Uzasadnienie
Zaskarżona decyzją nr [...] z [...] r. Komendant Wojewódzki Policji (KWP) w Katowicach, po rozpatrzeniu odwołania T.D. (dalej funkcjonariusz, skarżący) utrzymał w mocy decyzję nr [...] komendanta Miejskiego Policji w D. w sprawie zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Decyzja ta została wydana na podstawie art. art. 138 § 1 w zw. z art.127 § 1 i art. 268a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018, poz. 2096 ze zm., dalej kpa), art. 97 ust. 5 i art. 94 ust. 1a i ust. 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm., dalej ustawa) oraz § 5 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 i § 3a ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 864 ze zm.).
Rozstrzygniecie zapadło w poniższym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją nr [...] z [...] r. Komendant Miejski Policji w D. przyznał pełniącemu służbę w tej Komendzie funkcjonariuszowi pomoc finansową w kwocie 8 940,00 zł. na uzyskanie lokalu mieszkalnego w S.. Pomoc uwzględniała obowiązującą w 2000 r. stawkę w wysokości 2 980 zł i trzy normy zaludnienia (funkcjonariusz, zona i dziecko).
Skarżący został zwolniony ze służby z dniem 2 grudnia 2013 r. rozkazem personalnym nr [...] z [...] r.
Prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z [...] r. sygn. akt [...] skarżący został uznany za winnego popełnienia przestępstwa popełnionego w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych (art. 228 § 3 kk). Skazanie było podstawą wykreślenia skarżącego z ewidencji świadczeniobiorców Zakładu Emerytalno-rentowego MSWi A. Postanowieniem z [...] r. Komendant KMP wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu przez skarżącego pomocy finansowej na zakup mieszkania, które zakończyło się wydaniem [...] r. decyzji o zwrocie kwoty 14 928 zł. Kwota została wyliczona w oparciu o stawki udzielanej pomocy obowiązujące w dacie uprawomocnienia się wyroku skazującego czyli 2019 r. i trzech norm zaludnienia. W uzasadnieniu organ przywołał mające w sprawie zastosowanie przepisy ustawy o Policji oraz wyroki sądów administracyjnych uzasadniające wydanie decyzji z racji braku przepisów intertemporalnych w ustawie nowelizującej ustawę o Policji z 21 lipca 2006 r. (Dz. U., nr 158, poz.1122), która w art. 94 ust. 1a określiła przesłanki zwrotu uzyskanej pomocy finansowej przez funkcjonariusza.
Od decyzji skarżący wniósł odwołanie do którego załączył wyroki sądów administracyjnych: w Łodzi i Rzeszowie, które prezentują odmienny pogląd co do obowiązywania art. 94 ust. 1a ustawy. Podkreślił, że w dacie uzyskania pomocy stan prawny uwzględniał tylko dwie przesłanki zwrotu pomocy, tj. nienależne pobranie pomocy lub zwolnienie ze służby przed upływem 10 lat od dnia jej rozpoczęcia. Żadna z nich w jego przypadku nie została spełniona, stąd brak podstaw prawnych do żądania zwrotu uzyskanej w 2000 r. pomocy finansowej.
Komendant Wojewódzki nie podzielił zasadności podniesionych argumentów i decyzją z [...] r. utrzymał w mocy decyzję o zwrocie pomocy finansowej. W uzasadnieniu podkreślił, że ma świadomość rozbieżnego orzecznictwa w sprawie zwrotu pomocy finansowej ale w jego ocenie w przypadku skazania za to samo przestępstwo dwóch funkcjonariuszy z których obaj korzystali z pomocy finansowej nakazanie zwrotu tylko jednemu z nich stanowiłoby naruszenie konstytucyjnej zasady równości.
