomocą profilu informacyjnego utworzonego w systemie teleinformatycznym udostępnionym przez ZUS. Z uwagi na trwający od 20 marca 2020 r. stan epidemii (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U. poz. 491), Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował w komunikach z 3 i 24 kwietnia 2020 r. oraz z 7 maja 2020 r. zamieszczonych na stronie internetowej www.zus.pl, mając na względzie treść art. 31zp ust. 4 ustawy o COVID-19, iż umożliwia płatnikom składek składanie przedmiotowych wniosków w następujących formach: - drogą elektroniczną - przez PUE ZUS, - drogą elektroniczną przez PUE ZUS, za pośrednictwem strony gov.pl (link do strony zewnętrznej), - w formie papierowej - za pośrednictwem poczty, a także osobiście w placówce ZUS, do skrzynki na dokumenty oznakowanej napisem "Tarcza antykryzysowa" (bez kontaktu z pracownikiem ZUS).
Oznacza to, że organ dopuścił w stanie epidemii możliwość osobistego złożenia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek w placówce ZUS do stosownej skrzynki (urny, pojemnika). Skarżący twierdzi, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek złożył do skrzynki wystawionej w Oddziale ZUS wZ. 15 kwietnia 2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie odniósł się do twierdzenia skarżącego, stwierdził tylko, że wniosek skarżącego nie wpłynął w ustawowym terminie. Z kolei z sentencji decyzji wynika, że organ wszczął postępowanie na wniosek skarżącego z 8 lipca 2020 r., którym skarżący domagał się rozpoznania wniosku z 15 kwietnia 2020 r. Zatem z treści decyzji nie wynika, czy organ badał okoliczności złożenia wniosku przez skarżącego 15 kwietnia 2020 r.
Wskazać należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 K.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s., mają zastosowanie przepisy K.p.a.
Tymczasem ZUS wydając zaskarżona decyzję nie zastosował się do naczelnych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 6 i art. 7 K.p.a., tj. zasady praworządności oraz zasady dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Ponadto stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a na podstawie art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny i nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a.
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ nie odniósł się do zgłaszanych przez skarżącego twierdzeń o złożeniu przez wniosku do skrzynki w Oddziale ZUS w Z. Organ nie wyjaśnił dlaczego nie dał wiary skarżącemu, że wniosek ten złożył. Nie podał, czy w procedurze składania wniosków do pojemników strona miała możliwość wykazania tego w inny sposób niż na podstawie własnych wyjaśnień. Na tle art. 31zp ust. 4 ustawy o COVID-19, powołanych zasad postępowania administracyjnego oraz komunikowanego publicznie przez ZUS dopuszczalnego sposobu składania wniosków o zwolnienie osobiście w placówce ZUS - do skrzynki na dokumenty oznakowanej napisem "Tarcza antykryzysowa", Sąd uznał – podzielając stanowisko wyrażane w orzecznictwie w podobnych stanach faktycznych (por. wyroki WSA z: 19 maja 2021 r., III SA/Po 371/21, z 29 kwietnia 2021, III SA/Po 817/20, 18 sierpnia 2021 r. I SA/Ol 330/21, I SA/Ol 308/21), iż obowiązkiem organu było wyjaśnienie, w jaki sposób ewidencjowano korespondencję składaną przez płatników składek do skrzynek, czy ewidencja korespondencji dokonywana była codziennie, czy istnieje dokumentacja potwierdzająca wpływ wniosków za okres, w którym skarżący - jak twierdzi - wniosek złożył, a wreszcie czy praktyka ewidencji wniosków różniła się w zależności od oddziału lub inspektoratu ZUS, czy może była ustandaryzowana.
Organ na podstawie art. 75 § 1 zd. 1 K.p.a. jako dowód powinien był dopuścić wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Mógł również - na podstawie art. 75 § 2 K.p.a. - odebrać od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Uwzględniając również realia rozpoznawania wniosków o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, zapewne ich ogromnej liczby, ograniczenia związane z trwającym stanem epidemii, Sąd uznał, że okoliczności te nie mogą uzasadniać niekorzystnych skutków dla strony.
Ponownie rozpoznając sprawę ZUS wyjaśni jak wyglądała procedura składania wniosków do skrzynki, czy wykluczone były ewentualne nieprawidłowości, w jaki realny sposób skarżący mógłby wykazać, że faktycznie przed 30 czerwca 2020 r. złożył wniosek do skrzynki na dokumenty znajdującej się w Oddziale ZUS. Ponadto na mocy art. 86 K.p.a. przesłucha stronę na tę okoliczność. Przepis ten przewiduje bowiem, że jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę.
Ponadto, kierując się zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) i obowiązkiem zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) ZUS wyjaśni, czy w Oddziale ZUS w Z., istnieją księgi (repertoria) ewidencyjne korespondencji składanej do pojemników na dokumenty albo inny system ewidencji tego rodzaju korespondencji.
W tym miejscu wskazać trzeba, że Sąd stwierdziwszy naruszenie przez organ przepisów postępowania nie przesądza, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu należy domniemywać, że skarżący złożył w kwietniu 2020 r. wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres marzec - maj 2020 r. Sąd wskazuje jedynie, że zagadnienie to wymaga rzetelnego, na ile jest to możliwe, zbadania i wyjaśnienia. W sytuacji wątpliwej, jeżeli strona nie mogła uzyskać potwierdzenia złożenia wniosku, organ, nie będąc w stanie przedstawić jednoznacznych ustaleń na poparcie swojego stanowiska, nie może obciążać jej negatywnymi konsekwencjami niepewności ustaleń co do faktów. Skoro ZUS przyjął określony tryb wnoszenia wniosków, mogący wywoływać tego rodzaju wątpliwości, to nie może ich skutków przenosić na strony. W tej sytuacji winien więc rozstrzygnąć niedające się usunąć wątpliwości na korzyść strony, mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii COVID-19), charakter sprawy, a w szczególności dobro i interes strony postępowania, tj. pominie brak odnotowanego wpływu dokumentu do ZUS jako okoliczność wpływającą na rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o zwolnienie z opłacania składek.
Ewentualnie biorąc pod uwagę przepis art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19 (dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z 9 grudnia 2020 r., Dz.U. z 2020 r. poz. 2255), organ zawiadomi skarżącego o uchybieniu terminu do dokonania przez stronę czynności kształtującej jej prawo, wyznaczając termin do przywrócenia terminu do ich złożenia. Przepis ten bowiem wprost uwzględnia sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki, nie wymaga wykazania braku winy strony. Przepis ten obejmuje zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został ogłoszony od dnia 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491).
Mając na względzie wskazane uchybienia organu Sąd uznał, że organ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.