Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 267), art. 10 ust 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98 poz. 634 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ż. z dnia [...] r. nr [...] stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. decyzji o sprawie przyznania Marii W. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006.
Uzasadniając rozstrzygnięcie ustalił na wstępie, że wnioskodawczyni do Biura Powiatowego ARiMR w Z. w dniu [...] r. M. W. złożyła Wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006, w którym zadeklarowała do płatności dwanaście działek rolnych oznaczonych literami A, B, C, D, E, F, G, H, I, K, L, Ł o łącznej powierzchni 2,78 ha, zlokalizowanych w obrębie działek ewidencyjnych nr: [...] (woj. śląskie, powiat ż., gmina J., obręb P.). Do wniosku dołączono 14 szkiców graficznych obrazujących wnioskowane do płatności działki.
W toku rozpatrywania sprawy została przeprowadzona kontrola administracyjna wniosku z wykorzystaniem Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli, wspomagająca proces obsługi wniosków w trakcie, której zostały wykryte nieprawidłowości, skutkujące wystosowaniem do wnioskodawczyni wezwania do złożenia wyjaśnień. Bowiem kontrola wykazała zadrzewienie części działek nr [...], zaś w odniesieniu do działek G i K podano błędne dane identyfikacyjne. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawczyni podtrzymała deklarację spornych działek i stwierdziła, że nie są zadrzewione.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. uwzględniając wyniki kontroli administracyjnej i powyższe wyjaśnienia wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...] o przyznaniu płatności bezpośrednich do całej zadeklarowanej powierzchni 2,78 ha.
W dniu [...] r. gospodarstwo rolne wnioskodawczyni zostało poddane zasadniczej kontroli na miejscu, przeprowadzonej przez wykonawcę kontroli – "A" Sp. z o.o. metodą inspekcji terenowej, podczas której stwierdzone zostały nieprawidłowości ujęte w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...]. Następnie w dniu 9 marca 2011 r. Regionalne Biuro Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. przeprowadziło kontrolę sprawdzającą, której wyniki zawarto w raporcie nr [...], zastępującym wyniki kontroli zasadniczej.
Dalej organ podkreślił, że raport z kontroli sprawdzającej jest obowiązującym dokumentem z kontroli dla sprawy M. W. na rok 2010. Natomiast w zakresie nadanego kodu błędu DR10 dla działki nr [...] – działki nr G (działka nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r., co oznacza, że winna być wykluczona z prawa płatności, zarówno w roku bieżącym, jak również w latach następnych, niezależnie od tego kto deklaruje taką działkę do płatności.) - również dla sprawy o przyznanie płatności z roku 2006. W konsekwencji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. zobligowany był do odniesienia ich do lat, w których ta działka była deklarowana przez producentkę do płatności pomimo jej nieużytkowania.
Ponadto podczas ponownej weryfikacji sprawy na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych w dniu 19 sierpnia 2004 r. organ I instancji ustalił, iż na działkach ewidencyjnych o nr: [...]zgłoszonych przez producentkę do płatności bezpośrednich na rok 2006 występują tereny nieuprawnione do płatności.
W dniu [...]r. postanowieniem nr [...]Kierownik BP ARiMR w Z. na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 147 i 150 Kodeksu postępowania administracyjnego wznowił postępowanie administracyjne z urzędu zakończone decyzją nr [...]z dnia 2 stycznia 2007 r. w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2006.
Następnie wezwał 27 maja 2014 stronę do złożenia wyjaśnień w zakresie wykrytych nieścisłości na działkach ewidencyjnych o nr: [...]. W odpowiedzi na wezwanie w wnioskodawczyni złożyła korektę wniosku z dnia 3 czerwca 2014 r., w której dokonała pomniejszenia działek rolnych leżących na działkach ewidencyjnych wskazanych w wezwaniu. I tak, dla działki ewidencyjnej nr: [...] o deklarowanej powierzchni 0,24 ha określiła powierzchnię użytkowaną rolniczo na poziomie 0,19 ha, [...]o deklarowanej powierzchni 0,31 ha określiła powierzchnię użytkowaną rolniczo na poziomie 0,25ha, [...] o deklarowanej powierzchni 0,10 ha określiła powierzchnię użytkowaną rolniczo na poziomie 0,10 ha, [...]o deklarowanej powierzchni 0,21 ha określiła powierzchnię użytkowaną rolniczo na poziomie 0,12 ha.
