Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 9 czerwca 2021 r., nr 1786/RR/2021, Zarząd Województwa Śląskiego (dalej: organ), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z 24 lutego 2021 r., nr [...], odmawiającą G.J. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą G. G. J. z siedzibą w K. (dalej: skarżący, strona) umorzenia w całości kwoty [...] zł wraz z odsetkami od tej należności oraz kosztów upomnienia, stanowiących nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym z tytułu zwrotu środków europejskich wykorzystanych z naruszeniem procedur.
Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 20 marca 2017 r. pomiędzy skarżącym, a Województwem Śląskim reprezentowanym przez Zarząd Województwa Śląskiego pełniącym funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 zawarta została umowa, nr [...], o dofinansowanie projektu pn. "[...]", w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego (dalej: umowa o dofinansowanie projektu). Do umowy zostały zawarte dwa aneksy: z 25 stycznia 2018 r. aneks nr [...] oraz 28 lutego 2019 r. aneks nr [...]. Projekt realizowany był w okresie od 1 marca 2017 r. do 28 lutego 2019 r.
Decyzją z 5 lutego 2020 r., nr [...], Zarząd Województwa Śląskiego zobowiązał skarżącego do zwrotu dofinansowania w łącznej kwocie [...] zł wykorzystanego z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 305, dalej: u.f.p.) wraz z należnymi odsetkami, udzielonego na podstawie umowy o dofinansowanie. Decyzja ta stała się ostateczna bowiem do organu nie wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ze względu na brak dobrowolnej zapłaty w wyznaczonym terminie należnych środków, organ wystawił w dniu 9 marca 2020 r. upomnienie nr [...].
W dniu 15 lipca 2020 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego zawierające wniosek o umorzenie należności wynikającej z ww. ostatecznej decyzji Zarządu Województwa Śląskiego z 5 lutego 2020 r. We wniosku strona podniosła, że realizacja projektu była utrudniona przez uwarunkowania zewnętrzne. Przedłużający się czas trwania projektu generował znaczne koszty, które musiał ponieść z uwagi na długotrwałe odbiory lokali i konieczność uwzględnienia licznych i coraz to nowych uwag ze strony sanepidu i straży pożarnej. Ponadto znaczny wzrost usług budowlanych wygenerował dodatkowe koszty, co spowodowało, że skarżący dopłacił do zrealizowanego projektu ok. 200 000 zł. Skarżący podniósł również, że z uwagi na pandemię koronawirusa brakuje części wpłat rodziców za miesiące od marca do czerwca 2020 r. Sytuacja ta jest niezależna od wnioskodawcy bowiem placówki zostały zamknięte na mocy decyzji rządu, jednakże niesie to za sobą poważne skutki w postaci zachwiania jego równowagi finansowej.
Organ, na wniosek strony wszczął postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia ulgi w spłacie należności wynikających z ostatecznej i prawomocnej decyzji z 5 lutego 2020 r., w ramach którego wezwał stronę do złożenia dodatkowych wyjaśnień i dokumentów obrazujących sytuację materialną i finansową wnioskodawcy.
W kolejnym piśmie z 15 listopada 2020 r. skarżący, jako uzasadnienie wniosku wskazał art. 25 ustawy z 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 w 2020 r. (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 694 ze zm., dalej: specustawa funduszowa), zgodnie z którym w celu ograniczenia skutków wystąpienia COVID-19 właściwy organ na wniosek zobowiązanego może stosować ulgi w spłacie zobowiązań. Jednocześnie podkreślił, że z roku na rok prowadzona przez niego działalność przynosiła coraz to wyższą stratę. Wskazał nadto, że po ogłoszeniu pandemii, w okresie od marca 2020 r. do maja 2020 r. nie zwolnił żadnego pracownika, a poza tym terminowo wypłacał im wynagrodzenie, w tym postojowe. Rodzicom dzieci uczęszczających do żłobka obniżył czesne o 40% przez co wpływy z firmy znacznie spadły, ale pozwoliły utrzymać większość klientów, a obecnie wszystkie żłobki funkcjonują.
Dodatkowo w piśmie z 10 lutego 2021 r. wyjaśnił, że świadomie nie wnioskował o rozłożenie płatności na raty, gdyż nie widzi w krótkiej perspektywie możliwości ich spłaty bez konieczności redukcji zatrudnienia. Wszystkie nadwyżki, które wypracował musiał przeznaczyć na ratowanie firmy rezygnując przy tym z jakiegokolwiek zysku w 2020 r. Uzyskanie ulgi ułatwi natomiast skarżącemu przetrwanie trudnej sytuacji, zredukuje nieco straty finansowe i pozwoli na zachowanie obecnego poziomu zatrudnienia ułatwiając powrót do normalnego sposobu działania po zakończeniu pandemii.
