Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją, nr 480000/0664847/2020/1/RDZ-ODW, z dnia 5 listopada 2020 r., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. z 29 lipca 2020 r., nr, którą odmówiono D. P. (dalej: strona, skarżący) prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za miesiące kwiecień-maj 2020 r.
W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej: ustawa o COVID-19).
W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny i argumentację prawną. Podkreślił, że 12 maja 2020 r. skarżący złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek z miesiące kwiecień-maj 2020. Jednak organ I instancji odmówił mu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za te miesiące wskazując, że ustalenie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek następuje na podstawie kompletnie i poprawnie wypełnionego wniosku, a warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek było przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych za okres objęty wnioskiem, nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba, że płatnik jest zwolniony z obowiązku ich składania. Na koncie strony nie zidentyfikowano dokumentacji rozliczeniowej za okres od marca 2020 r. co nie pozwoliło na ustalenie prawa do zwolnienia za kwiecień i maj 2020 r.
Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym oświadczył, że korzysta z biura rachunkowego, którego pracownicy w okresie pandemii przebywali na opiece nad dziećmi lub na kwarantannie co nie pozwoliło zweryfikować, wysłanych do organu przesyłek oraz tego, że ZUS nie przyjął deklaracji. Jednocześnie wskazał, że deklaracje zostały ponownie przesłane.
Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym, organ nie podzielił zasadności zarzutów i utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję. Ponownie dokonał analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie i ustalił, że w przypadku skarżącego, wymagane na podstawie art. 31 zq ust. 3 ustawy o COVID – 19 dokumenty zostały złożone 16 sierpnia 2020 r. tj. po dniu 30 czerwca 2020 r.
Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 31zo ust. 1 a ustawy o COVID-19 płatnikowi składek przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2020 r., w wysokości 50% łącznej kwoty należności z tytułu składek wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za dany miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek:
- - przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r.,
- - w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r.,
- - w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r.,
- - zgłosił do ubezpieczeń społecznych od 10 do 49 ubezpieczonych.
Ponadto zgodnie z treścią art. 31zq cyt. ustawy za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Z powyższych przepisów wynika zatem, że płatnik składek może skorzystać ze zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek w wysokości 50%, jeżeli spełni łącznie trzy warunki:
- 1) został zgłoszony jako płatnik składek odpowiednio przed datą 1 lutego 2020 r., w okresie od 1 lutego 2020 r. do 29 lutego 2020 r. lub w okresie od 1 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r.;
- 2) zgłosił do ubezpieczeń społecznych od 10 do 49 ubezpieczonych;
- 3) przesłał deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne należne za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niź do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że zwolniony jest z obowiązku ich składania.
Organ ustalił, że skarżący zatrudnia pracowników - zatem jako płatnik składek zobowiązany jest przekazać wraz z deklaracją rozliczeniową imienne raporty miesięczne za każdego ubezpieczonego na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, co jest warunkiem koniecznym do otrzymania zwolnienia z opłacenia składek na podstawie wspomnianych przepisów prawa. Ponieważ wymagane dokumenty złożone zostały po dniu 30 czerwca 2020 r., tj. 16 sierpnia 2020 r. oraz skarżący nie jest zwolniony z obowiązku ich składania - nie spełnia zatem ustawowych wymogów do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od kwietnia 2020 r. do maja 2020 r.
Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie, skarżący wniósł skargę, podnosząc, że odmowa zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień i maj 2020 r. jest nieuzasadniona, bowiem organ nie wyjaśnił, wbrew zasadom postępowania określonym w k.p.a. okoliczności faktycznych, nie wezwał skarżącego do uzupełnienia dostrzeżonych braków w terminie, co narusza zasady postępowania, m.in. art. 9 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzucił ponadto organowi naruszenie prawa materialnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy).
Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa zwolnienia skarżącego jako płatnika z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres kwiecień i maj 2020 r. Zdaniem organu skarżący nie przesłał w ustawowym terminie dokumentów rozliczeniowych za wskazany okres, w związku z tym nie ma prawa do zwolnienia.
Zgodnie z art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy o COVID -19 w brzmieniu na dzień składania wniosku, za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesłać dokumenty rozliczeniowe nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że jest zwolniony jest z obowiązku ich składania.