Korekta nie objęła działki J. Dla niej strona podtrzymała pierwotną deklarację.
Ponadto nie potwierdzono powierzchni działki G – [...] oraz [...]dla działki ewidencyjnej nr [...], na której kontrola na miejscu stwierdziła, iż cała działka nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003r. (kod DR10) Producentka w korekcie wniosku dokonała pomniejszenia powierzchni z deklarowanej 0,18 ha do 0,12 ha.
Po ponownej weryfikacji wniosku z uwzględnieniem wyników kontroli oraz ortofotomap Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. decyzją z dnia [...]r. nr [...] stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji z dnia 17 stycznia 2006 r. nr [...] o przyznaniu płatności bezpośrednich na rok 2006 z uwzględnieniem norm z art. 151 §2 w związku z art. 146 i w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Uznał bowiem na podstawie raportu z kontroli nr [...] z dnia 9 marca 2011 r. oraz na podstawie przeprowadzonej wizualizacji działek w systemie informatycznym ZSZiK, iż działki ewidencyjne o nr [...], nie były użytkowane rolniczo przez producenta w 2006 roku na takiej powierzchni, jaka została wskazana przez wnioskodawczynię we wniosku. Łącznie wykluczono z płatności powierzchnię 0,48 ha.
Stwierdzenie nieprawidłowości w zakresie deklarowanych danych wniosku podczas kontroli administracyjnej - skutkuje wykluczeniem zawyżonej powierzchni, a płatność winna zostać wyliczona dla Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) zgodnie z art. 138 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004, który stanowi, że jeśli różnica jest większa niż 3 %, ale nie większa niż 30% kwota płatności jest pomniejszana o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę zawyżenia powierzchni działek. To zaś oznacza że wnioskodawczyni powinna była być przyznana płatność w wysokości [...] zł. bowiem stwierdzona różnica wyniosła 20,87%.
Dla Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) art. 51 Rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 stanowił, że jeśli różnica wynosi więcej niż 20% płatność nie jest przyznawana. W odniesieniu do tej płatności powierzchnia zadeklarowana wynosiła 2,78 ha, a powierzchnia zawyżona 0,48 ha, zatem procent zawyżenia wyniósł 20,87 %. Stąd też wnioskodawczyni nie przysługiwała płatność.
W odwołaniu z dnia 23 czerwca 2014 r. wnioskodawczyni nie zgodziła się z decyzją organu I instancji ponieważ po przystąpieniu do dopłat w jej gospodarstwie w roku 2004 była przeprowadzona, z jej udziałem, kontrola przez Przedsiębiorstwo Usług Geodezyjnych w C., podczas której skontrolowano między innymi kwestionowane działki nr [...]). Wszystkie te działki uprawia do dzisiaj.
Podniosła także, że w roku 2005 przystąpiła do pakietu ekologicznego, w ramach którego deklarowała te działki na 5 lat w każdym roku. Do gospodarstwa przyjeżdżali inspektorzy z "B" W. 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 i sprawdzali uprawy, oborę, zwierzęta. Skarżąca informuje, iż wszystkie te działki są użytkowane rolniczo do 2014r. W listopadzie 2011 r. otrzymała protokół z kontroli, która odbyła się 24 sierpnia 2011 r. bez jej udziału. Wyszła pozytywnie, nie wpisała w 2011 r. pastwisk trwałych 0,10 ha i 0,18 ha ani nie wpisała działek swojej siostry. Zakwestionowała wyniki kontroli dotyczącej jej wniosku o przyznanie płatności na 2010 rok.
Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy na wstępie zaznaczył, że norma art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest, że nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, nie były znane organowi, który wydał decyzję (zob. Wyrok NSA z 17 grudnia 1997 r. sygn. akt III SA 77/97; opubl. LexPolonica nr 341967).
Dokonując oceny przez pryzmat wskazanych przesłanek w tym kontekście zaskarżonej decyzji stwierdził, że w sprawie taka sytuacja faktyczna i prawna miała miejsce, dlatego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania płatności obszarowych na 2006 rok.
Dalej podkreślił, że ortofotomapa dostępna w systemie ZSZiK stanowi podstawowe źródło dokonywania pomiarów powierzchni. Zgodnie z art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, nr 387/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE)1782/2003 (DZ.Urz. WE L 30 z 31 stycznia 2009 r.) system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów i ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych. To oznacza, że nie można przyznać żadnych płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustaloną w systemie powierzchnie referencyjną.