Pismem z 27 stycznia 2010 r. została wniesiona skarga od powyższej decyzji organu odwoławczego. Wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postepowania skarżący zarzucił wydanie jej z naruszeniem prawa materialnego, art. 94 ust. 1a ustawy o Policji przez jego niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprzed wejścia w życie przepisu, co nastąpiło 20 września 2006 r. (ustawa nowelizująca z 21.07.2006 r.) i konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz; samo zastosowanie art. 94 ust. 1 a ustawy przy braku przepisów przejściowych; § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2001 r. w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprzed daty wejścia go w życie. W dacie uzyskania pomocy czyli 6 marca 2000 r. obowiązywało rozporządzenie z 30 września 1997 r., które zostało przez organ pominięte; art. 7 Konstytucji w zw. z art. 6 kpa przez jego niezastosowanie i wydanie decyzji z pominięciem zasady praworządności oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 8 i 11 kpa poprzez dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych ze stanem rzeczywistym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości ponawiając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że z wyroku NSA z 11 sierpnia 2017 r. r. I OSK 216/17 wynika, że adresatami normy zawartej w art. 94 ust. 1 a ustawy są wszyscy funkcjonariusze policji, którym udzielona została pomoc finansowa a skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo związane z uzyskaniem korzyści w związku z pełnieniem służby jest jednoznaczne z utratą uprawnienia do korzystania z udzielonej pomocy i powoduje konieczność jej zwrotu a także niemożność jej udzielenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje;
Skarga okazała się zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne i postanowienia w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1, art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, orzeka na podstawie akt sprawy, po przeprowadzeniu rozprawy.
W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy zasadnie organ orzekł o zwrocie przez skarżącego pomocy finansowej uzyskanej decyzją z [...] r. na zakup mieszkania, które nabył i odsłużył 10 lat w Policji, czy też niezależnie od spełnienia warunków obowiązujących w chwili jej uzyskania, skazanie funkcjonariusza prawomocnym wyrokiem z [...] r. i zwolnienie z ewidencji MSWiA uzasadnia wydanie takiej decyzji.
Wskazać należy, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny ale jego ocena w zakresie spełnienia przesłanek do zwrotu pomocy. Strony jednocześnie wskazują na różne przepisy czy ich brzmienie, które winny mieć zastosowanie w sprawie.
Bezspornym jest, że podstawą prawną udzielenia pomocy finansowej skarżącemu był przepis art. 94 ust. 1 ustawy z o Policji oraz przepisy zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów (M.P. nr 76, poz. 709) wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji. Z § 5 ust. 1 zarządzenia wynikało, że udzielona pomoc finansowa podlegała zwrotowi w razie jej nienależnego pobrania a także zwolnienia policjanta ze służby przed upływem 10 lat. Były to jedyne przesłanki zwrotu przez funkcjonariusza przyznanej pomocy finansowej. obowiązujące wówczas przepisy nie przewidywały.
Skarżący rozpoczął służbę 16 listopada 1997 r., pomoc uzyskał decyzją z [...] r. W pkt 9 decyzji wskazano, ze pomoc podlega zwrotowi w przypadkach i na zasadach określonych ustawą z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. nr 30, poz.179) oraz zarządzenia MSWiA z 30 września 1997 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez policjantów (MP nr 76, poz.709). Lokal skarżący nabył 3 marca 200 r., co potwierdza akt notarialny. Został zwolniony z czynnej służby rozkazem personalnym z [...] r. i do [...] r. pobierał emeryturę policyjną.
Wskazane uregulowanie prawne oraz okres pełnienia służby przez skarżącego dało podstawę Komendantowi Miejskiemu Policji podstawę do przyznania mu pomocy finansowej w kwocie 8 940 zł.
Taki stan prawny, w omawianym zakresie, trwał do czasu wejścia w życie ustawy z 21 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw /Dz. U. Nr 158, poz. 1122/ na mocy której, w art. 1 pkt. 26 dodano do art. 94 ust. 1 a stanowiący, że osoba, która została skazana prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, popełnione w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, albo za przestępstwo określone w art. 258 Kodeksu karnego lub wobec której orzeczono prawomocnie środek karny pozbawienia praw publicznych za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, jest obowiązana do zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Wyżej powołana ustawa nie zawierała w tym zakresie przepisów przejściowych stanowiąc jedynie w art. 11, że ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia - tj. 5 września 2006 r. Nadto w tym okresie obowiązywało już rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów /Dz.
