Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w T. z [...] r. nr [...], mocą której cofnięto W. S. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości jak dla funkcjonariusza posiadającego rodzinę i przyznano mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości jak dla funkcjonariusza nieposiadającego rodziny.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Na mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji w T. z W. r. nr [...] W. S. pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości należnej policjantowi, który decyzją z [...] r. nr [...] organ zmienił przyznając świadczenie w wysokości przysługującej policjantowi posiadającemu rodzinę.
Komendant Powiatowy Policji w T. ustalił po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie, że:
- - W. S. od 18 kwietnia 2018 r. nie zamieszkuje wspólnie z żoną J. S. oraz synem N.,
- - kontakty z synem zostały uregulowane decyzją Sądu Okręgowego w C. (każda trzecia sobota miesiąca),
- - W. S. zamieszkuje wspólnie z matką A. S. (68 lat), która według złożonego oświadczenia ze względu na wiek i przewlekłe choroby nie jest w stanie podjąć pracy.
W oparciu o powyższe Komendant Powiatowy Policji w T. decyzją z [...] r. nr [...], cofnął W. S. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości jak dla funkcjonariusza posiadającego rodzinę i przyznał mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości jak dla funkcjonariusza nieposiadającego rodziny.
Uznał bowiem, iż W. S. nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z żoną i synem. Z zaświadczenia o zameldowaniu wynikało, że ich adresem zamieszkania jest dom teścia skarżącego.
Nie zgadzając się z decyzją organu pierwszej instancji skarżący złożył odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach.
W jego uzasadnieniu podniósł, iż nie posiada wyroku sądu o rozwiązaniu małżeństwa. Dalej łoży na utrzymanie żony i syna. Co więcej zamieszkuje z matką, która pobiera emeryturę w wysokości ok. 1.000,00 zł i która z uwagi na stan zdrowia nie może podjąć pracy zarobkowej, gdyż wcześniej pobierała rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy.
Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach nie znajdując podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji utrzymał ją w mocy (vide: decyzja z [...] r. nr [...]).
W jej motywach przywołał definicję słownikową pojęcia wspólnego gospodarowania oraz orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. Następnie cytując art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.) skupił się na wyjaśnieniu pojęcia osoby niezdolnej do samodzielnej egzystencji, gdyż członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego mogą być pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym rodzice będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia. Odsyłając do ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1270 ze zm.) uznał, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci decyzji ZUS o wznowieniu renty z dnia 13 maja 2005 r. nie jest wystarczającym dowodem, aby zakwalifikować matkę funkcjonariusza do osób całkowicie niezdolnych do pracy, albowiem niezdolność ta jak wynikało z tego dokumentu została orzeczona czasowo do 30 kwietnia 2007 r. Tym samym brak było dowodu potwierdzającego, iż A. S. jest niezdolna do wykonywania zatrudnienia.
Podobnie brak było dokumentów dotyczących sytuacji finansowej matki, która potwierdziłaby, iż pozostaje ona we wspólnym gospodarstwie ze swoim synem. Pobiera bowiem emeryturę w kwocie ok. 1.000,00 zł, a to oznacza, iż nie pozostaje na wyłącznym utrzymaniu swojego syna. Wątpliwości organu budziła również kwestia sytuacji mieszkaniowej ojca funkcjonariusza, prowadzenia z nim wspólnego gospodarstwa oraz jego sytuacji finansowej, gdyż jakiekolwiek dokumenty w tym zakresie nie zostały przedłożone. Tym samym złożone w tym zakresie oświadczenie nie mogło zostać zweryfikowane.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył skarżący. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucił organowi naruszenie:
- - art. 77 KPA w postaci zaniechania dokładnego wyjaśnienia sprawy i wezwania na świadka jego matki,
- - art. 7 KPA w postaci niepodjęcia niezbędnych czynności, celem ustalenia, czy A. S. rzeczywiście posiada zdolność do pracy i samodzielnej egzystencji.