Zaznaczył także, że istotne dla przyznania płatności są informacje podane we wniosku producenta rolnego, a podstawowym sposobem ich zweryfikowania jest kontrola na miejscu.
Taką kontrolę w odniesieniu do działek zadeklarowanych przez stronę we wniosku o przyznanie płatności przeprowadzono 9 marca 2011 r., a wyniki ujęto w raporcie nr [...]. Opisano w nim ujawnione nieprawidłowości, które były podstawą do rozpatrzenia wniosku o płatności na rok 2010, a także stanowiły podstawę do wzruszenia decyzji dotyczących wcześniejszych okresów.
Następnie organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z brzmieniem art. 143b pkt 4 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, z późn. zm.), "obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywanych użytków rolnych na dzień 30 czerwca 2003 r. (...). Wykorzystywane użytki rolne oznaczają całkowity obszar obejmujący grunty rolne, trwałe użytki zielone, trwałe plantacje, ogródki przydomowe (...)".
Tryb i warunki przedmiotowej pomocy krajowy prawodawca określił w art. 2 ustawy z 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. Z istoty tego przepisu wynika, iż płatności przysługują producentowi rolnemu do gruntów rolnych będących w jego posiadaniu, które są utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Obejmują one jednolitą płatność obszarową o nazwie skróconej JPO, oraz uzupełniającą płatność obszarową o nazwie skróconej UPO. Warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni 1ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami.
Z kolei z treści § 1 ust 1 § 2 ust. 1 oraz § 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. dotyczącego minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. z 2004 r. nr 65 poz. 600 z późn. zm.) wynika, iż utrzymywaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska jest między innymi uprawa roślin lub ugorowanie. Grunt orny uznaje się za ugorowany, jeżeli podlegał on co najmniej raz w roku w terminie do dnia 15 lipca koszeniu lub innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów. Grunty rolne, o których mowa powyżej, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami, z wyjątkiem 1) drzew i krzewów: nie podlegających wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody; mających znaczenie dla ochrony wód i gleb; niepływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną.
Jako podstawę wznowienia postępowania organ I instancji wskazał nową okoliczność w postaci ujawnienia faktu, iż część zadeklarowanych przez skarżącą działek nie spełniała kryterium utrzymania w dobrej kulturze rolnej, były bowiem zadrzewione, a jedna w części była zabudowana.
Stwierdzenie faktu, że określone grunty rolne nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., skutkuje trwałym wykluczeniem powierzchni, na której grunty takie są położone z przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.
W sprawie o przyznanie płatności obszarowych na rok 2010 zostały przeprowadzone dwie kontrole na miejscu, pierwsza w dniu 19 sierpnia 2010 r., druga sprawdzająca w dniu 9 marca 2011 r. Podczas kontroli ustalono dla działki ewidencyjnej nr [...], iż cała działka nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003r. (kod DR10). Wyniki drugiej kontroli stały się wiążące, ocenie organu, także dla sprawy z roku 2006.
Analiza dokumentacji pokontrolnej nie stwierdziła uchybień w przeprowadzeniu kontroli deklarowanych działek. Pomiary działek rolnych wykonano w oparciu o granice wyznaczone sposobem użytkowania, a także posiłkując się podkładami mapowymi wgranymi do odbiornika GPS. Wyniki kontroli w kontekście pomiarów deklarowanych działek oraz określeniu rodzajów upraw, zostały prawidłowo udokumentowane.
W ocenie organu odwoławczego ujawniona w toku kontroli nieprawidłowość na działce ewidencyjnej nr [...] kod błędu DR10 - cała działka nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003r. - ma charakter wieloletni mający wpływ na przyznane wnioskodawczyni płatności do gruntów rolnych na rok 2006. Dokumentacja fotograficzna potwierdziła ustalenia kontroli tj. działka rolna o powierzchni 0,18 ha położona na działce ew. nr [...] w terenie stanowi las wskazujący na brak rolniczego użytkowania działki na dzień 30 czerwca 2003 r. Na części działek [...] ujawniono krzaki i drzewa
Ponadto na działce rolnej I (działka ew. nr [...]) o powierzchni 0,10 ha inspektorzy terenowi stwierdzili zabudowania gospodarcze oraz sad na powierzchni 0,02ha. Nadano kod błędu DR4 "stwierdzona powierzchnia działki rolnej nie spełnia warunku minimalnej powierzchni działki rolnej".