Decyzją z 24 lutego 2021 r., organ odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu dotacji podlegającej zwrotowi oraz odsetek od tej należności wraz z kosztami upomnienia. W ocenie organu okoliczności przedstawione przez stronę we wniosku, a także dokonana analiza sytuacji ekonomicznej skarżącego oparta o nadesłane na wezwanie organu dokumenty, w tym dokumenty księgowe prowadzonej przez skarżącego jednoosobowej działalności gospodarczej, nie mogły skutkować jego uwzględnieniem.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący argumentował, że organ nie podjął się precyzyjnej oceny skutków zaistniałej sytuacji związanej z epidemią koronawirusa na prowadzoną przez skarżącego działalność, nie zwrócił się również o wyjaśnienie tej kwestii do skarżącego. Natomiast z nieznanych powodów uznał zjawisko spadku wskaźnika płynności gotówkowej między rokiem 2018 a 2019 za zjawisko pozytywne. Tymczasem precyzyjna analiza powinna prowadzić do wniosku, że sytuacja skarżącego w dalszym ciągu jest trudna z powodu podjętych wcześniej zobowiązań, znacznego spadku liczby dzieci od marca 2020 r., trudności w rekrutacji dzieci od marca 2020 r. do chwili obecnej, z uwagi na liczne ograniczenia w funkcjonowaniu placówek i to pomimo utworzenia w ramach sieci dwóch nowych placówek w czerwcu 2020 r. Zdaniem skarżącego organ błędnie ocenił również fakt ponownego otwarcia placówek w maju 2020 r. bowiem nadal wielu pracowników pracuje zdalnie i nie korzysta ze żłobka, w celu zapewnienia opieki dziecku.
Trend ten natomiast utrzymuje się nadal, o czym świadczą liczne bankructwa podmiotów prowadzących żłobki czy przedszkola. Zgodnie natomiast z przypuszczeniami skarżącego sytuacja ulegnie poprawie dopiero po upływie około 12 miesięcy od momentu powrotu pracowników do biur. Powyższe zdaniem skarżącego wskazuje, że w sprawie została spełniona w sposób obiektywny przesłanka ważnego interesu dłużnika. W dalszych motywach wniosku skarżący nie zgodził się z przyjętym przez organ stanowiskiem, zgodnie z którym nie istnieje związek pomiędzy brakiem zwrotu należności a stanem epidemii, z uwagi na fakt, że decyzja dotycząca zwrotu zapadła przed stanem epidemii, a nadto sytuacja pandemiczna nie miała kluczowego znaczenia. W tym kontekście skarżący podkreślił, że jego trudna sytuacja trwa od 2019 r., a wystąpienie pandemii jej nie poprawiło, co w dalszym ciągu uniemożliwia skarżącemu zwrot należności.
Wbrew twierdzeniom organu udzielenie ulgi nie można uznać również za wyraz uprzywilejowanej pozycji, gdyż wskazuje ona raczej na dbałość organu o zachowanie miejsc pracy w regionie i wrażliwość na politykę społeczną regionu, która w wyniku pandemii przeżywa obecnie kryzys.
Zaskarżoną decyzją z 9 czerwca 2022 r. Zarząd Województwa Śląskiego utrzymał w mocy decyzję własną z 24 lutego 2021 r.
Organ w uzasadnieniu wskazał, że na podstawie regulacji zawartej w art. 64 ust. 1 pkt 2 u.f.p., na wniosek zobowiązanego, właściwy organ może udzielać ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., polegających na:
- 1. umorzeniu należności w całości - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym,
- 2. umorzeniu w części, odroczeniu terminy spłaty całości lub część należności lub rozłożeniu na raty płatności całości albo części należności - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego.
Jednocześnie zwrócił uwagę na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia zaległości podatkowej, co w konsekwencji oznacza, że organ może ale nie musi udzielić ulgi w spłacie należności.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wyjaśnił znaczenie zwrotów "ważny interes zobowiązanego", "interes publiczny" oraz "względy społeczne i gospodarcze". Podkreślił, że pojęcia te nie mają stałego zakresu treści, lecz jest to zespół ogólnie zarysowanych celów, które należy wziąć pod uwagę w procesie stosowania prawa i zawsze odnosić go do indywidualnych sytuacji wnioskodawcy.
W tym kontekście wskazał, że przy wykładni interesu publicznego należy uwzględnić respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. Ważny interes dłużnika to natomiast sytuacja, gdy z powodów nadzwyczajnych przypadków losowych lub szczególnego splotu okoliczności nie jest on w stanie uregulować zaległości podatkowej, ale także normalna sytuacja ekonomiczna, wysokość uzyskiwanych przez niego dowodów i wydatków. O zaistnieniu tej przesłanki decydują kryteria zobiektywizowane, w ramach których uwzględnić należy skutki wynikające z realizacji zobowiązania objętego wnioskiem o umorzenie.
W przypadku natomiast względów społecznych i gospodarczych organ powinien wyważyć interesy zobowiązanego w szerszym kontekście, dokonując wszechstronnego i wnikliwego rozważenia całokształtu okoliczności sprawy, w celu dokonania, czy zachodzi rzeczywista potrzeba udzielenia ulgi.
