Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] r., nr [...] oddalającą odwołanie "A" spółki z o.o. z siedziba w C. od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej dla powiatu [...][...] roku do [...] r. – kod postepowania [...]
W dniu [...] r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U z 2008 r. nr 164, poz. 1027 ze zm.) ogłosił prowadzone w trybie konkursu ofert postępowanie poprzedzające zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od dnia [...] r. do dnia [...] r., kod postępowania: [...], w rodzaju: rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej – dla powiatu [...].
W ogłoszeniu podano wartość zamówienia nie większą niż [...]zł. W ogłoszeniu wskazano obowiązujące przepisy dotyczące wymogów, jakie muszą być spełnione przez podmioty składające oferty. W wyżej wymienionym postępowaniu złożono łącznie [...] ofert.
W części jawnej Komisja Konkursowa dokonała oceny formalno-prawnej złożonych ofert. Oferta skarżącego nie spełniła wymogów formalnoprawnych i przed podjęciem ostatecznego rozstrzygnięcia Komisja Konkursowa przeprowadziła kontrole u sześciu oferentów, w tym u odwołującego. W trakcie kontroli w dniu [...] r. ujawniono, że posiada on tylko jeden zestaw do biostymulacji laserowej, chociaż w ofercie zgłoszono także posiadanie drugiego, przenośnego zestawu.
W dniu [...] r. Komisja Konkursowa odrzuciła ofertę "A" sp. z o.o. z uwagi na niespełnienie wymaganych na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) warunków.
Do części niejawnej zakwalifikowano 8 ofert.
Od tego rozstrzygnięcia spółka wniosła protest, który wpłynął do Komisji [...] r. W proteście spółka stwierdziła, ze tylko omyłkowo nie wpisał do oferty drugiego, przenośnego zestawu do biostymulacji laserowej. Przedłożyła umowę użyczenia takiego zestawu do dnia [...]r. Zmiana do ofert droga elektroniczna została wprowadzona dopiero [...] r. [...] r. Komisja Konkursowa odrzuciła protest uznając go z niezasadny. Uzasadniając swoje stanowisko podkreśliła, że przedstawiona kserokopia umowy nie wskazuję, kiedy oferent wszedł w posiadanie przenośnego zestawu do biostymulacji, zaś [...] r., w trakcie kontroli pomieszczeń i sprzętu spółka nic nie wspominała o drugim urządzeniu. Fakt posiadania tylko jednego zestawu potwierdziły fotografie. Zwrócono również uwagę na to, że zgodnie z zapisami zarządzenia Prezesa NFZ nr 80/2012/DSOZ z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju rehabilitacja lecznicza w wyposażeniu do zabiegów fizykoterapeutycznych wymagany jest zestaw do biostymulacji laserowej w miejscu (pkt 2.6.2.załcznika nr 3) oraz przenośny do zabiegów przeprowadzanych w warunkach domowych, inny niż w punkcie 2.6.2. (pkt 2.6.5.).
Spółka w swojej ofercie w części V Zasoby wymieniła tylko jeden zestaw do biostymulacji laserowej, do zabiegów w miejscu. Jego obecność potwierdziła kontrola. Ponadto Komisja stwierdziła, że spółka nie posiada wydzielonego pomieszczenia do masażu.
Od tego rozstrzygnięcia Komisji spółka złożyła odwołanie domagając się jego uwzględnienia i uznania, że oferta odwołującego spełnia wymogi formalne.
Odnosząc się do przyczyn odrzucenia oferty zarzucił komisji bezpodstawne przyjęcie, że posiada tylko jeden zestaw do biostymulacji, chociaż odwołujący wykazał m.in. w proteście – mylnie nazwanym odwołaniem - posiadanie drugiego przenośnego zestawu wraz z sondą zabiegową.