Podsumowując rozważania organ odwoławczy uznał, podobnie, jak organ I instancji, że stwierdzone przedeklarowanie gruntów o powierzchni 0,48 ha wynika z uwzględnienia powierzchni działki rolnej G 0,18ha (kod DR 10) oraz części działek [...] jako terenów niezagospodarowanych rolniczo. Istotnie na działce rolnej I stwierdzono 0,02ha sadu jednakże taka powierzchnia użytku rolnego nie kwalifikuje się do przyznania płatności ze względu na niespełnienie wymogu spełnienia minimalnej powierzchni działki rolnej 0,1 ha wynikającego z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004r. Nr 10, poz. 76 z późn. zm.) w związku z art. 2 pkt 1a Rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy zauważył, że wymienione przez odwołującą się powierzchnie działek ew. o numerach: [...] nie zostały pomniejszone przez organ na etapie kwalifikowania tychże do przyznania płatności na rok 2006 r.. Odnośnie zaś działki ewidencyjnej nr [...] to kontrola sprawdzająca mająca miejsce w dniu 9 marca 2011 r. wykazała, iż wskazaną działkę o całkowitej powierzchni 0,1594 ha zajmują zabudowania, a także sad o powierzchni 0,02ha nie kwalifikujący się do przyznania płatności ze względu na niespełnienie warunku minimalnej powierzchni działki rolnej. Na części pozostałych wyżej wymienionych działek ujawniono krzaki i drzewa. I tylko w tej części wyłączono je z płatności.
W aktach sprawy o przyznanie płatności obszarowych na rok 2004 znajduje się protokół z czynności kontrolnych znak [...] przeprowadzonych w dniu 24 sierpnia 2004 r. w gospodarstwie rolniczki. Istotnie zapis w protokole odnośnie kontrolowanej działki ew. nr [...] wskazuje, iż zmierzono 0,10 ha uprawy. Jednakże zdjęcia lotnicze z dnia 19 sierpnia 2004 r. wskazują, iż na działce nr [...] znajduje się siedlisko z podwórkiem, przy tym w żaden sposób na tej działce ewidencyjnej nie można wyodrębnić działki rolnej spełniającej warunki do przyznania płatności przy zachowaniu warunku minimalnej powierzchni działki 0,10ha. Dlatego pomiar działki ew. nr [...] w dniu kontroli tj. 24 sierpnia 2004 r. uznano za nieprawidłowy.
Możliwość wizualizacji działek na obrazie ortofotomapy przez ARiMR oraz analiza załączników graficznych dołączanych do wniosku przez Rolników, które ewentualnie wskazałyby Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR na nieprawidłowości względem spornych działek - została udostępniona ARiMR dopiero od roku 2006. Do roku 2005 włącznie ARiMR opierała weryfikację wniosków o dane systemu ZSZiK (Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli) wykorzystującego z kolei dane z ewidencji gruntów i budynków.
Ponadto na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych w dniu 9 sierpnia 2004r. ustalono, że na działkach ewidencyjnych o nr: [...] zgłoszonych przez producentkę do płatności ONW na rok 2005 występują tereny nieuprawnione do płatności. Zasadność zastosowania kodu DR10 oraz wyników kontroli potwierdza obraz ortofotomapy w systemie informatycznym ARiMR.
Na koniec odnosząc się do stwierdzenia wnioskodawczyni, że w 2005 roku przystąpiła do pakietu ekologicznego i zadeklarowała sporne działki "na 5 lat w każdym roku" oraz do informacji, ze do gospodarstwa przyjeżdżali inspektorzy z "B" W. w kolejnych latach 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 i sprawdzali uprawy, oborę, zwierzęta organ odwoławczy wyjaśnił, że zasady, sposób i wyniki kontroli realizowanej na podstawie odrębnych przepisów przez inne upoważnione do tego podmioty, nie są wiążące dla postępowania prowadzonego przez ARiMR ze sprawy wniosku o przyznanie płatności obszarowych. Inspektorzy przyjeżdżający z "B" przeprowadzali kontrole najprawdopodobniej związane ze wspomnianą działalnością rolno środowiskową. Kontrole te nie mogą mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach ONW na rok 2005, gdyż dotyczą innego programu pomocowego i są realizowane przez odrębny podmiot.
