Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. nr [...]wydaną na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity w Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.), § 1, § 7 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wymienionej w pozycji 4 wykazu chorób zawodowych z 1983 r. – przewlekłe zapalenie oskrzeli.
Swoje rozstrzygnięcie oparł na orzeczeniu Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. z dnia z [...] r., którego wynikało, że lekarze specjaliści nie rozpoznali u T. K. schorzenie widniejącego w wykazie chorób zawodowych. Nadto na orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z [...] r. o braku podstaw do rozpoznania przewlekłego zapalenia oskrzeli pochodzenia zawodowego.
Decyzję powyższą zaskarżył T. K. podnosząc, że nie zgadza się z jej rozstrzygnięciem, gdyż Poradnia Chorób Zawodowych w K. – [...] w orzeczeniu z [...] r. rozpoznała u niego wnioskowaną chorobę zawodową. Podobnie jak wynika to z orzeczenia z [...] r. Poradni Chorób Zawodowych w S.. Podkreślił, że cierpi na niewydolność oddechową i leczy się od 1997 r. Na koniec podkreślił, że przez cały okres swojej pracy zawodowej pracował w warunkach narażenia na chorobę zawodową dróg oddechowych (przewlekłe zapalenie oskrzeli).
Zaskarżoną tu decyzją z [...] r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. na podstawie art.138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu podniesiono, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest ustalenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną służby zdrowia schorzenia jako choroby ujętej w wykazie chorób zawodowych oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a rozpoznaną chorobą, tj. wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał rozpoznane schorzenie miało miejsce w czasie i miejscu pracy w związku z wykonywanym zawodem.
Organ odwoławczy częściowo podzielił ustalenia faktyczne dotyczące przebiegu pracy zawodowej T. K. poczynione przez organ pierwszej instancji. Uznał bowiem, że pracował on w latach 1973 -1991 i w latach 1994-1995 w "A"- Zakład "[...]" Sp. z o.o w S. jako [...],[...],[...] i [...], gdzie był narażony na pył [...] czyli pracował w warunkach potencjalnego ryzyka powstania przewlekłej choroby zawodowej narządu oddechowego.
Dalej stwierdzono, że obie placówki orzecznicze, a w szczególności placówka orzecznicza II szczebla, którą jest Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. wykluczył u skarżącego chorobę zawodową wymienioną w pozycji 4 wykazu chorób zawodowych rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. r. w sprawie wykazu chorób zawodowych... Jak wynika z uzasadnienia orzeczenia nr [...] z [...] r. prawidłowa wydolność oddechowa w zakresie wentylacji i wymiany gazowej nie uzasadnia przyjęcia zawodowej etiologii przewlekłego zapalenia oskrzeli. Orzeczenie wydane w toku postępowania odwoławczego potwierdziło zasadność wcześniejszego orzeczenia Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. z [...] r. nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wymienionej w pozycji 4 wykazu chorób zawodowych z 1983 r. Przeprowadzone badania nie wykazały obniżenia natężonej objętości wydechowej pierwszosekundowej poniżej 50 % wartości należnej, jak również prawidłowo wypadła gazometria spoczynkowa krwi. W obu orzeczeniach przyjęto pracę w narażeniu na pył [...] w latach 1972-1991. Orzeczenia te wykluczały stwierdzenie wnioskowanej choroby zawodowej.
Powyższą decyzję również zaskarżył T. K. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego. Zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdyż organy inspekcji sanitarnej wydały ją na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie o stwierdzenie innej, wnioskowanej przez niego choroby zawodowej - pylicy płuc zakończonej wydaniem decyzji z [...] r nr [...]. Nie zgadza się tym samym z treścią orzeczeń lekarskich, które zostały wydane po przeprowadzeniu badań mających na celu rozpoznanie pylicy płuc. Potwierdzeniem jego twierdzeń są zapisy w orzeczeniach z [...] i [...] r. rozpoznaniu u niego przewlekłego zapalenia oskrzeli oraz fakt pozostawania w leczeniu w Poradni Schorzeń Płuc od 1996 r. Na rozprawie dodatkowo oświadczył, że stan jego zdrowia stale się pogarsza i cierpi na niewydolność oddechową. Okazał orzeczenie lekarskie z [...] r., które został wydane dla potrzeb postępowania o stwierdzenie pylicy płuc. Podkreślił, że od 1991 r. przebywał na rencie z przerwą w latach 1994 – 1995, kiedy to pracował w "A" ma stanowisku [...], a z chwilą nabycia uprawnień przeszedł na emeryturę
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz argumenty przytoczone w jej uzasadnieniu
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem prawa, które to naruszenie istotny sposób mogło wpłynąć na wynik sprawy. Polegało ono min. na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego – art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji mogło doprowadzić do wadliwego zastosowania prawa materialnego.