Nie zgodził się także z ustaleniem, że nie posiada odrębnego pomieszczenia do zabiegów masażu. W pozycji 2.3.1. załącznika nr 3 do powołanego przez Komisje zarządzenia wskazano, że zabiegi światłolecznictwa i elektro lecznictwa powinny być udzielane w osobnych pomieszczeniach (boksach) posiadających ściany o wysokości co najmniej 2 m, umożliwiających stosowanie wspólnej wentylacji mechanicznej. W ocenie odwołującego ten zapis jest mało precyzyjny. Ścianka, o jakiej mowa w powołanym przepisie, rozumiana jako pionowa przegroda o wys. 2 m, może być wykonana z dowolnego materiału, np. płyty kartonowo-gipsowej, materiału. Nie musi być montowana na sztywnym stelażu może się składać. Odwołujący dysponował boksami rozdzielanymi pionowymi zasłonami, które pełnią taka sama funkcje jak, np. ścianka z cegły.
Wreszcie w ocenie odwołującego wymóg posiadanie odrębnego pomieszczeni do masażu dotyczy sytuacji, gdy masaż jest wykonywany. Co nie wyklucza możliwość wykonywania w tym samym pomieszczeniu innego zabiegu, kiedy masaż nie jest wykonywany.
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił odwołanie Spółki.
Na wstępie podkreślił, że przedmiotem rozstrzygnięcia organu rozpatrującego odwołanie jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania. Organ bada czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego.
Dalej stwierdził, że oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, oferenci przystępujący do postępowania winni, zgodnie z art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy, spełnić wymagania określone przez Prezesa NFZ m.in. w Zarządzeniu Nr 57/2013/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (z późn. zm.) oraz w Zarządzeniu Nr 80/2013/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju rehabilitacja lecznicza.
W postępowaniu o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej złożono łącznie [...] ofert. Każda z ofert oceniana była według tych samych kryteriów.
Komisja Konkursowa na podstawie § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do rokowań, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej żądań (Dz. U. nr 273, poz. 2719) przeprowadziła kontrole u sześciu oferentów, w tym u odwołującego, w czasie której ujawniono istnienie tylko jednego zestawu do biostymulacji laserowej na miejscu.
Ponadto według dokumentacji fotograficznej w pomieszczeniu opisanym jako "Laseroterapia, ultradźwięki, elektroterapia" wszystkie zabiegi wykonywane są na leżankach oddzielonych parawanami, zaś gabinet masażu jest pomieszczeniem wspólnym z magnetoterapią.
Dyrektor [...]oddziału NFZ nie zgodził się z argumentami odwołującego zawartymi w odwołaniu. W swojej ofercie spółka zadeklarowała wykonywanie zabiegów masażu, które nie były zabiegami wymaganymi. Zatem skoro zdecydowała się na wykonywanie tych zabiegów i udzielając w części ankietowej oferty odpowiedzi na pytanie, czy w przypadku realizacji zabiegów masażu gabinet masażu stanowi odrębne pomieszczenie, twierdzącej odpowiedzi winna była to zapewnić. Wielofunkcyjność pomieszczenia, tj. realizacja różnych rodzajów zabiegów, w przypadku odwołującego się zabiegów magnetoterapii oraz zabiegów masażu suchego, w ocenie organu nie wypełniała dyspozycji posiadania odrębnego gabinetu masażu.
Zgodnie z art. 134 ustawy Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Zgodnie z art. 134 ust. 2 ustawy wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępnione były wszystkim oferentom na tych samych zasadach, dostępne były na tablicach ogłoszeń w siedzibie Oddziału oraz na stronach internetowych Oddziału. Taki sposób udostępnienia materiałów umożliwiał zapoznanie się z nimi przez wszystkich Oferentów. Sposób dokonania oceny (zasady punktowania) poszczególnych ofert przez Komisję Konkursową, zagwarantował również nienaruszalność zasady uczciwej konkurencji.
W konsekwencji stwierdził, że postępowanie wyjaśniające wywołane wniesionym odwołaniem nie wykazało, by Komisja Konkursowa naruszyła zasady postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które mogłoby spowodować uszczerbek w interesie prawnym odwołującego.
Po otrzymaniu decyzji strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podtrzymując swoją dotychczasowa argumentacje przytoczoną tak w proteście, jak i w odwołaniu, dodatkowo stwierdziła, ze wymóg posiadania odrębnego pomieszczenia wyłącznie do wykonywania masażu nie wynika z przepisów prawa. Nic nie stoi na przeszkodzi, by w czasie, kiedy masaż nie jest realizowany, pomieszczenie wykorzystywano do wykonania innego zabiegu. Za wyłączeniem takiej możliwości nie przemawiają żadne medyczne, techniczne, etyczne, kulturowe.