Odnosząc się do kwestii udziału wnioskodawczyni w kontroli przeprowadzonej "24 sierpnia 2011 r." bez jej udziału, organ odwoławczy zauważył, że raport z kontroli został sporządzony przez ARiMR na potrzeby sprawy o przyznanie płatności obszarowych z roku 2011. Wyniki tej kontroli na miejscu dla sprawy 2011, ujęte do raportu nr [...] są zdecydowanie korzystniejsze dla Strony. Dotyczą jednakże innej postaci działek rolnych zawartych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2011. Zauważył przy tym należy, iż odwołująca, po niekorzystnych dla niej wynikach kontroli zrezygnowała z deklaracji działki ewidencyjnej nr [...] (0,18ha) z kodem błędu DR10 oraz działki ew. nr [...] (0,1 ha) z kodem błędu DR4. Dla rozpatrywanej sprawy o przyznanie płatności na rok 2006 właśnie te dwie działki deklarowane do płatności spowodowały (łącznie ze zmniejszeniem o powierzchnie zakrzaczonych i zadrzewionych) zawyżenie powierzchni deklarowanej łącznie o 0,48ha.
W ocenie organu II instancji rozstrzygniecie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. zostało przeprowadzone bez uchybień. Decyzja nr [...] z dnia [...]r. nie jest decyzją uznaniową. Wskazane normy prawne nakazują w określonym stanie faktycznym wydanie określonej decyzji. Organ nie może odstąpić od przestrzegania przepisów powołując się na słuszny interes strony.
W skardze skierowanej do sądu administracyjnego M. W. zakwestionowała decyzję organu odwoławczego, która, jest dla niej krzywdząca i, w jej ocenie, została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, a przede wszystkim przeprowadzenia właściwej kontroli na miejscu i z udziałem skarżącej. Podobnie jak, w odwołaniu podkreśliła, że w 2004 r. przeprowadzono kontrolę na miejscu, która nie wykazała żadnych nieprawidłowości, a ponadto w roku 2005 przystąpiła do pakietu ekologicznego, zadeklarowała sporne działki na 5 lat w każdym roku. Do gospodarstwa przyjeżdżali inspektorzy z "B" W. w 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 roku i sprawdzali uprawy, oborę, zwierzęta. Także oni żadnych nieprawidłowości nie stwierdzili.
W odpowiedzi na skargę organ Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. wniósł o oddalenie skargi, a odnosząc się do jej zarzutów, tożsamych z zarzutami odwołania, powtórzył argumentację przytoczoną w uzasadnieniu skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. z dnia [...] r. stwierdzającą wydanie decyzji przez tego Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. z dnia [...] r. nr [...] przyznająca skarżącej płatności bezpośrednie na rok 2006 z naruszeniem prawa.
W związku z powyższym na wstępie zaznaczyć należy, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową umożliwiającą ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym została ona wydana, było dotknięte kwalifikowanymi wadami, wymienionymi w art. 145 § 1 K.p.a. Zadaniem organów w postępowaniu wznowieniowym jest zatem ustalenie, czy postępowanie zakończone decyzją ostateczną było dotknięte jedną z wad wymienionych w wymienionym wyżej przepisie. Stwierdzenie istnienia takiej wady obliguje organ do uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy stosownie do art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Jeżeli natomiast organ stwierdzi brak podstaw do uchylenia decyzji odmawia jej uchylenia na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Dodać przy tym trzeba, że organ związany jest podstawami do wznowienia wskazanymi we wniosku o wznowienie postępowania.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Przywołany przepis wymaga zatem kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: nowe okoliczności i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej; oraz nowe okoliczności i nowe dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Nie ma znaczenia, czy ujawnione okoliczności lub dowody nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotne w wyniku zaniedbań, czy z innych powodów. Warunkiem wznowienia postępowania jest w omawianym przypadku jedynie to, aby nowa okoliczność, czy dowód miały istotne znaczenie dla sprawy i istniały w dniu wydania decyzji oraz nie były znane organowi, który wydal decyzję (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 768/11, LEX nr 1252179).