U. nr 131, poz. 1468/ wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji, które wchodząc w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (16.11.2001 r.) w § 8 stanowiło, że jego przepisy stosuje się do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie, zaś w § 9 ustalając, że przepisy tego rozporządzenia mają zastosowanie przy ustalaniu pomocy finansowej dla policjantów od dnia 1 stycznia 2001 r.
Przepisy wyżej powołanego rozporządzenia, tak jak obowiązujące w 2000 r. przepisy ustawowe nie zmieniały podstaw zwrotu pomocy finansowej przez funkcjonariusza. Dopiero nowelizacja rozporządzenia, rozporządzeniem z 31 października 2008 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów /Dz. U. nr 203, poz. 1274) w § 1 pkt 4 dodała do § 5 pkt 3 stanowiąc, że pomoc finansowa podlega zwrotowi gdy osoba, która ją otrzymała, została prawomocnie skazana za przestępstwo, o którym mowa w art. 94 ust. 1a ustawy o Policji.
W tym stanie prawnym, w ocenie Sądu, brak jest podstawy faktycznej i prawnej do żądania od skarżącego zwrotu udzielonej decyzją z [...] r. pomocy finansowej na podstawie obecnie obowiązujących przepisów. Decyzja ta, zgodnie z zapisem jej pkt. 10 została wykonana 14 dni od jej wydania. Wymagane do odstąpienia od zwrotu 10 lat służby, liczone czy od daty jej rozpoczęcia (16. 11 1994 r., służba stałą 16.11.1997 r.) czy otrzymania pomocy z [...] r. minęło najpóźniej [...] r. Skarżący został zwolniony ze służby czynnej w roku 2013. W tym czasie obwiązywała już nowelizacja ustawy o Policji wprowadzająca kolejne podstawy zwrotu otrzymanej pomocy finansowej - skazanie prawomocnym wyrokiem za popełnienie przestępstwa - weszła w życie 20 września 2006 r. i nie zawierała przepisów wprowadzających.
Skarżący skazany został wyrokiem Sądu Rejonowego w D. [...] r. sygn. akt II K 29/18 za przestępstwo z art. 228 kk. Wyrok ten uprawomocnił się [...] r., po rozpoznaniu apelacji przez Sad Okręgowy w K., sygn.. akt [...]. Oznacza to, że organy, stosując obecnie obowiązujące przepisy do zdarzeń przeszłych naruszyły konstytucyjną zasadę praworządności ustanowioną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Działanie na podstawie prawa to działanie na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania decyzji administracyjnej. Przesłanki do zwrotu pomocy taki charakter mają, co potwierdził dodatkowo § 8 rozporządzenia z 2001 r. W dacie jego wejścia w życie sprawa udzielenia pomocy skarżącemu była zakończona i decyzja o jej przyznaniu prawomocna i wykonana. Nie doszło też do naruszenia zasady równości wobec prawa, gdyż w przykładzie wskazanym przez organ porównuje się dwa stany prawne i różne stany faktyczne.
O równości wobec prawa możemy mówić porównując tożsame stany faktyczne i prawne, czyli funkcjonariuszy, którzy uzyskali pomoc w roku [...] i spełnili warunki jej przyznania. Zróżnicowanie ich sytuacji byłoby naruszeniem zasady równości wobec prawa. Konstytucyjna zasada praworządności nakłada na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa z daty zdarzenia w dniu wydania decyzji. W przypadku ich zmiany ustalenie, które mają w sprawie zastosowanie. Konsekwencją normy zawartej w art. 7 Konstytucji jest zakaz retroakcji zakazujący podmiotowi interpretującemu takiej wykładni norm, która prowadziłaby do uznania, że odnoszą się do zdarzeń sprzed ich wejścia w życie (M. Zirk-Sadowski, Problemy intertemporalne w orzecznictwie sądowym, W -wa 1999 r. s.6-7).
W świetle powyższego Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c oraz art. 135 i art. 152 ppsa orzekł jak w sentencji.