Powtórzyła argumenty dotyczące wydzielania boksów przy pomocy kotar.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] r., nr [...]. Dokonując ponownej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania w kontekście zarzutów podniesionych przez wnioskodawcę, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ uznał, że argumenty spółki i podniesione zarzuty są chybione, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługuje na uwzględnienie.
Odwołując się do norm art. 134 ust. 1 i 2, art. 139 ust. 1, art.146, art. 142 ust. 5 ustawy o świadczeniach zdrowotnych (...) organ podkreślił, że Fundusz obowiązany jest do prowadzenia postępowań w sposób zapewniający równe traktowanie wszystkich uczestników konkursu, a w konsekwencji zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji. Jednym z elementów zapewniającym realizację tych zasad są kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców określane przez Prezesa NFZ, takie same dla wszystkich potencjalnych oferentów.
Natomiast w ramach procedury uruchamianej wskutek środków odwoławczych, o których mowa w art. 154 ustawy, obowiązkiem organu jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli jest zatem związany ściśle z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa. A do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Oznacza to, że konieczne jest stwierdzenie naruszenia zasad postępowania, które musi naruszać rzeczywiście istniejący interes świadczeniodawcy (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1132/00).
Posiadanie interesu prawnego związane jest z oceną, czy naruszenie określonych zasad postępowania powoduje to, że świadczeniodawca pozbawiony jest możliwości zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych.
Odnosząc się do podnoszonych przez stronę zarzutów organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie wyboru ofert i podjęte w jego trakcie rozstrzygnięcia dotyczące strony.
Organ podkreślił, że uczestnikom konkursu zostały udostępnione zarządzenia Prezesa NFZ wraz z załącznikami, które określały zarówno wymagania stawiane oferentom, jak i kryteria oceny ofert. Wszyscy uczestnicy konkursy składali odpowiedzi na te same pytania. Ocena ofert odbywała się na podstawie jasno określonych kryteriów. W toku postępowania były one niezmienne i w równym stopniu jawne dla wszystkich oferentów. Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu tych samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Naruszeniem omawianej zasady byłoby stosowanie w danym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców, a taka sytuacja nie wystąpiła. W ogłoszonym konkursie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązywały te same wymagania w stosunku do wszystkich biorących w konkursie udział oferentów i tożsame kryteria ocen ofert.
Nie nastąpiło również naruszenie zasady jawności warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz nie dokonano ich zmian w toku postępowania. Tym samym przedmiotowe postępowanie konkursowe było prowadzone w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.
Odnosząc się do zarzutu niewłaściwej interpretacji określonych w zarządzeniu Prezesa NFZ nr [...]z [...]r. warunków wymaganych dla gabinetu masażu organ ponownie stwierdził, ze w części ankietowej oferty spółka potwierdziła posiadanie odrębnego pomieszczenia do realizacji masażu, chociaż faktycznie w tym samym pomieszczeniu świadczy także zabiegi magnetoterapii. Tym samym warunek opisany w zaradzeniu nie został przez nią spełniony.
Natomiast w kwestii wydzielania boksów ścianami o wysokości co najmniej 2 m organ wyjaśnił, ze spółka posiada boksy wydzielone kotarami rozpiętymi na stelażach. Tymczasem w ujęciu budowlanym ściana to przegroda oddzielająca świat wewnętrzny od zewnętrznego lub dzieląca przestrzeń wewnątrz budynku, do której zadań należy przenoszenie obciążeń pionowych i poziomych, pełnienie funkcji przegrody przeciwpożarowej. Tak wydzielonego pomieszczenia do masażu oraz pomieszczeń lub boksów do pozostałych wymaganych zabiegów odwołujacy nie posiadał.
Na koniec raz jeszcze podkreślił, że warunkiem uwzględnienia odwołania musi być ujawnieni naruszenia przepisów postępowania skutkujące naruszeniem interesu odwołującego. Takiego naruszenia w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono.