Organ administracji winien dokonać oceny stanu faktycznego nie później niż w dniu podjęcia decyzji (wyr. NSA z dnia 8 września 1989 r., II SA 390/89, OSP 1991, z. 6, poz. 140). Pojawienie się zatem nowych dowodów po wydaniu ostatecznej decyzji może stanowić jedynie podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie, nie można natomiast w tej sprawie wznawiać postępowania (M. Szubiakowski (w:) M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne..., s. 208). Stanowisko to jest zgodne także z orzecznictwem sądowym, według którego wznowienie postępowania na podstawie okoliczności, które miały miejsce po wydaniu decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji (wyr. NSA z dnia 29 marca 1985 r., III SA 1051/84, GAP 1987, nr 6, s. 46). Ta linia orzecznicza podtrzymywana jest także w najnowszym orzecznictwie. W wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2008 r. (III SA/Wr 142/08, LEX nr 496255) zwrócono uwagę, że przy ocenie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. najistotniejszym warunkiem jest istnienie okoliczności (lub dowodów) w dacie podejmowania decyzji ostatecznej.
O ile powstały one pod dacie wydania decyzji ostatecznej, nie będą mogły stanowić podstawy wznowienia postępowania, lecz tylko podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie. Z kolei warunek "ujawnienia" nowych okoliczności lub dowodów odnieść należy do organu, a nie do strony. Oznacza to, że organ nimi nie dysponował i nie były mu one znane. Zagadnieniem drugorzędnym jest, czy brak ujawnienia należy wiązać z niedopatrzeniem strony, jej niedbalstwem czy wprost z zawinionym nieujawnieniem tych okoliczności lub dowodów.
O istotności nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów można mówić tylko wtedy, jeżeli dotyczą one przedmiotu sprawy i mają wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do istoty odmienna od dotychczasowej.
Podkreślić także należy, iż instytucja wznowienia postępowania stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w przepisach prawa procesowego.
Stosownie do art. 151 w zw. z art. 149 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej, po wznowieniu postępowania i rozpatrzeniu sprawy pod kątem przyczyn wznowienia i jej istoty, wydaje decyzję, w której:
- 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a.;
- 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy;
- 3) stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli na mocy art. 146 § 1 K.p.a., nastąpiło przedawnienie możliwości jej uchylenia;
- 4) stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli wskutek wznowienia postępowania mogłaby zostać wydana decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 K.p.a.).
Powołana regulacja prawna adresowana jest do organu orzekającego w postępowaniu wznowionym w pierwszej instancji i wyznacza jego zakres decyzyjny, przy czym podstawową kompetencją merytoryczną tego organu jest uchylenie decyzji dotychczasowej i orzeczenie co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.). Kompetencja ta realizowana jest wówczas, gdy organ stwierdzi istnienie którejś z podstaw wznowienia, a nie wystąpi żadna z negatywnych przesłanek, określonych w art. 146 K.p.a., wykluczająca uchylenie tej decyzji. W przypadku stwierdzenia istnienia przesłanki negatywnej stwierdza wydane decyzji z naruszeniem prawa.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd w niniejszym składzie zauważa, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procesowych mogących mieć wpływ na wynik sprawy.
Jako podstawę wznowienia postępowania z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. organ I instancji wskazał nowy dowód, który istniał w dniu wydania decyzji ostatecznej o przyznaniu płatności w postaci ujawnienia faktu, po ponownej weryfikacji sprawy, iż część zadeklarowanych przez skarżącą działek nie spełniała kryterium utrzymania w dobrej kulturze rolnej. Tak opisana podstawa jest nieprawidłowa. Okoliczności faktyczne nie są dowodami, lecz są wykazywane za pomocą dowodów. Biorąc pod uwagę całe uzasadnienie postanowienia sąd uznał, że w istocie za przesłankę wznowieniową organ I instancji przyjął nową okoliczność w postaci nie utrzymywania w dobrej kulturze rolnej części zadeklarowanych do płatności działek.
Zgodnie z brzmieniem art. 143b pkt 4 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla mechanizmów bezpośredniego wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone mechanizmy wsparcia dla rolników, "obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywanych użytków rolnych na dzień 30 czerwca 2003 r. (...). Wykorzystywane użytki rolne oznaczają całkowity obszar obejmujący grunty rolne, trwałe użytki zielone, trwałe plantacje, ogródki przydomowe (...)".