Organ administracji zauważył przy tym, że subiektywne przekonanie zobowiązanego o potrzebie udzielenia ulgi nie można utożsamiać z uzasadnieniem jej udzielenia, przeciwnie winny zaistnieć okoliczności umożliwiające zobowiązanemu uregulowanie należności, powodujące szeroko rozumiane niekorzystne skutki w wymiarze społecznym czy gospodarczym, np. konieczność poniesienia z budżetu państwa wydatków w związku z potrzebą zapewnienia zasiłków dla bezrobotnych czy na pomoc społeczną.
Odnosząc się natomiast do argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo, w sposób kompletny i rzetelny zgromadził i rozpatrzył materiał dowodowy, a także dokonał prawidłowych ustaleń stanu faktycznego, jego oceny i prawidłowej subsumpcji przepisów prawa, a wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne.
Jednocześnie przyznał rację skarżącemu, że środki pieniężne pomiędzy rokiem 2018 a 2019 zmniejszyły się. Zanotowany spadek jest na tyle widoczny, że w tym sensie uznać należy tę sytuację za zjawisko negatywne. Biorąc jednak pod uwagę wartość analizowanego wskaźnika w roku 2019, która wynosiła 0,15 (jest to wartość optymalna dla tego parametru, bo z punktu widzenia praktyki zarządzania gotówką, rekomenduje się utrzymywanie wartości tego wskaźnika na poziomie 0,1-0,2), zasadnie jest twierdzenie organu I instancji, który taką wartość uznał za zjawisko pozytywne. Oznacza to bowiem, że przedsiębiorca nie ma problemu z terminowym regulowaniem zobowiązań bieżących.
Dodatkowo organ odwoławczy dodał, że przedsiębiorca, musi mieć na uwadze, że ewentualne niepowodzenia w realizowaniu danej inwestycji, nie mogą skutkować obowiązkiem udzielenia ulgi w spłacie należności, każdy bowiem podmiot powinien podejmować decyzje w sposób przemyślany oraz zważać na wysokość dochodów, istniejące obciążenia oraz zabezpieczać środki na wyznaczony cel. Decyzja o rozpoczęciu przedsięwzięcia jest ryzykiem, które w opinii organu winno być przez wnioskodawcę wkalkulowane w podejmowane przez niego działania. Korzystanie z dofinansowania na realizację projektu powinno być zawsze poprzedzone wnikliwą weryfikacją pod kątem własnych zasobów finansowych, tak by zachować płynność w razie pojawienia się niespodziewanych wydatków. Nie każde trudności finansowe mogą uzasadniać zastosowanie ulgi w postaci umorzenia należności, lecz tylko takie, które w konkretnych okolicznościach wiązałyby się z zagrożeniem istotnego interesu zobowiązanego.
Wskazywane przyczyny uzasadniające umorzenie należności występują w powiązaniu z ryzykiem gospodarczym i ewentualną stratą, która także jest elementem tego ryzyka i nie mogą być utożsamiane z wyjątkową sytuacją, jaką jest przesłanka ważnego interesu wnioskodawcy.
Z kolei, analizując przesłankę zastosowania ulgi w celu ograniczenia negatywnego wpływu wystąpienia COVID-19, przewidzianą w art. 25 specustawy funduszowej, organ odwoławczy podkreślił, że przepis wskazuje na ścisły związek możliwości zastosowania ulgi z celem, jakim jest ograniczenie skutków wystąpienia COVID-19, stwarzając mechanizmy ochronne przed nagłą niewypłacalnością beneficjentów, zabezpieczając ich płynność finansową, czy chroniąc miejsca pracy. Udzielenie ulgi (w tym przypadku w postaci umorzenia należności) może być zastosowane wyłącznie w celu ograniczenia skutków epidemii, co oznacza, że musi istnieć bezpośredni związek między zastosowaniem ulgi a przeciwdziałaniem skutków COVID-19, a przy tym wykazanie tego związku leży po stronie wnioskodawcy.
Organ odwoławczy wskazał, że stwierdzone nieprawidłowości, które zostały objęte ostateczną decyzją z 5 lutego 2020 r., nr [...], dotyczyły ustalonego przez zamawiającego opisu przedmiotu zamówienia zawartego w Zapytaniu ofertowym nr [...] z 1 lutego 2018 r. oraz w Zapytaniu ofertowym nr [...] z 6 lutego 2018 r. oraz zostały sfinansowane z transz przekazanych skarżącemu (beneficjentowi) 5 maja 2017 r. oraz 25 kwietnia 2018 r. Obowiązek zwrotu środków powstał w momencie zaistnienia nieprawidłowości, które zostały potwierdzone ostateczną decyzją z 5 lutego 2020 r., a zatem przed 20 marca 2020 r. tj. dniem ogłoszenia przez Ministra Zdrowia stanu epidemii na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem organu odwoławczego wymienione daty są tu o tyle kluczowe, że wystąpienie epidemii SARS-Cov-2 nie jest w żaden sposób związane z zaistnieniem przesłanek dotyczących konieczności zwrotu środków. Zdarzenia te miały miejsce przed wystąpieniem pandemii.