W skardze skierowanej do sądu administracyjnego Spółka zaskarżając decyzję z [...]r. w całości, wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji i zasądzenie od organu kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa, tj.:
- - art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) poprzez bezzasadne odrzucenie oferty skarżącej, w sytuacji spełnienia przez nią wymaganych prawem warunków,
- - art. 140 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) poprzez wadliwa zawężająca interpretację pojęcia ściana boksu
- - art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) poprzez ocenę oferty skarżącej z naruszenie zasad uczciwej konkurencji.
Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów prawa w całości podtrzymała swoją argumentacje przytoczoną tak w odwołaniu, jak i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a wcześniej także w proteście. Podkreśliła, że opisanie przez Prezesa NFZ warunki udzielania świadczeń rehabilitacyjnych w sposób niejednoznaczny – chodzi o pojęcie ściany boksu- pozostawiło Komisji Konkursowej dużo tzw. luzu decyzyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do niekorzystnego dla skarżącej zinterpretowania spornych warunków.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko prezentowane i uzasadnione w toku postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co istotne, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.).
Rozpoznając skargę w świetle powyższego kryterium legalności należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem Narodowy Fundusz Zdrowia nie naruszył zasad postepowania.
Zgodnie z art. 132 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu. Umowa taka może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w dziale VI przedmiotowej ustawy.
Zasadę jawności kontraktów z Funduszem wobec osób trzecich statuuje przepis art. 135 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...). Przepisy art. 142-145 omawianej ustawy określają szczegółowe zasady prowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert i rokowań. Natomiast jawność warunków wymaganych od świadczeniodawców i zakaz ich zmiany w toku postępowania wynika z treści art. 147 ustawy o świadczeniach.
W myśl art. 134 tej ustawy Fundusz jest zobowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, zaś wszelkie wymagania, wyjaśnienia, informacje i dokumenty związane z danym postępowaniem są udostępniane świadczeniodawcom na takich samych zasadach.
W świetle art. 139 ww. ustawy zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. W celu przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert Fundusz zamieszcza ogłoszenie, które zgodnie z art. 139 ust. 3 wskazanej ustawy zawiera m.in. nazwę i adres siedziby zamawiającego, określenie wartości przedmiotu zamówienia, wymagane kwalifikacje zawodowe i techniczne świadczeniodawców. Przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty.
Konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. W części jawnej komisja konkursowa w obecności oferentów, w myśl art. 142 ust. 2 ustawy o świadczeniach zdrowotnych stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert, otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 pkt 3 tj. warunki wymagane od świadczeniodawców oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia.
Artykuł 146 ustawy o świadczeniach zdrowotnych daje Prezesowi NFZ ustawowe upoważnienie do określenia m.in. warunków wymaganych od świadczeniodawców przystępujących do konkursu poprzedzającego zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przepis ten nakłada więc na Prezesa NFZ obowiązek podjęcia inicjatywy w zakresie przygotowania projektu ogólnych warunków jakim muszą odpowiadać oferty i świadczeniodawcy. Są to wymogi stawiane świadczeniodawcom przystępującym do postępowania - zarówno w znaczeniu wymogów technicznych, jak i proceduralnych. Prezes wykonuje swoje zadanie poprzez wydanie zarządzenia, w którym winien uwzględnić przepisy działu VI ustawy o świadczeniach oraz przepisy odrębne. (por. komentarz do art. 146 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (w:) Joanna Nowak-Kubiak, Bożena Łukasik, Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, ABC, 2007).
Ustawowe upoważnienie Prezesa NFZ do określenia ww. warunków znajduje także oparcie w § 7 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 81, poz. 484), zgodnie z którym świadczeniodawca jest zobowiązany do udzielania świadczeń w pomieszczeniach odpowiadających wymaganiom określonym w odrębnych przepisach oraz w warunkach wymaganych od świadczeniodawców określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 i art. 159 ust. 2 ustawy o świadczeniach.