Tryb i warunki przedmiotowej pomocy krajowy prawodawca określił w art. 2 ustawy z 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. Z istoty tego przepisu wynika, iż płatności przysługują producentowi rolnemu do gruntów rolnych będących w jego posiadaniu, które są utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Obejmują one jednolitą płatność obszarową o nazwie skróconej JPO, oraz uzupełniającą płatność obszarową o nazwie skróconej UPO. Warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni 1ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami.
Z kolei z treści § 1 ust 1 § 2 ust. 1 oraz § 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. dotyczącego minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. z 2004 r. nr 65 poz. 600 z późn. zm.) wynika, iż utrzymywaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska jest między innymi uprawa roślin lub ugorowanie. Grunt orny uznaje się za ugorowany, jeżeli podlegał on co najmniej raz w roku w terminie do dnia 15 lipca koszeniu lub innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów. Grunty rolne, o których mowa powyżej, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami, z wyjątkiem 1) drzew i krzewów: nie podlegających wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody; mających znaczenie dla ochrony wód i gleb; niepływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną.
Z kolei, jeżeli chodzi o pojęcie działki rolnej, to w myśl art. 3 pkt 7 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności pojęcie to oznacza działkę w rozumieniu art. 2 pkt 1a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha. Według art. 2 pkt 1a rozporządzenia nr 796/2004, "działka rolna" oznacza zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw; jednak w przypadku gdy w kontekście rozporządzenia wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, działka rolna jest ograniczona na podstawie tego konkretnego użytkowania.
Podkreślić w tym miejscu należy, iż we wniosku o przyznanie płatności wnioskodawca jest zobowiązany do złożenia oświadczenia m.in. o powierzchni gruntów rolnych na działce ewidencyjne oraz prowadzonych na nich uprawach. Dlatego też podanie przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności powierzchni gruntów zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów, przy jednoczesnym zadeklarowaniu na nich upraw niezgodnie z rzeczywistym stanem na gruncie nie oznacza, że wniosek został złożony poprawnie.
Zatem, aby można było na podstawie art.151 § 2 K.p.a. wydać decyzję, organ musiałby najpierw przesądzić, że rzeczywiście w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa wskazana w postanowieniu wznawiającym postępowanie, a więc, że sporne działki w dniu wydania decyzji ostatecznej o przyznaniu skarżącej płatności obszarowych na 2006 r. nie były użytkowane rolniczo, a organ o tym nie wiedział.
W zaskarżonej decyzji brak w tym względzie szerszych rozważań. Błędne jest natomiast stanowisko organów, że protokół z kontroli sprawdzającej z 9 marca 2011 r. ma zasadnicze znaczenie. Jest to wprawdzie dowód, lecz jest to nowy dowód, który nie istniał w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności. Istotne znaczenie może mieć jedynie fakt ustalenia drzew, krzewów i budynków na części zadeklarowanych przez skarżącą działek przede wszystkim w dniu dokonania kontroli. W kontekście oceny poprawności wniosków dotyczących wcześniejszych wniosków zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy owe drzewa, krzewy rosły w okresach, których te wnioski dotyczyły.
Podkreślić w tym miejscu należy, iż we wniosku o przyznanie płatności wnioskodawca jest zobowiązany do złożenia oświadczenia m.in. o powierzchni gruntów rolnych na działce ewidencyjne oraz prowadzonych na nich uprawach. Dlatego też podanie przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności powierzchni gruntów zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów, przy jednoczesnym zadeklarowaniu na nich upraw niezgodnie z rzeczywistym stanem na gruncie nie oznacza, że wniosek został złożony poprawnie. Za poprawność wniosku odpowiada rolnik.
W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej dotyczący przyznania płatności został ostatecznie negatywnie zweryfikowany, bowiem w ocenie organu stwierdzona nieprawidłowość na działce ewidencyjnej nr [...] - kod błędu DR10 - cała działka nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. a taki stan miał charakter wieloletni uzasadniał zakwestionowanie jego treści. Ponadto dokumentacja fotograficzna potwierdziła ustalenia kontroli tj. działka rolna G o powierzchni 0,18 ha położona na działce ew. nr [...] w terenie stanowiła las wskazujący na brak rolniczego użytkowania działki na dzień 30 czerwca 2003 r. Wreszcie na działce rolnej I (działka ew. nr [...]) o powierzchni 0,10 ha inspektorzy terenowi stwierdzili zabudowania gospodarcze oraz sad na powierzchni 0,02ha. Nadano kod błędu DR4 "stwierdzona powierzchnia działki rolnej nie spełnia warunku minimalnej powierzchni działki rolnej 0.10 ha".