Rozpatrując niniejszą sprawę trzeba przede wszystkim zauważyć, że stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, a w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom nie dał wiary i odmówił mocy dowodowej. Zaskarżona decyzja wskazanym wymaganiom nie odpowiada, gdyż uzasadnienie charakteryzuje lakoniczność jej pisemnych motywów. Nie jest to jedyne uchybienie proceduralne, do jakiego doszło przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. W rozpatrywanej sprawie organ Inspekcji Sanitarnej I instancji wszczynając [...] r. postępowanie na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., pominął zapis § 4 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115).
Pierwszy z powołanych przepisów mówi o tym, kiedy właściwy organ inspekcji sanitarnej wszczyna postępowanie, a drugi stanowi, że postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia rozporządzenia w życie, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. Powyższe rozporządzenie weszło w życie 3 września 2002 r. czyli 14 dni od ogłoszenia, które miało miejsce 19 sierpnia 2002 r. Tym samym organ I instancji w pierwszej kolejności winien był ustalić, kiedy rozpoczęto postępowanie w niniejszej sprawie i które przepisy prawne mają w nim zastosowanie.
Jak należy domniemywać z przedstawionych sądowi akt sprawy organy inspekcji sanitarnej prowadziły dwa postępowania dotyczące stwierdzenia u T. K. choroby zawodowej. Na marginesie należy zauważyć, iż postępowanie zostało wszczęte w sprawie "o nie stwierdzenie choroby zawodowej", co jest dla Sądu niezrozumiałe w świetle obowiązującej regulacji prawnej. Nie wynika z nich jednak, kiedy i z czyjego wniosku zostały rozpoczęte. Bezspornym jest, że decyzje zapadły w czasie obowiązywania wskazanego w nich rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych...([...] r. i [...] r.). Znajdujące się jednak w aktach sprawy pismo Inspektora Sanitarnego z [...] r. adresowane do placówki orzeczniczej I szczebla stanowiące pytanie o fakt prowadzenia badania skarżącego w kierunku przewlekłego zapalenia oskrzeli przed tą datą, a w szczególności poprzedzającego badanie przeprowadzone w Instytucie Medycyny Pracy w S. (bez określenia daty) oraz zapisy Karty oceny narażenia zawodowego sporządzonej [...] r. w związku z podejrzeniem pylicy płuc poddają w wątpliwość prawidłowość podstawy prawnej prowadzonego postępowania i wydanych decyzji. Zarówno organ I, jak i II instancji nie uzasadnił przesłanek i okoliczności faktycznych przyjętej podstawy prawnej wydanych decyzji. Tym samym niemożliwym jest poddanie ich kontroli sądowej.
Do 3 września 2002 r. obowiązywało rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), które mogło mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Pod pozycja 4 wykazu chorób zawodowych stanowiącego jego załącznik wskazano przewlekłe zapalenie oskrzeli wywołane działaniem substancji toksycznych, aerozoli drażniących - w razie stwierdzenia niewydolności narządu oddechowego. Zapis ten różni się od zapisu ujętego w pozycji 5 obecnie obowiązującego wykazu chorób zawodowych, który brzmi: przewlekłe obturacyjne zapalenie oskrzeli, które spowodowało trwałe upośledzenie sprawności wentylacyjnej płuc z obniżeniem natężonej objętości wydechowej pierwszosekundowej poniżej 50 % wartości należnej, wywołanej narażeniem na pyły i gazy drażniące, jeżeli w ostatnich 10 latach pracy zawodowej były przypadki stwierdzenia na stanowisku pracy przekroczeń odpowiednich normatywów higienicznych.
Faktem jest, że w orzeczeniu lekarskim z [...] r. wydanym przez jednostkę orzeczniczą I szczebla widnieje zapis "wydano na podstawie skierowania do PChZ z [...] r., jednakże pozostaje on w sprzeczności z twierdzeniami skarżącego o rozpoznaniu u niego przewlekłego zapalenia oskrzeli w 1997 r. Zaś z oświadczenia skarżącego na rozprawie wynika, że pierwsze zgłoszenie choroby zawodowej dotyczyło pylicy płuc. Nadto z treści uzasadnienia orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy wynika, że od "orzeczenie PCHZ WOMP w S. jest zasadne". Nie wiadomo jednak o jakie orzeczenie chodzi i dlaczego było ono przedmiotem oceny placówki odwoławczej. W decyzji wydanej przez organ inspekcji sanitarnej II instancji, nie odniesiono się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu. W szczególności nie odniesiono się do zarzutu braku narażenia w latach 1980 – 1981 oraz potwierdzenia choroby zawodowej w orzeczeniu z [...] r. Dokumentu takiego nie ujawniono w aktach sprawy.