Również całokształt poczynionych przez organ ustaleń w zakresie sytuacji finansowej skarżącego wskazuje, że nie należy wiązać bezpośrednio strat ponoszonych przez skarżącego w latach 2019 i 2020 z wystąpieniem COVID-19. Sytuacja skarżącego ulegała pogarszaniu już od 2019 r., a zatem przed ogłoszeniem epidemii SARS-Cov-2. Okoliczności wystąpienia COVID-19 nie miały zatem w przedmiotowej sprawie kluczowego znaczenia w kontekście sytuacji ekonomicznej skarżącego.
Organ wskazał jednocześnie, że w wyniku nałożonych obostrzeń wraz z zamknięciem działalności przedszkolnej i żłobkowej w okresie marzec-maj 2020 r. sytuacja ekonomiczna skarżącego uległa pogorszeniu a wprowadzone limity wpłynęły na organizację pracy, jednakże wraz ze zniesieniem zakazu prowadzenia działalności w maju 2020 r. i wraz z powrotem dzieci do placówek zaczęła się stabilizować. Od czerwca 2020 r. nie obowiązywały już ograniczenia w sferze działalności gospodarczej żłobków i przedszkoli, poza aktualnym na czas sporządzania niniejszej decyzji ograniczeniem: 27 marca- 18 kwietnia 2021 r. Analiza zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wykresu wskazuje, że najniższa liczba dzieci ([...]) przypada na okres 1 lipca, rośnie natomiast w miesiącu wrześniu ([...]). Na koniec roku 2020 sytuacja stabilizuje się i dane dotyczące liczby dzieci w żłobkach kształtują się na poziomie z początku roku, czyli przed ogłoszeniem stanu epidemii. Wzrost zainteresowania obecnych jak i przyszłych klientów potwierdził również skarżący w piśmie z 15 listopada 2020 r.
Zdaniem organu odwoławczego nie można również mówić o korelacji na linii praca zdalna, a rezygnacja z posyłania dzieci do żłobka/przedszkola. Fakt, że część pracowników administracji publicznej świadczy pracę zdalną nie jest bowiem tożsamy z całkowitą rezygnacją z korzystania przez nich w tym czasie z usług placówek opieki nad dziećmi.
Podsumowując, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie nie wystąpił związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy wystąpieniem negatywnych skutków COVID-19 a udzieleniem ulgi w spłacie należności, która ograniczyłaby wskazane przez stronę skutki. Brak jest zatem podstaw do zastosowania art. 25 specustawy funduszowej.
Oceniając okoliczności faktyczne sprawy pod kątem wystąpienia przesłanki ważnego interesu wnioskodawcy organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie znajduje się w złej kondycji finansowej. W tym kontekście oparł się na dokonanej przez organ I instancji szczegółowej analizie przedłożonych przez skarżącego dokumentów, w tym między innymi: bilansu, rachunku zysków i strat, informacji dodatkowych i objaśnień. Skarżący posiada majątek, z którego możliwe byłoby egzekwowanie powstałych zaległości z należności publicznoprawnych (nieruchomości i ruchomości, których jest właścicielem).
Ponadto miesięczne dochody jego gospodarstwa domowego wynoszą ok. [...] tys. zł miesięcznie przy przybliżonych miesięcznych kosztach utrzymania w wysokości ok. [...] tys. zł miesięcznie. Skarżący dysponuje zatem miesięcznie pewną "wolną" kwotą środków, co pozwalałoby uregulować należność, np. w formie ratalnej. Takiego rodzaju wniosku skarżący jednak nie złożył, wyjaśniając motywy działania w piśmie z 10 lutego 2021 r.
Okoliczności niniejszej sprawy nie dają również podstaw do przyjęcia, że negatywna tendencja spadkowa będzie nadal się utrzymywała, a w konsekwencji zagrażała sytuacji finansowej skarżącego. Od czerwca 2020 r. (z przerwą: 27 marca - 18 kwietnia 2021 r.) nie obowiązywały już tak restrykcyjne ograniczenia w sferze działalności gospodarczej żłobków i przedszkoli, placówki mogły być bowiem otwarte. Nadto skarżący w ramach sieci utworzył dwie nowe placówki w czerwcu 2020 r. z uwagi na podjęte wcześniej zobowiązania i wreszcie nie wykazał, aby jego sytuacja finansowa wiązała się z nagłą niewypłacalnością.
Odnosząc się do przesłanki interesu publicznego organ odwoławczy wskazał, że przedsiębiorca musi mieć na uwadze, że ewentualne niepowodzenia w realizowaniu danej inwestycji, nie mogą skutkować obowiązkiem udzielenia ulgi w spłacie należności, bez względu na fakt, że wykonana inwestycja zabezpiecza realizację potrzeb określonych grup społecznych. W interesie publicznym jest, aby udzielanie ulg w postaci umorzenia miało miejsce wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, uzasadnionych szczególną sytuacją wnioskodawcy. Ponadto, ulgi powinny mieć wyraźne uzasadnienie i być stosowane tak, aby nie stanowiły wyraźnego wyłomu od zasady powszechności opodatkowania i obowiązku opłacania powstałych należności. Definitywna rezygnacja z przysługującej budżetowi państwa należności, o którą wnioskuje strona byłaby przedwczesna i sprzeczna z interesem publicznym.
