Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 22 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 15/23

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 3 listopada 2022 r. nr SKO.GN/41.8/273/2022/15731 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania J. K. (dalej: strona, skarżący) od decyzji Prezydenta Miasta G. (dalej: organ I instancji), z dnia 15 września 2022 nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej, orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:

W dniu 29 lipca 2022 r., w trakcie wykonywania czynności służbowych pracownicy Zarządu Dróg Miejskich w G. stwierdzili nielegalne zajęcie pasa drogowego ul. [...] oraz ul. [...] w G. poprzez umieszczenie 2 szt. reklam w formie baneru z napisem "[...]" umieszczonego na elementach zabezpieczających rusztowanie podczas remontu przedmiotowych budynków, zwróconych w stronę użytkowników ruchu a nie osób pracujących na rusztowaniu. Zaś wymiary ww. reklamy wynosiły: wysokość: 2,00 m, szerokość: 2,40 m, powierzchnia ekspozycyjna: 4,80 m².

W toku postępowania na podstawie informacji zamieszczonych na banerze ustalono, że właścicielem spornej reklamy - baneru jest przedsiębiorca J. K., którego firma zajmuje się montażem rusztowań i ta działalność jest wykonywana pod firmą [...]. W związku z czym pismem z dnia 1 sierpnia 2022 r. organ I instancji powiadomił stronę, o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie powyższej reklamy. W dniu 5 września 2022 r., dokonano oględzin w terenie i nie stwierdzono reklamy w pasie drogowym ul. [...]. Natomiast stwierdzono reklamę w pasie drogowym ul. [...].

Skarżący pismem z dnia 19 sierpnia 2022 r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie, według którego przedmiotowe banery nie są reklamami, gdyż konieczność ich umieszczenia wynika z odrębnych przepisów nakładających na wykonawcę montażu rusztowań obowiązek ich oznakowania tablicą informacyjną. Ponadto stwierdził, iż informacje zawarte na tablicy nie wykraczają poza te, które są wymagane prawem i nie zachęcają potencjalnego klienta w skuteczny sposób do skorzystania z usług przedsiębiorcy. W związku z czym prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe.

Jednakże organ I instancji nie uwzględnił powyższych wyjaśnień i decyzją z dnia 15 września 2022 r. orzekł o: nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 8880,00 zł za zajęcie pasa drogowego w G. bez zezwolenia zarządcy w terminach:

1. - ul. [...] od dnia 29 lipca 2022 r. do dnia 1 września 2022 r. (łącznie 35 dni).
2. - ul. [...] od dnia 29 lipca 2022 r. do dnia 5 września 2022 r. (łącznie 39 dni) – poprzez umieszczenie 2 szt. reklam (tej samej wielkości) w formie baneru z napisem "[...]", o wymiarach wysokość: 2,00 m, szerokość: 2,40 m, powierzchnia ekspozycyjna: 4,80 m².

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał art. 40 ust. 6, ust. 12 pkt 1 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.) art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; zwanej dalej "k.p.a.") oraz § 4 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia 18 listopada 2021 r., w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, dla których zarządcą jest Prezydent Miasta G. (Dz. Urzęd. Woj. Śl. z 2021 r., poz. [...]).

W uzasadnieniu organ przedstawił sposób wyliczenia kary (przy przyjęciu stawki:

1. - w kwocie 2,50 zł x 4,80 m² x 35 dni x10 = 4200,00 zł). - ul. [...]
2. - w kwocie 2,50 zł x 4,80 m² x 39 dni x10 = 4680,00 zł). - ul. [...].

Łącznie do zapłaty kwota 8880,00 zł.

Zdaniem organu, sporny baner, zawierający nazwę firmy (logo) [...], która wskazuje na główny profil działalności przedsiębiorstwa, a nie nazwę rejestrową firmy – [...], wykracza poza wymogi wskazane w art. 111 rozporządzenia Min. Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (dalej: "rozporządzenie "). Ponadto banery umieszczone na rusztowaniach są duże i wyraziste, a swoją formą przyciągają uwagę odbiorców, w tym przypadku użytkowników ruchu, do których są skierowane. Tym samym nie stanowią tablicy informacyjnej, której umieszczenie i wygląd uregulowane są przepisami prawa budowlanego. Są one zatem reklamą.