Dalej wątpliwe pozostają ustalenia dotyczące czasokresu zatrudnienia skarżącego i jego pracy w warunkach narażenia na czynnik szkodliwy wywołujący chorobę zawodową jaką jest przewlekłe zapalenie oskrzeli.
Z orzeczenia lekarskiego z [...] r. wydanego (nie wiadomo dla potrzeb jakiego postępowania) przez [...] Centrum Medyczne Poradnia Chorób Zawodowych w K. wynika, że T. K. cierpi na przewlekłe zapalenie oskrzeli w okresie wydolności oddechowej, ale od 1991 r. przebywa na rencie. Zaś z "Karty oceny narażenia zawodowego z [...] r. prowadzonego w związku z podejrzeniem pylicy płuc wynika, że T. K. pracował w latach1973 -1981 (z wyłączeniem roku 1980 -1981), 1982-1991, a także w latach 1994 – 1995 w warunkach ryzyka powstania choroby zawodowej. Dalej z pisma L. dz. [...] z [...] r. adresowanego do Międzyzakładowej Przychodni Lekarskiej przy "A" w S. wynika, że skarżący pracował zawodowo od 1971 r., gdyż pracę rozpoczął w "B", a w roku 1980 i 1981 pracował [...] (rehabilitacja).
Sprzeczności materiału dowodowego oraz występujących w nim wątpliwości nie dostrzegł organ odwoławczy, tym samym utrzymując w mocy orzeczenie organu I instancji uchybił dyspozycji art. 7, art. 77 oraz dyrektywie wnikliwej i konsekwentnej oceny wiarygodności zebranego materiału dowodowego, wynikającej z art. 80 k.p.a. Tożsame uwagi dotyczą postępowania organu I instancji, który winien podjąć stosowne rozważania na etapie wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.
Choroba zawodowa jest w istocie pojęciem prawnym oznaczającym, zachorowanie, kalectwo lub śmierć, które pozostają w związku przyczynowym z pracą. Przyczyna jej wystąpienia jest sama praca, jej rodzaj, warunki wykonywania. W konstrukcji prawnej choroby zawodowej istnieje domniemanie związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym narażeniem pracownika na działanie czynnika szkodliwego w środowisku pracy, a rozpoznaną chorobą ujętą w wykazie chorób zawodowych.
Na organach administracji publicznej orzekających w sprawach chorób zawodowych ciąży obowiązek wyjaśnienia wszystkich wątpliwości występujących w toku prowadzonego postępowania dowodowego, a wydana przez niego decyzja winna być zgodna z prawem. Winien pamiętać, że jak to już wielokrotnie podkreślano w innych orzeczeniach sądowych w sprawie chorób zawodowych orzeczenie lekarskie jest opinią podlegającą ocenie tak jak każdy inny dowód zebrany w toku postępowania. Organ ma obowiązek kontrolować, czy wydana opinia wyjaśniła istotne dla sprawy okoliczności wymagające wiedzy specjalistycznej, i czy opinia ta jest rzeczowo i przekonująco uzasadniona, a w szczególności czy została wydana zgodnie z obowiązującym stanem prawnym. Dopiero gdy odpowiada tym warunkom stanowi podstawę wydania prawidłowej decyzji.
W tym miejscu należy przypomnieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje jedynie kontrolę decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem (art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, w skrócie p.p.s.a.). Oznacz to, że rozpoznając skargę na daną decyzję administracyjną ocenia czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone określone przepisy prawa. Jeżeli takie naruszenie miało miejsce to w określonych prawem (art.145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.) sytuacjach wadliwą decyzję eliminuje z obrotu prawnego.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ Inspekcji Sanitarnej uwzględni powyższe rozważania. W pierwszej kolejności ustali, kiedy postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało rozpoczęte i na podstawie którego rozporządzenia winno być prowadzone. W uzasadnieniu wydanej decyzji winien zaś szczegółowo odnieść się do tych ustaleń i ich konsekwencji, które mogą skutkować koniecznością weryfikacji wydanych orzeczeń lekarskich. Niezależnie od powyższego uzupełnienia wymagają ustalenia dotyczące zatrudnienia skarżącego i pracy w narażeniu na czynnik szkodliwy stwarzający ryzyko choroby zawodowej (przewlekłe zapalenie oskrzeli), co do stwierdzenia której prowadzone jest niniejsze postępowanie.
Ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie w istotny sposób mogło wpłynąć na wynik sprawy, zostały one uchylone na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi..
Sąd nie dopatrzył się podstaw do zastosowania art.152 p.p.s.a., ponieważ zaskarżona decyzja nie podlegała wykonaniu.