Zdjęcia lotnicze z dnia 19 sierpnia 2004 r. oraz z lat następnych wskazują jednoznacznie, iż na działce w żaden sposób nie można wymierzyć działki rolnej kwalifikującej się do przyznania płatności zgodnie z warunkami określonymi w wyżej przytoczonymi przepisami prawa.
Raz jeszcze należy podkreślić, że organ może wziąć pod uwagę jako przesłankę wznowieniową tylko nową okoliczność nieznaną mu w dniu wydania decyzji ostatecznej. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i z akt sprawy wynika, że już na etapie postępowania zwyczajnego organ rozpatrujący wniosek po jego kontroli administracyjnej z użyciem ortofotomapy stanowiącej załącznik graficzny wezwał skarżącą do wyjaśnienia obecności drzew na działce. Ta zaś zaprzeczyła ich obecności.
Zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że ortofotomapa to źródło podstawowego dokonywania pomiarów powierzchni, zaś dostępne w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli dane graficzne, w tym ortofotomapy Agencja winna bezwzględnie wykorzystywać w procesie obsługi i postępowania wyjaśniającego, po kontroli administracyjne oraz kontroli na miejscu, jeśli takowa była przeprowadzona. W odniesieniu do spornego okresu 2006 roku kontroli na miejscu w trakcie weryfikacji wniosku nie przeprowadzono, chociaż organ powziął już informację o istnieniu drzew w oparciu o analizę ortofotomap – np. karta 9 akt. Na ten sam dokument powołał się organ we wznowionym postepowaniu. W tej sytuacji sąd powziął wątpliwość, czy rzeczywiście w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa w postaci nowej okoliczności, jaką była obecność drzew na zadeklarowanych działkach, skoro organ wiedział już w trakcie rozpoznawania wniosku w postępowaniu zwykłym.
Podobne wątpliwości Sądu budzi kwestia zabudowań. Organ nie wykazał, że w ZSZiK zbudowanym także, na co sam zwrócił uwagę, na danych z ewidencji gruntów i budynków, brak było zapisów i istnieniu zabudowań, widocznych zresztą na ortofotomapie – K 9 akt i że w toku kontroli administracyjnej tego nie Wiedził. A tylko brak pozytywnej wiedzy organu o drzewach i zabudowaniach pozwalałby na uznanie, że w sprawie zaistniała nowa okoliczność nieznana organowi w dniu wydania decyzji ostatecznej. Ewentualna zła ocena jakiejś okoliczności nie może być utożsamiana z brakiem wiedzy na temat tej okoliczności.
Wreszcie organ uznał oparciu o wyniki kontroli z 9 marca 2011 r., że na działkach zadeklarowanych we wniosku dotyczącym płatności na 2006 r. były krzewy. Nie negując odwzorowania w raporcie z marca 2011 r. stanu działek zadeklarowanych do płatności na 2010 r., w ocenie Sądu organ powinien był jednak szerzej wyjaśnić dlaczego przyjął, że te krzewy rosły na spornych działkach także w 2006 roku, a więc pięć lat wcześniej. Krzewy rosną szybko i nie można wykluczyć, że pojawiły się później.
W toku postępowania wznowieniowego organ nie dokonuje ponownej oceny zebranego uprzednio w sprawie materiału dowodowego. Granice postępowania wznowieniowego zakreśla podstawa wznowienia wskazana w postanowieniu wznawiającym postępowanie. Organ zobowiązany jest więc do zbadania wyłącznie czy te przyczyny zaistniały, a jeżeli taki, jaki wpływ miały na wynik sprawy już raz rozstrzygniętej decyzją ostateczną.
W ocenie Sądu organ w niedostateczny sposób wykazał zaistnienie w sprawie przesłanki wznowieniowej. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a Sad uchylił zaskarżoną decyzję obciążając organ kosztami postępowania sądowego.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe rozważania sądu i jednoznacznie wyjaśni kwestię wiedzy lub braku wiedzy o stanie spornych działek w dniu wydania decyzji ostatecznej kończącej postępowanie zwykłe, a w konsekwencji oceni, czy rzeczywiście okoliczności ujawnione 9 marca 2011 r. były nowymi okolicznościami, czy też nie.