Ponadto organ wskazał, że na skarżącego już we wcześniejszych latach nałożono kary za zajęcie pasa drogowego banerami reklamowymi umieszczanymi na montowanych rusztowaniach.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postepowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Decyzji pierwszoinstancyjnej zarzucił:

1. 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego:
2. a. art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że tablica informacyjna zamieszczona na rusztowaniach wymagana przepisami prawa, stanowi reklamę przedsiębiorstwa;

b art. 39 ust. 3 w zw. art. 40 ust.12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez ich błędne zastosowanie i nałożenie kary administracyjnej na odwołującego, pomimo tego, iż tablica informacyjna zamontowana przez odwołującego spełnia wymogi nałożone na niego przepisami prawa i nie stanowi reklamy;

1. c) art. 111 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych – poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że tablica informacyjna umieszczona na rusztowaniu była reklamą w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, podczas gdy tablica ta stanowiła realizację obowiązku wskazanego w przywołanym przepisie;
2. d) art. 43² § 1 kc. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż firma przedsiębiorcy pozostaje tożsama z jej potocznym oznaczeniem przedsiębiorstwa, tj. nazwą.

2.Błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż tablica informacyjna umocowana na rusztowaniu stanowi reklamę, podczas gdy spełniała ona wyłącznie funkcje informacyjne określone przepisami prawa.

W uzasadnieniu odwołania skarżący m.in. podniósł, że tablice informacyjne na rusztowaniach, zgodnie z § 111 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych, stanowiącym:

"1. Na rusztowaniu lub ruchomym podeście roboczym powinna być umieszczona tablica określająca:

1. 1) wykonawcę montażu rusztowania lub ruchomego podestu roboczego z podaniem imienia i nazwiska albo nazwy oraz numeru telefonu;
2. 2) dopuszczalne obciążenia pomostów i konstrukcji rusztowania lub ruchomego podestu roboczego", powinny zawierać ww. wymogi, które w przedmiotowych tablicach informacyjnych zostały spełnione. W związku z czym nie można uznać jak to zrobił organ, że takie umiejscowienie tablic informacyjnych ma formę reklamy.

Jednakże zaskarżoną decyzją ww. odwołania nie uwzględniono.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa tablica jest reklamą. Mimo faktu, że siatka ochronna pełni funkcje zabezpieczające podczas wykonywania robót budowlanych w rozumieniu § 119 ust.1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, to umieszczenie tam tablicy informacyjnej, powoduje, że następuje zajęcie pasa drogowego pod reklamę, a w konsekwencji konieczność uzyskania zezwolenia. Zaś przedmiotowa tablica nie jest informacją, gdyż nie zawiera danych wymaganych przez § 111 przywołanego rozporządzenia, a siatka ochronna z umieszczoną na niej tablicą reklamową, nie przestała pełnić funkcji zabezpieczającej, lecz uwzględniając treść, wymiary tablicy i umieszczonych na niej napisów, stanowiła reklamę z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, gdyż była widoczna dla użytkowników drogi. Udzielone zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, nie obejmowało umieszczenia reklamy. Zdaniem Kolegium, prawidłowo też obliczono wysokość kary pieniężnej.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zarzucając ww. decyzji:

1. 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego:
2. a) art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że tablica informacyjna zamieszczona na rusztowaniach, która wymagana jest przepisami prawa, stanowi reklamę;
3. b) art. 39 ust. 3 w zw. art. 40 ust.12 pkt. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez ich błędne zastosowanie i nałożenie kary administracyjnej na odwołującego, pomimo tego, iż tablica informacyjna zamontowana przez odwołującego spełnia wymogi nałożone na niego przepisami prawa i nie stanowi reklamy;
4. c) art. 111 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych – poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że tablica informacyjna umieszczona na rusztowaniu była reklamą w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, podczas gdy tablica ta stanowiła realizację obowiązku wskazanego w przywołanym przepisie;
5. d) art. 43² § 1 kc - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż nazwa przedsiębiorcy pozostaje tożsama z firmą przedsiębiorcy, podczas gdy nazwa nie jest tym samym co firma;
6. 2. Naruszenie przepisów prawa procesowego mający istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, a to:
7. a) art. 7 kpa w zw. z art 77 § 1 k.p.a w zw. z art. 80 k.p.a, bowiem organ nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył w granicach zasady swobody dowodów całości materiału dowodowego, podczas gdy ciążył na nim taki obowiązek, co skutkowało nielogicznym i nie wynikającym ze zgromadzonych dowodów ustaleniem w zakresie:
8. - ilości dni ekspozycji rusztowań,
9. - istnienia pozwolenia na zajęcie pasa drogowego, instalacji rusztowań, której tablica informująca o wykonawcy oraz dopuszczalnych obciążeniach jest elementem,
10. - oceny umieszczonej na rusztowaniach informacji.
11. b) art. 189f § 1 pkt.1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa;
12. 3. Błąd w ustaleniach faktycznych poprzez:
13. a) przyjęcie, iż tablica informacyjna umocowana na rusztowaniu stanowi reklamę, podczas gdy spełniała ona wyłącznie funkcje informacyjne, a jej umieszczenie stanowi wypełnienie ustawowych obowiązków wykonawcy,
14. b) przyjęcie, iż podstawą wyliczenia kary jest liczba dni odpowiednio: 35, 39, podczas gdy ekspozycja rusztowań w takim okresie nie wynika ze zgromadzonych w sprawie dowodów.