W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że w dalszym ciągu pozostaje w związku małżeńskim z J. S.. Na syna płaci alimenty. Wspólne gospodarstwo prowadzi tylko z matką A. S., gdyż rodzice nie prowadzą wspólnego gospodarstwa. Ponieważ matka ze względu na wiek i stan zdrowia wymaga opieki płaci rachunki i robi zakupy. Twierdzenie jakoby była zdolna do podjęcia pracy zarobkowej jest – w jego ocenie - bezpodstawne, gdyż w tym zakresie nie poczyniono żadnych ustaleń. Nie zwrócono się do matki o przeprowadzenie niezbędnych badań odnośnie zdolności do pracy jak też do ZUS, celem zebrania niezbędnego materiału dowodowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 KPA) nie zwalnia strony od współdziałania w tym zakresie. To znaczy, że strona powinna przedstawić wszelkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, przy czym oświadczenie składne przez stronę w postępowaniu oraz przedstawione przez nią dokumenty korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi z urzędu. Na potwierdzenie powyższego przywołano wyroki NSA z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1560/10 oraz z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. II OSK 1291/12.
Na rozprawie w dniu 30 lipca 2020 r. skarżący oświadczył, że ojciec mieszka w domu córki. Ma zaniki pamięci i wymaga stałej opieki. Z kolei matce pomaga skarżący. Matka ma 68 lat. Przeszła zawał sera i nie ma mowy o podjęciu przez nią jakiegokolwiek zatrudnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Słuszne są zarzuty skarżącego o naruszeniu przez organ art. 7 i 77 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ale żeby to wyjaśnić, należy przedstawić wykładnię art. 89 pkt 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.) w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm., dalej jako "rozporządzenie wykonawcze"), ponieważ z tych przepisów wynika, jaki stan faktyczny jest konieczny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, czyli ustalenia, czy skarżącemu przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości jak dla policjanta z rodziną.
Otóż zgodnie z art. 89 pkt 3 ustawy o Policji członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, a zatem i przy ustalaniu wysokości równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (§ 2 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego) są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym rodzice policjanta będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia. Z przepisu tego wynika zatem, że warunki uznania rodzica policjanta za członka rodziny, którego uwzględnia się przy ustalaniu wysokości równoważnika pieniężnego za brak lokalu są następujące:
- - pozostawanie we wspólnym gospodarstwie domowym z policjantem oraz
- - pozostawanie na wyłącznym utrzymaniu policjanta lub trwałe inwalidztwo albo niezdolność do wykonywania zatrudnienia z innych przyczyn.
Pozostawanie we wspólnym gospodarstwie domowym oznacza w języku potocznym wspólne gospodarowanie, zarządzanie, finansowanie, przyczynianie się do wspólnego egzystowania, wspólne zaspokajanie potrzeb życiowych, w tym współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu. Tak też przedstawił rozumienie tego pojęcia organ i co do tego nie ma sporu. Ponieważ w przepisie tym mowa o pozostawaniu we wspólnym gospodarstwie, a nie tylko o jego wspólnym prowadzeniu, to konieczny jest jeszcze element wspólnego zamieszkiwania w gospodarstwie domowym. Jeśli rodzic policjanta pozostaje z nim we wspólnym gospodarstwie domowym, to dla przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w wysokości jak dla policjanta z rodziną wystarczające jest jeszcze spełnienie jednego z dwóch warunków – pozostawanie rodzica na wyłącznym utrzymaniu policjanta lub niezdolność do wykonywania zatrudnienia.
Ta niezdolność do wykonywania zatrudnienia może wynikać z wieku, trwałego inwalidztwa lub innych okoliczności. Użycie w tym przepisie spójnika lub, dwukrotnie podkreślonego przez Sąd, oznacza, że spełnienie przynajmniej jednego z tych warunków jest równoznaczne z prawem do równoważnika za brak lokalu w wysokości jak dla policjanta z rodziną.
Wracając do stanu faktycznego sprawy. Skarżący, jak twierdzi, zamieszkuje z matką, która ma 68 lat i wspólnie prowadzą gospodarstwo domowe. Warunek ten, jako pierwszy istotny, winien być ustalony przez organ. Jeśli organ zaprzecza wyjaśnieniom skarżącego, to winien przeprowadzić w tym kierunku postępowanie wyjaśniające, dla przykładu – przesłuchać matkę skarżącego jako świadka, samego skarżącego jako stronę, przeprowadzić wywiad środowiskowy, może też przesłuchać siostrę skarżącego. Zaprzeczenie wyjaśnieniom skarżącego powinno mieć oparcie w dowodach. Trzeba zwrócić uwagę na to, że zgodnie z § 3 rozporządzenia wykonawczego ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia. Policjant ma zatem obowiązek złożenia oświadczenia mieszkaniowego, a jeśli organ nie daje wiary zawartym w nim informacjom, obowiązany jest przeprowadzić w tym kierunku postępowanie wyjaśniające na ogólnych zasadach z k.p.a.