Natomiast zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. z 2004 r. Nr 273, poz. 2719) w ogłoszeniu o konkursie zamieszcza się m.in. kwalifikacje zawodowe osób udzielających świadczeń opieki zdrowotnej i warunki techniczne udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, w tym wymagania w zakresie pomieszczeń, sprzętu, aparatury niezbędnych przy udzielaniu świadczeń opieki zdrowotnej.
Wreszcie przed określeniem przedmiotu postępowania, kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców Prezes zasięga opinii właściwych konsultantów krajowych. Konsultant wydający opinię w ramach konkretnego postępowania, jest osobą posiadającą wiedzę z danej dziedziny. W związku z tym jest również właściwy, żeby wypowiedzieć się odnośnie warunków wymaganych od świadczeniodawców. Zatem należy uznać, że ustalając określone wymogi Prezes NFZ precyzuje je w taki sposób, żeby zgodnie z prawem został wybrany świadczeniodawca dający najlepsze gwarancje wykonywania zawartej umowy. Ponadto należy mieć na uwadze, że warunki określone przez Prezesa NFZ w oparciu o art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach muszą być kształtowane z uwzględnieniem interesu ubezpieczonych oraz osób uprawnionych do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia sygn. akt II GSK 519/10 wyraził pogląd, powtarzany także w późniejszych orzeczeniach, że "upoważniając Prezesa Funduszu do określenia, m.in. warunków wymaganych od świadczeniodawców ustawodawca nie przesądził nazwy dokumentu zawierającego elementy wskazane w art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Przepis art. 102 ust. 5 ustawy o świadczeniach, zawierający otwarty katalog zakresu działań Prezesa Funduszu, w pkt 24 stanowi o podejmowaniu decyzji w sprawach określonych w ustawie. W przepisach ustawy o świadczeniach wymienione są zarówno decyzje (art. 163 ust. 2, art. 102 ust. 5 pkt 24), jak i decyzje administracyjne (art. 154 ust. 6 i art. 181 ust. 2), co pozwala na przyjęcie, iż pojęcie decyzji użyte w art. 102 ust. 5 pkt 24 obejmuje zarówno decyzje administracyjne jak i decyzje (niebędące decyzjami w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego) z zakresu kierowania ustawową i statutową działalnością Funduszu, podlegające kontroli ministra w ramach określonego ustawą nadzoru, które to rozstrzygnięcia mogą przyjąć różne nazwy.
Nie ma przy tym przeszkód formalnoprawnych, by decyzje, w tym drugim znaczeniu, były określane, jako zarządzenia w ramach pragmatyki wykonywania ustawowych zadań przez Prezesa Funduszu. Nie są to jednak zarządzenia, o których mowa w 93 Konstytucji RP.
Podobnie w wyroku z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 263/10 NSA stwierdził wyraźnie, że nie można utożsamiać "zarządzenia" Prezesa NFZ, wydanego w oparciu o art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach, z zarządzeniami, w znaczeniu użytym w art. 93 Konstytucji. NSA w orzeczeniu tym wskazał ponadto, że brak jest również jakichkolwiek argumentów dla przyjęcia tezy, iż dokument określający warunki wymagane od świadczeniodawców biorących udział w określonym konkursie ofert (niezależnie od przyjętej jego nazwy) określa prawa lub obowiązki uczestników tego konkursu.
W ocenie NSA, określenie warunków wymaganych od uczestników konkursu nie kreuje praw, czy też obowiązków potencjalnych uczestników tego konkursu, lecz wskazuje (poprzez określenie wymagań) adresatów, którzy mogą wziąć udział w konkursie. Zdaniem NSA, spełnienie przez oferenta i ofertę warunków wymaganych od świadczeniodawców, określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, jest nakazem ustawowym wynikającym a contrario z art. 149 ust. 1 pkt 8 cyt. ustawy (podobne stanowisko NSA wyraził także w cyt. przez organ odwoławczy wyroku z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 262/10).
W załączniku nr 3 do zarządzenia Prezesa NFZ nr 80/2013/DSOZ z dnia 13 grudnia 2013 r. w pkt 2.3.1. ppkt 1 i 4 określono warunki, jakie muszą spełniać świadczeniodawcy wykonujący zabiegi światłolecznictwa i elektrolecznictwa oraz masażu.