W uzasadnieniu skargi strona ponowiła dotychczasowe zarzuty i argumentację, dodatkowo wskazała na uchybienie wymogom z art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa. Jego zdaniem, konieczne jest rozróżnienie pojęć "reklama" a "informacja". Na reklamę składają się dwa elementy tj. informacja oraz zachęta potencjalnego klienta do nabycia reklamowanego towaru lub świadczonej usługi. Sporna tablica zawierała wyłącznie informację, stanowiącą realizację obowiązku z przywołanego rozporządzenia, tj. oznaczenie firmy i numeru telefonu a jej celem było zapewnienie bezpieczeństwa w przypadku wystąpienia problemów z konstrukcją rusztowania. Wskazała, że umieszczenie banerów - nośników informacji nie spełnia przesłanek reklamy, ponieważ banery te były umiejscowione w oparciu o przepis § 111 rozporządzenia i dlatego nie są reklamą.

Ponadto skarżący powołał się na orzeczenie WSA w Gliwicach z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt. II SA/GL 1076/18 dotyczące poprzednio jego sytuacji, gdzie Sąd wskazał: "że brak na banerze określenia dopuszczalnego obciążenia konstrukcji rusztowania dyskwalifikuje tablicę informacyjną w rozumieniu ww. przepisu rozporządzenia, które określa wymogi takiej tablicy nie mówiąc nic o jej wymiarach". Zatem ustalenia organów w tym zakresie są nieprawidłowe, bowiem nie uwzględniły powyższego wyroku lecz ustaliły dowolnie, że celem ww. tablicy jest zachęcenie do skorzystania z usług przedsiębiorcy.

Nadto wskazał na błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie przez organ, że tablice wisiały w dniu kontroli tj. 1 września 2022 r., aż do dnia 5 września 2022 r., w którym to dniu organ nie stwierdził obecności tablic, co nie zostało wykazane i nie jest oparte o zgromadzony materiał dowodowy w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. - dalej jako ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa).

Skarga jest uzasadniona.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja z dnia 3 listopada 2022 r. nr SKO.GN/41.8/273/2022/15731.

W niniejszej sprawie spór dotyczy charakteru prawnego zamieszczonego na tym banerze napisu o treści "[...]" z podaniem numerów telefonów firmy skarżącego. Jak wynika ze sporządzonego przez organ I instancji materiału fotograficznego, baner ten zawieszono na elemencie rusztowania remontowanego budynku – od strony jezdni. Zatem napis ten jest widoczny tylko od tej strony, tj. zewnętrznej strony siatki ochronnej. Napis na banerze zawiera sformułowanie: "[...]". Istotny jest też fakt, że napis na banerze zawiera określenia dopuszczalnego obciążenia konstrukcji rusztowania.

Zatem tego rodzaju baner można uznać jako tablicę informacyjną w rozumieniu § 111 przywołanego przez skarżącego rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych. Rozporządzenie to stanowi akt wykonawczy do Kodeksu pracy. W związku z czym wymagana tablica informacyjna winna zawierać treść niezbędną z punktu widzenia zapewnienia bezpieczeństwa pracowników, którzy powinni posiadać wiedzę o dopuszczalnym obciążeniu rusztowania.

Każda reklama w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, (obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 1693), zawiera informację. Jednak nie każda tablica informacyjna jest reklamą. W niniejszej sprawie treść informacji nie może prowadzić do przyjęcia, że skarżący zajął bez zezwolenia pas drogowy w celu umieszczenia reklamy, a nie – informacji, o której mowa w § 111 cyt. rozporządzenia.

W ocenie Sądu w realiach sprawy sporne banery stanowiły realizację dozwolonej funkcji informacyjnej wynikającej z § 111 rozporządzenia.

Zdaniem Sądu zawieszone przez skarżącego banery nie wykraczają poza sferę dozwolonej informacji. Organy nie wykazały tego, by zawarty tam przekaz nosił znamiona reklamy. Ani zakres informacji ani forma jej podania nie świadczą bowiem o tym, że doszło do naruszenia wskazanych przez organy przepisów. Jest to rzecz jasna, kwestią oceny i wymagałoby udowodnienia. Zgodnie z wynikającą z art. 7 i art. 77 § 1 kpa zasadą, ciężar dowodu spoczywa na organach prowadzących postępowanie.

Natomiast wątpliwości organu, co do celu informacji o wykonawcy montażu rusztowania przez umieszczenie ich w taki sposób w tablicach informacyjnych jak zostało ustalone, nie są wystarczającym powodem do uznania ich za reklamę.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji a na podstawie art. 200 k.p.a. zasądził od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.