Ze względu na konieczność ochrony interesu publicznego, ocena podstaw umorzenia musi być dokonywana także pod kątem tego, czy istnieją perspektywy poprawy sytuacji dłużnika w przyszłości, a taka poprawa zdaniem organu odwoławczego już jest dostrzegalna. Skarżący jest bowiem w stanie uregulować zobowiązanie wynikające z decyzji Zarządu Województwa Śląskiego nr [...] z 5 lutego 2020 r. bez ryzyka utraty płynności finansowej. Powoływanie się przez skarżącego fakt, że jest pracodawcą tworzącym wiele miejsc pracy nie stanowi dla organu wystarczającego argumentu potwierdzającego istnienie interesu publicznego. Ewentualne negatywne konsekwencje w postaci redukcji zatrudnienia, które jak podkreśla organ odwoławczy nie mają miejsca, nie potwierdzają istnienia ani interesu publicznego, ani zapobiegania skutkom wystąpienia pandemii. Bez znaczenia dla odmowy udzielenia ulgi ma również fakt czy branża, w której porusza się skarżący uznawana za wysokodochodową, czy też nie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Rozstrzygnięciu zarzuciła:
- 1. naruszenie art. 77 §1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) w związku z art. 7 k.p.a. poprzez rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i niewyczerpujący,
- 2. naruszenie art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.f.p. poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności w całości, podczas na gruncie niniejszej sprawy zaktualizowała się zarówno przesłanka ważnego interesu zobowiązanego jak i interesu publicznego, a tym samym organ winien wydać decyzję umarzającą należność w całości,
- 3. naruszenie art. 25 w związku z art. 35 specustawy funduszowej w związku z art. 64 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez błędną jego wykładnię skutkującą przyjęciem, że nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy udzieleniem ulgi w spłacie należności, a wystąpieniem negatywnych skutków COVID-19, podczas gdy cała branża opieki nad dziećmi do lat trzech, w tym również skarżący, została dotknięta negatywnymi skutkami wystąpienia pandemii COVID-19, a konieczność zwrotu należności dodatkowo pogłębi te negatywne skutki,
- 4. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy uzasadniały wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i umorzenie postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na błędną i bardzo pobieżną interpretację wskaźnika płynności gotówkowej dokonaną przez organy oraz podkreślił, że w ramach pozycji krótkoterminowych znajdują się zarówno środki własne firmy przeznaczone na jej bieżące funkcjonowanie, ale także środki przeznaczone na potrzeby realizacji projektów UE, które mogą być przeznaczone wyłącznie na finansowanie zadań związanych z projektem. Dodatkowo zauważył, że wartość tego wskaźnika po I kwartale 2021 r. wynosi 0,0848 (tj. poniżej optymalnego wskaźnika) i to przy uwzględnieniu posiadanych środków na realizację projektów UE.
Ponadto zarzucił, że organ w ogóle nie odniósł się twierdzeń skarżącego odnośnie do zmiany warunków rynkowych w branży budowlanej, które bezpośrednio wpłynęły na sytuację skarżącego oraz błędnie zinterpretował informacje o liczbie dzieci uczęszczających do placówek, całkowicie pomijając okoliczność utworzenia dwóch nowych placówek.
Skarżący dodał, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego przepisy specustawy funduszowej nie wprowadzają żadnych regulacji, z których wynikałby obowiązek wykazania przez stronę, że umorzone należności zostaną przekazane bezpośrednio na cele związane z ograniczeniem COVID-19. Nielogiczne i sprzeczne z ustawą jest także twierdzenie organu uzależniające zastosowanie środków przewidzianych specustawą funduszową od wcześniejszego wystąpienia negatywnych skutków pandemii. Nadto w art. 35 specustawy funduszowej ustawodawca przewidział, że zdarzenia zaistniałe po 1 lutego 2020 r. pozostają w związku z wystąpieniem COVID-19. Ostateczna decyzja określająca obowiązek zwrotu została wydana 5 lutego 2020 r., a zatem w dacie obowiązywania przepisów specustawy funduszowej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).
Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także z mocy art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazała, że akty te nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Istotą sporu w sprawie jest ocena, czy organ zasadnie przyjął, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie zaszły przesłanki, które mogłyby spowodować wydanie decyzji o umorzeniu należności oraz odsetek od tej należności z tytułu określonego uprzednio obowiązku zwrotu środków europejskich wykorzystanych z naruszeniem procedur.