Spór w niniejszej sprawie koncentruje się na niedopełnieniu przez stronę obowiązku terminowego złożenia deklaracji rozliczeniowych za okres, za który ubiegała się o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek.
Zdaniem organu, skarżący nie przesłał w ustawowym terminie dokumentów rozliczeniowych za kwiecień i maj 2020 r., w związku z tym nie ma prawa do zwolnienia. Skarżący wskazuje natomiast, że z uwagi na pandemię, pracownicy biura rachunkowego, z którego korzysta przebywali na kwarantannie i opiece co uniemożliwiło zweryfikowanie wysyłanych dokumentów oraz tego, że ZUS nie przyjął wysłanych deklaracji.
Z akt sprawy wynika, że organ nie informował strony o błędach czy brakach złożonego wniosku. Skarżący działał bez pomocy prawnej. W dniu 12 maja 2020 r. organ otrzymał wniosek skarżącego o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec- maj 2020 r. Organ przed wydaniem decyzji w sprawie, nie udzielił stronie żadnych wyjaśnień czy pouczeń i nie odniósł się również do zarzutów skarżącego.
Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, było przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organ nie wzywał strony do złożenia wyjaśnień, jak również nie informował o dostrzeżonych brakach złożonego wniosku, które strona mogła jeszcze uzupełnić z zachowaniem terminu.
Należy wskazać, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 423, ze zm.) mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.).
Ponadto organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
Oceniając procedowanie organu rozpoznającego wniosek skarżącego stwierdzić należy, że nie spełnia ono wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów. Nie można bowiem pomijać celów, jakie przyświecały ustawodawcy wprowadzającemu przepisami ustawy COVID możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek. Celem tym było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. Wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej nie tylko zadbania o zaspokojenie środków dla podstawowej egzystencji ich rodzin, ale również dopełnienia formalności dla nich nieznanych, z których uprzednio nie korzystali.
W tych okolicznościach szczególnego znaczenia nabiera wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Poza tym ustawodawca jednoznacznie nałożył na organy obowiązek przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.) oraz oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
Tym wymogom organ rozpoznający wniosek skarżącego nie sprostał. Lakoniczność uzasadnienia obu decyzji nie spełnia także wymogu z art. 107 § 3 k.p.a. podczas gdy elementem koniecznym uzasadnienia każdej decyzji administracyjnej jest wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.
Wniosek skarżącego o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek zainicjował postępowanie, które winno być prowadzone z poszanowaniem zasad procesowych. Zatem na organie spoczywał obowiązek poinformowania strony o warunkach, zasadach i trybie skorzystania z tego zwolnienia, konieczności złożenia stosownych dokumentów w terminie, a także o konsekwencjach prawnych niezłożenia deklaracji co mogło skutkować odmową zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek.
Na żadnym etapie postępowania prowadzonego przed organami administracji nie była wyjaśniana kwestia dostarczenia koniecznych dokumentów rozliczeniowych uprawniających do uzyskania zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. Organ, kwestię obowiązku przedłożenia deklaracji rozliczeniowych zawarł w jednym zdaniu, bez jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie, wskazując jedynie, że strona nie złożyła poprawnych dokumentów w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r.
W szczególności nie wezwano skarżącego do przedłożenia wymaganych dokumentów w ustawowym terminie. Podkreślić przy tym należy, że wniosek skarżącego wpłynął do organu 12 maja 2020 r., organ przed wydaniem decyzji miał zatem wystarczająco dużo czasu by zweryfikować, czy jest on kompletny i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Tymczasem ograniczył się do stwierdzenia, że deklaracje rozliczeniowe zostały złożone po terminie.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ zwróci uwagę na wskazane uchybienia procesowe oraz nowelizację ustawy o COVID -19 dokonaną ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 2255). Na mocy ustawy nowelizującej do ustawy COVID dodany został przepis art. 15zzzzzn2, którego ust. 1 pkt 2 i ust. 2 stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.
Przepis ten obejmuje zdarzenia, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Stan epidemii został ogłoszony od dnia 20 marca 2020r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020r., poz. 491) znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie skoro sprawa będzie rozpoznawana ponownie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a wskazana wyżej ustawa nowelizująca nie zawiera przepisu przejściowego, który wyłączyłby zastosowanie art. 15zzzzzn2 w niniejszej sprawie.
W związku z powyższym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § p.p.s.a.