W ppkt 1 zapisano, że zabiegi światłolecznictwa i elektrolecznictwa powinny być udzielane w osobnych pomieszczeniach (boksach) posiadających ściany o wysokości co najmniej 2 m, umożliwiających stosowanie wspólnej wentylacji mechanicznej. Z kolei w ppkt 4 zapisano, że gabinet masażu powinien stanowić odrębne pomieszczenie, o ile świadczenie jest realizowane.
Sąd podziela interpretacje tych zapisów zaprezentowaną przez organ, a wcześniej przez Komisje Konkursową. Zapisy nie budzą wątpliwości interpretacyjnych. Wyraźnie wskazano w pppkt 4, że to gabinet masażu ma stanowić odrębne pomieszczenie, przeznaczone do tego celu, a nie zabieg ma być wykonywany w odrębnym pomieszczeniu, w którym mogą być także, choć nie w tym samym czasie, jak chce skarżąca, wykonywane inne zabiegi.
Także w odniesieniu do wykładni pojęcia ściana boksów Sąd podziela stanowisko organu. Warunek opisany w ppkt 1, w ocenie Sądu należy odczytywać tak, że zabiegi światłolecznictwa i elektrolecznictwa powinny być wykonywane w odrębnych pomieszczeniach. Mogą być także wykonywane jednym pomieszczeniu podzielonym na boksy, wydzielone ścianami o wysokości co najmniej 2 m, umożliwiającymi wspólna wentylację, a więc ścianami nie dochodzącymi do sufitu. Pod pojęciem ściany należy rozumieć trwałą konstrukcję, a nie przegrodę wykonaną z lekkich konstrukcji, np. rozpiętych na stelażach tkanin, parawanów. Potoczne rozumienie ściany nie różni się od tego pojęcia wynikającego z przepisów budowlanych, na co słusznie zwrócił uwagę organ. Ściana ma oddzielać dwa światy wewnętrzny od zewnętrznego, bądź dzielić budynek na mniejsze części – pomieszczenia. Gdyby przyjąć argumentacje skarżącej, to bok i pomieszczeni byłyby pojęciami zamiennymi. Pomieszczenie także mogłyby zostać wydzielone w ramach budynku parawanami, zasłonami, konstrukcjami na lekkich stelażach.
Odnosząc się do zarzutu prawidłowości przeprowadzenia u skarżącej kontroli zauważyć należy, że w toku postępowania komisja może żądać od świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy złożenia wyjaśnień dotyczących przeprowadzanego postępowania. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r., w sprawie szczegółowego sposobu i trybu przeprowadzania kontroli przez podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych (Dz. U. 274 poz. 2723) komisja konkursowa ma także prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie. Może także zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane przez świadczeniodawcę w toku postępowania.
W odniesieniu do skarżącej przeprowadzono taką kontrolę [...]r. Ujawniono wówczas tylko jedno urządzenie do zabiegów biostymulacji laserowej wykonywanych na miejscu, w pomieszczeniu przeznaczonym do wykonywania zabiegów masażu wykonuje się także zabiegi magnetoterapii, pomieszczenia, gdzie wykonuje się zabiegi światłolecznictwa i elektrolecznictwa jest podzielone na boksy przegrodami wykonanymi z tkanin rozpiętych na stelażach.
Skoro, na co już wcześniej zwrócono uwagę, zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu, naruszeniem tej zasady byłoby zastosowanie w postępowaniu, którego uczestnikiem była skarżącą w stosunku do niej wyżej opisanych kryteriów w sposób przez nią pożądany, lecz nie spełniający wyżej opisanego warunku. W ogłoszonym konkursie o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej – rehabilitacji leczniczej w zakresie lekarskiej ambulatoryjnej opiece rehabilitacyjnej - obowiązywały te same wymagania w stosunku do wszystkich biorących udział w konkursie świadczeniodawców i tożsame kryteria ocen, określone w zarządzeniu Nr 3/2014/ DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
Zatem stosując kryterium boksu wydzielonego ścianami oraz kryterium posiadania odrębnego pomieszczenia na gabinet masażu Fundusz nie naruszył zasady równego traktowania oferentów ani zasady konkurencyjności, nie zmienił warunków w toku postępowania o udzielenie świadczeń zdrowotnych.