Ustalenia wymaga, czy jest to tylko zamieszkiwanie pod jednym adresem, czy pozostawanie we wspólnym gospodarstwie domowym w rozumieniu tu przedstawionym. Jeśli zostanie ustalone, że matka skarżącego pozostaje z nim we wspólnym gospodarstwie domowym, to należy przyjąć, że ze względu na wiek jest niezdolna do wykonywania zatrudnienia. Matka skarżącego ma 68 lat, przekroczyła wiek emerytalny i nie ma miejsca na dywagacje czy jest zdolna do pracy, czy nie. W wieku 68 lat jest zwolniona z obowiązku wykonywania pracy właśnie z uwagi na wiek i nie można wymagać okazania jakiegokolwiek dokumentu poświadczającego jej niezdolność do wykonywania zatrudnienia. Pojęcie niezdolności do samodzielnej egzystencji, którym posłużył się organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie wynika z omawianych tu przepisów prawa i nie można w ten sposób ograniczać prawa policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu przez wprowadzenie dodatkowych, niewynikających z przepisów prawa warunków.
Spełnienie tych dwóch przesłanek – pozostawanie we wspólnym gospodarstwie domowym i niezdolność do wykonywania pracy - będzie wystarczające dla przyznania skarżącemu równoważnika za brak lokalu w wysokości jak dla policjanta z rodziną. Nie ma znaczenia fakt, że matka skarżącego nie jest na jego wyłącznym utrzymaniu, co należy uznać za fakt wykazany przez organ, ponieważ otrzymuje emeryturę w wysokości około 1000 zł. Bez względu na wysokość tego świadczenia, nie można już uznać, że pani A. S. pozostaje na wyłącznym utrzymaniu syna, ale, co Sąd już wyjaśnił, przy spełnieniu warunku pozostawania we wspólnym gospodarstwie domowym wystarczającym dla przyznania równowaznika mieszkaniowego w wyższej kwocie jest spełnienie jednego z dwóch pozostałych warunków – pozostawania na wyłącznym utrzymaniu policjanta lub niezdolność do wykonywania zatrudnienia, a ten drugi warunek jest spełniony.
Analogicznie należy rozpatrzyć sytuację z ojcem skarżącego. Art. 89 pkt 3 ustawy o Policji wymienia jako członków rodziny policjanta rodziców, a zatem nawet jeśli skarżący zamieszkuje z obojgiem rodziców, nie tylko z matką, i pozostają oni we wspólnym gospodarstwie domowym, to przy uwzględnieniu faktu, że oboje rodzice przekroczyli wiek emerytalny, a więc są niezdolni do wykonywania zatrudnienia, należy uznać, że policjant zachowuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu w wysokości jak dla policjanta z rodziną.
Organ podkreślił w uzasadnieniu swej decyzji, że skarżący nie wykazał wysokości emerytury pobieranej przez ojca. Jest to fakt, który nie przesądza o wyniku sprawy. Najważniejsze jest ustalenie, czy skarżący pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z rodzicami lub rodzicem. Wspólne gospodarstwo można prowadzić z rodzicami (rodzicem) bez względu na to, jak wysokie świadczenia pobierają i również wtedy, gdy świadczenia rodziców (rodzica) przewyższają dochody policjanta. To kwestia umowy i wzajemnego ułożenia bieżących spraw.
Prawidłowe są ustalenia organu co do tego, że skarżący nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z żoną i synem. Jak to już Sąd wyjaśnił, wymogiem pozostawania we wspólnym gospodarstwie domowym jest wspólne zamieszkiwanie z tymi osobami. Nie jest wystarczające samo finansowanie potrzeb dziecka świadczeniami alimentacyjnymi i prezentami.
Mając to wszystko na uwadze Sąd uchylił zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.