Na wstępie należy podkreślić, że należności których umorzenia domagał się skarżący stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w przepisie art. 60 pkt 6 u.f.p. W przepisie tym jako niepodatkowe należności budżetowe wskazano należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności. Stosownie do treści art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p., organ może na wniosek zobowiązanego umorzyć w całości taką należność w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym. Do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą, zgodnie z art. 67 u.f.p. stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej.
Elementem wspólnym dla umarzania wszystkich należności publicznych, w tym niepodatkowych należności budżetowych jest to, że w toku postępowania organy działają w ramach uznania administracyjnego.
Umorzenie należności publicznoprawnej może nastąpić w ściśle określonej sytuacji. Organ orzekający w sprawie w pierwszej kolejności powinien stwierdzić, czy zaistniały przesłanki warunkujące możliwość zastosowania ulgi, a następnie podjąć decyzję czy na podstawie przysługującego mu uznania administracyjnego zastosuje tę ulgę. Organ jest zobligowany do oceny, czy w świetle zaistniałych zdarzeń umorzenie byłoby zasadne, a przesądza o tym konstrukcja powołanego przepisu, z której jednoznacznie wynika, że nawet w razie spełnienia którejkolwiek z przesłanek umorzenia opłaty, należność tę organ umorzyć może, a nie musi. Decyzje wydawane na podstawie art. 64 ust. 1 u.f.p. mają zatem charakter decyzji uznaniowych. Podkreślić trzeba, że jakkolwiek spełnienie którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 64 ust. 1 pkt 2 u.f.p. jest niezbędne do umorzenia niepodatkowej należności publicznoprawnej na wniosek zobowiązanego, to ich wystąpienie nie skutkuje powstaniem obowiązku podjęcia takiego rozstrzygnięcia przez organ, lecz dopiero daje mu taką możliwość.
Także zatem w razie stwierdzenia wystąpienia wspomnianych przesłanek organ może podjąć rozstrzygnięcie odmowne. Jednak w takim przypadku powinien uzasadnić swą decyzję w sposób nie budzący wątpliwości co do motywów, którymi się kierował przy jej wydawaniu, a więc szczegółowo przedstawić powody takiej kwalifikacji i argumenty, które legły u jej podstaw. Tylko bowiem wówczas, decyzja przezeń wydana nie będzie nosiła znamion dowolności.
Jednocześnie niezbędne staje się podkreślenie, że rolą Sądu administracyjnego orzekającego w przedmiocie legalności takiej decyzji jest zweryfikowanie, czy przedstawione wymogi zostały spełnione. Sąd jest bowiem obowiązany do oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada standardom określonym w obowiązujących przepisach, czy też je narusza w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W przypadku decyzji odmawiającej umorzenia należności ze względu na niezasadność zgłoszonego w tym przedmiocie żądania zadaniem Sądu nie jest więc ocena słuszności tej kwalifikacji lecz to, czy w świetle okoliczności wynikających z akt sprawy jej podjęcie było dopuszczalne (zgodne z prawem).
Sąd bada zatem, czy w danym przypadku organ istotnie mógł wydać rozstrzygnięcie odmowne, a nie to, czy w sytuacji zaistnienia takiej możliwości poprawnie postąpił, podejmując niepomyślną dla wnioskodawcy, kwalifikację. Ponadto wskazać również należy, że Sąd dokonuje kontroli decyzji na dzień jej podjęcia. Dlatego nie zastępuje organu w rozpoznaniu wniosku o umorzenie i ma obowiązek przyjąć stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania przez organ.
Biorąc pod uwagę treść przepisu art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p. stwierdzić trzeba, że rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności nakłada na organ obowiązek ustalenia w pierwszym rzędzie tego, czy w okolicznościach faktycznych danej sprawy występuje "ważny interes zobowiązanego" lub "interes publiczny", jako dwie równorzędne przesłanki w tym przepisie wymienione.
Pojęcia "ważnego interesu zobowiązanego" i "interesu publicznego" nie zostały przez ustawodawcę zdefiniowane. Z tego względu konkretną treść tych pojęć należy ustalać z uwzględnieniem okoliczności rozpoznawanej sprawy. Niemniej jednak o istnieniu ważnego indywidualnego interesu zobowiązanego oraz interesu publicznego decydują kryteria obiektywne, zgodne z powszechnie obowiązującą hierarchią wartości.
W orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, że ważny interes podatnika jest przesłanką związaną bezpośrednio z sytuacją określonej osoby. Musi on być na tyle istotny i wyjątkowy, aby jego pominięcie przyniosło dla tej osoby wyraźnie dostrzegalne negatywne skutki. Uzyskanie ulgi w spłacie należności w istocie zawsze leży w interesie podatnika prowadząc bądź to do zmniejszenia jego obciążeń podatkowych, bądź to do takiego ich rozłożenia w czasie, aby były możliwe do spełnienia. Ustawodawca określił ten interes przymiotnikiem "ważny", co podkreśla jego doniosłość. Nie jest przy tym wystarczające samo subiektywne przeświadczenie strony, iż taki właśnie jest jej interes w uzyskaniu ulgi, jeżeli obiektywnie istniejące okoliczności faktyczne tego nie potwierdzają.
Z kolei, jak wskazuje się w doktrynie, odwołanie się do interesu publicznego wymaga każdorazowo dokonywania oceny skutków rozstrzygnięć prawnych z punktu widzenia respektowania wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak np. sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów władzy publicznej (zob. S. Babiarz, B. Dauter, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2004, s. 255). Nadto trzeba zwrócić uwagę, że spłata zobowiązań o charakterze publicznym wobec budżetu państwa lub gminy korzysta z pierwszeństwa w porównaniu ze spłatą zobowiązań zaciągniętych wobec prywatnych osób prawnych lub fizycznych, a dysponowanie ograniczonymi środkami finansowymi nie stanowi wystarczającej przesłanki do udzielenia wnioskowanej ulgi w spłacie renty planistycznej (por. wyrok WSA w Opolu z 21 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Op 444/17).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonych rozstrzygnięć według wskazanych wyżej reguł należy stwierdzić, że zarówno organ I instancji, jak również organ odwoławczy z zachowaniem reguł określonych w art. 107 § 3 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wyczerpująco i wszechstronnie odniosły się nie tylko do całego zebranego materiału dowodowego, ale i do twierdzeń skarżącego, dokonując oceny, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 64 ust. 1 pkt 2 u.f.p., nie przekraczając przy tym zasady swobodnej oceny dowodów.
W trakcie toczącego się postępowania administracyjnego organy rozpoznały wszystkie zebrane dowody, na podstawie których zasadnie uznały, że skarżący nie wykazał wystąpienia wymaganych przepisem prawa przesłanek oraz należycie wyjaśniły przyczyny tego rodzaju rozstrzygnięcia.
W kontekście przesłanki "ważnego interesu zobowiązanego" organy prawidłowo ustaliły sytuację finansową skarżącego w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym m.in. roczne zeznania podatkowe, rachunki zysków i strat, bilanse za rok 2017, 2018 i 2019, informacji o osobistej sytuacji materialnej i finansowej skarżącego oraz członków jego rodziny. Na podstawie wskazanych dokumentów wyliczyły wskaźnik płynności gotówkowej, z którego wynika, że strona posiada płynność finansową i jej byt nie jest zagrożony, pomimo występującej tendencji spadkowej.
Również pomimo wystąpienia pandemii oraz związanych z tym czasowych obostrzeń w zakresie funkcjonowania żłobków i przedszkoli, które spowodowały spadek liczby uczęszczających do placówek dzieci i spadek obrotów, skarżący nadal prowadzi około [...] placówek. Placówki te obecnie działają bez ograniczeń. Z prowadzonej działalności wbrew wskazywanej niskiej rentowności branży skarżący osiąga regularne dochody i zatrudnia pracowników. Posiada także majątek (tj. nieruchomości i ruchomości), z którego możliwe byłoby egzekwowane powstałych zaległości z należności publicznoprawnych, a nadto dysponuje miesięcznie wolnymi środkami (ok. 2 tys. zł), które pozwoliłyby na uregulowanie należności np. w formie ratalnej.
Z kolei, kwestionowane przez skarżącego wyliczenia wskaźnika płynności gotówkowej (notabene, którego optymalne wartości są różne w zależności od opracowania) były tylko jednym z wielu badanych przez organy administracji czynników determinujących sytuację skarżącego i nie miały decydującego znaczenia w sprawie.
Nie można zatem uznać w okolicznościach niniejszej sprawy, że istnieje podstawa do umorzenia należności w całości, z uwagi na istnienie przesłanki "ważnego interesu zobowiązanego", w rozumieniu obiektywnym, a nie subiektywnym.
Sąd podziela również stanowisko organu, co do braku wystąpienia przesłanki interesu publicznego. Organ w zaskarżonej decyzji prawidłowo wywiódł, że za "interes publiczny" należy uznać respektowanie wartości wspólnych dla społeczeństwa jako całości, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. Zastosowanie ulgi jest możliwe wyłącznie w razie ustalenia, że stan faktyczny sprawy należy do wyjątkowych, a więc takich, w których sytuacja strony w sposób oczywisty wymaga, aby interes fiskalny Państwa ustąpił miejsca interesom dłużnika. Interes publiczny nie może być jednak utożsamiany z subiektywnym przekonaniem wnioskodawcy o zasadności umorzenia kosztów. Przy ocenie tej okoliczności należy uwzględnić zasadność obciążenia Państwa, a w rezultacie całego społeczeństwa kosztami udzielonej w ten sposób pomocy. Rację ma zatem organ administracji wskazując, że sam fakt, iż skarżący prowadzi działalność gospodarczą i zatrudnia pracowników, nie wyczerpuje jeszcze przesłanki ważnego interesu publicznego.
Nadto podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie powstanie należności do zwrotu jest konsekwencją działań skarżącego, który podpisując w 2017 r. umowę o dofinansowanie projektu pn. "[...]" był świadomy warunków jego udzielania, w tym ewentualnego zwrotu dofinansowania w razie naruszenia procedur. W związku z tym w przedmiotowej sprawie interes publiczny - rozumiany jako dążenie do sytuacji, w której podatnicy regulują swoje zobowiązania w całości terminowo – wymaga zwrotu dofinansowania, które zostało pobrane.
Podkreślić należy, że udzielenie ulgi podatkowej nie może być traktowane jako sposób na rozwiazywanie problemów finansowych, co skutkuje przerzuceniem ciężarów podatkowych na resztę społeczeństwa. Przyznanie ulgi w postaci umorzenia należności publicznoprawnych powinno być rozpatrywane po wyczerpaniu możliwości uregulowania zobowiązania innymi sposobami. Dopóki jednak istnieją niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania zaległości, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, dopóty jej umorzenie przed ich wyczerpaniem byłoby sprzeczne z interesem publicznym. W interesie publicznym leży bowiem zarówno zapewnienie dopływu należności do budżetu, jak też interes innych podmiotów, którzy nawet w trudnej sytuacji materialnej wywiązują się ze swoich zobowiązań.
Sąd nie podziela również zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 25 specustawy funduszowej. Wyjaśnić przy tym należy, że w związku z utrzymującą się sytuacją związaną z pandemią wirusa SARS-CoV-2 ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie dodatkowej przesłanki pozwalającej na domaganie się przez beneficjentów udzielenia im ulg w spłacie należności publicznoprawnych. Korzystne dla beneficjentów rozwiązania w zakresie realizacji programów operacyjnych zostały wprowadzone powołaną już ustawą z 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem (specustawa funduszowa). Zgodnie z brzmieniem art. 25 tej ustawy, w celu ograniczenia skutków wystąpienia COVID-19 do należności, o których mowa w art. 60 pkt 6 u.f.p., właściwy organ może na wniosek zobowiązanego stosować ulgi w spłacie zobowiązań, o których mowa w art. 64 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Przepis ten zgodnie z art. 35 specustawy funduszowej wszedł w życie z mocą od 1 lutego 2020 r.
Ze względu na uznaniowy charakter decyzji wydawanych w sprawach dotyczących ulg na podstawie art. 64 ust. 1 u.f.p. oraz redakcję art. 25 specustawy przyjąć należy zatem, że art. 25 specustawy nie tworzy po stronie instytucji rozpatrującej wniosek o udzielenie ulgi obowiązku jej zastosowania.
Jednocześnie zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że powołany przepis ściśle wiąże możliwość zastosowania ulgi z celem jakim jest ograniczenie skutków wystąpienia COVID-19, co w konsekwencji oznacza, że ewentualne problemy zobowiązanego przy regulowaniu zobowiązań publicznoprawnych muszą być wynikiem epidemii i nie mogą wynikać z własnych jego działań.
W niniejszej sprawie stwierdzone nieprawidłowości, potwierdzone decyzją ostateczną z 5 lutego 2020 r., dotyczyły ustalonego przez zamawiającego opisu przedmiotu zamówienia zawartego w Zapytaniach ofertowych z 1 i 6 lutego 2018 r., a zatem zdarzeń mających miejsce przed dniem 1 lutego 2020 r. tj. daty od kiedy zaczął obowiązywać art. 25 specustawy funduszowej. Prawidłowo organ uznał, że obowiązek zwrotu środków powstał z mocy prawa nie w momencie wydania decyzji o zwrocie dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur, a już w momencie zaistnienia nieprawidłowości w rozumieniu przepisów unijnych. Decyzja w sprawie obowiązku zwrotu środków z tytułu przyznanego dofinansowania, wydana w oparciu o art. 207 u.f.p. jest bowiem jedynie decyzją deklaratoryjną, z którą nie wiąże się powstanie żadnego obowiązku.
Należy przy tym podkreślić, że skarżący w żaden sposób nie kwestionował tej decyzji. Wystąpienie epidemii COVID-19 nie miało zatem w niniejszej sprawie żadnego wpływu na konieczność zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur. Wynikiem epidemii COVID-19 nie była również pogarszająca się sytuacja finansowa skarżącego. Ta, jak obrazuje zebrany w sprawie materiał dowodowy, uległa pogorszeniu już w 2019 r.
Wbrew zarzutom skargi organ nie naruszył również 7 i 77 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został zebrany przez organy prawidłowo. Poprawnie ustalono stan faktyczny sprawy i nie przekroczono granicy swobodnej oceny dowodów. Wydana decyzja nie nosi zatem znamion dowolności, jej uzasadnienie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., a sama okoliczność, że nie spełniono żądania skarżącego nie oznacza, że doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego.
Sąd z urzędu nie dopatrzył się też naruszenia przez organ innych przepisów postępowania administracyjnego, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. mogłoby ewentualnie prowadzić do uwzględnienia skargi. Wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja odpowiada zatem prawu, a skarga okazała się bezzasadna. Wbrew postawionym zarzutom, organy orzekające w niniejszej sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.
Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.