To, że kontrole przeprowadzono u 6 z 11 oferentów nie świadczy o ich nierównym traktowaniu. Celem kontroli było wyjaśnienie wątpliwości, sprawdzenie nieznanych organowi uczestników konkursu.
Rację ma także organ, że oferta skarżącej była obarczona błędem polegającym na tym, że w części ankietowej skarżąca zadeklarowała wykonywanie zabiegów biostymulacji laserowej w miejscu i poza nim, zaś w wykazie sprzętu wymieniła tylko jedno urządzenie do wykonywania tych zabiegów w miejscu.
Ofertę można zmieniać do upływu terminu ich składania. Skarżąca swoją zmieniła dopiero po ujawnieniu braku, w dniu [...] r. Nie wykazała przy tym, że urządzenie jej użyczone faktycznie znajdowało się w miejscu świadczenia zabiegów na dzień upływu terminu składania ofert.
Kwestionując decyzje Dyrektora [...] Oddziału NFZ skarżąca nie wykazuje, iż w toku postępowania o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej doszło do naruszenia zasad postępowania, lecz w istocie zwalcza wymóg stawiany świadczeniodawcom biorącym udział w konkursie ofert.
Konkludując należy uznać, że Fundusz nie naruszył zasad przeprowadzania postępowania, zatem nie można uznać iż interes prawny skarżącej doznał uszczerbku. Treścią pojęcia "interes prawny" jest prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym. Cechami tego "interesu" jest to, że jest on konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1876/05).
Odwołanie przysługuje świadczeniodawcy, którego interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W ocenie Sądu określenie konkretnych wymogów nie stanowi naruszenia prawa skarżącej i nie jest ograniczeniem konstytucyjnych gwarancji wolności jego działalności gospodarczej. Fundusz realizując nałożone przez ustawodawcę obowiązki w omawianym zakresie udostępnił na takich samych zasadach świadczeniodawcom wszystkie wymagania i informacje oraz dokumenty związane z przedmiotowym postępowaniem. Warunki wymagane od świadczeniodawców oraz kryteria oceny ofert były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Komisja dokonała oceny wszystkich ofert z zastosowaniem tych samych kryteriów dla wszystkich świadczeniodawców. Skarżąca, wbrew jej przekonaniu, nie spełniła wymogu posiadania odrębnego, rozumianego jako przeznaczonego tylko do zabiegów masażu, pomieszczenia. Podobnie jak nie spełniła wymogu posiadania boksów wydzielonych trwałymi ścianami o wysokości co najmniej 2 m.
Art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach zdrowotnych stanowi, że podmiotom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Z art. 154 ust. 1 ustawy wynika, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Tak zainicjowane postępowanie odwoławcze jest postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, zaś odwołanie ma na celu weryfikację zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającą jego wzruszenie.
Z kolei z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach zdrowotnych wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy, polegające na dokonaniu wyrobu świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Postępowanie wszczęte wskutek odwołania jest zatem, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. II GSK 121/12 postępowaniem administracyjnym dwuinstancyjnym kończącym się wydaniem w końcowej instancji decyzji administracyjnej i pełni ono funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w tym przypadku kontroli postępowania konkursowego.
Nie ma zatem podstaw do przyjęcia do kwestionowania przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska organu.
Dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest, jak przyjmuje się w orzecznictwie (vide ww. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 10/10) szczegółowe wykazanie z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego, że uzyskanie ilości punktów przypadających na daną kategorię dokonane zostało na podstawie przyjętych i jednolitych dla wszystkich oferentów kryteriów. Organ wykazał w zaskarżonej decyzji, dlaczego skarżąca nie mogła uzyskać punktów z tytułu posiadania certyfikatu ISO, chociaż nie negował samego aktu posiadania przez nią tego dokumentu ani uprawnień jednostki, która go wystawiła, do wydawania takich certyfikatów.
Wobec powyższego skargę, jako niezasadna, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono.