Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 16 października 2020 r., nr 090000/1611858/2020, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ II instancji,) utrzymał w mocy decyzję z dnia 13 sierpnia 2020 r., nr [...] Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oddział w C. (dalej: organ I instancji, ZUS) umarzającą postępowanie wszczęte na wniosek M. K. (dalej skarżąca) w sprawie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za miesiąc maj 2020 r.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia ZUS powołał art.138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej "k.p.a." oraz art. 31 zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) dalej powoływana jako ustawa o COVID-19.
Organ II instancji ustalił, że wnioskiem z 19 sierpnia 2020 r. skarżąca zwróciła się do organu I instancji o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek na obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne, rentowe, wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za maj 2020 r. Organ I instancji odmówił skarżącej żądanego zwolnienia, powołując się w uzasadnieniu na fakt, iż skarżąca nie złożyła w ustawowym terminie, to jest do dnia 30 czerwca 2020, dokumentów rozliczeniowych, dotyczących składek za maj tego roku.
Organ pierwszej instancji na wskazanej podstawie faktycznej, działając w oparciu o przepisy art. 105 § 1 k.p.a. i art. 31 zq ust. 8 ustawy o COVID-19, umorzył postępowanie w sprawie, powołując się na jego bezprzedmiotowość.
Decyzja ta została przez skarżącą zakwestionowana poprzez złożenie do Prezesa ZUS wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wyjaśnił, że wniosek o zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek zgodnie z art. 31zq ust 3 ustawy o COVID-19, wymagał m.in. złożenia deklaracji rozliczeniowych za maj 2020 r. do dnia 30 czerwca 2020 r. czego skarżąca nie uczyniła, a do czego była zobowiązana zgodnie z art. 31zq ust 8 ustawy o COVID-19.
Warunku tego, zdaniem organu I instancji, skarżąca nie dotrzymała, w związku z czym decyzja pierwszej instancji, umarzająca postępowanie z wniosku skarżącej jako bezprzedmiotowe, została utrzymana w mocy.
Na tę decyzję skarżąca złożyła za pośrednictwem organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zarzuciła, że wbrew ustaleniom organów obu instancji, nie miała obowiązku składać do ZUS odrębnej deklaracji za miesiąc maj 2020, ponieważ od obowiązku składania deklaracji miesięcznych jest z mocy prawa zwolniona. Skarżąca powołała się na przepis arf. 47 ust. 2a ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 266, dalej ustawa s.u.s.). Skarżąca, która opłacała składki wyłącznie za siebie, na podstawie tego przepisu była zwolniona z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za dany miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji lub raporcie miesięcznym zadeklarowała do podstawy wymiaru składek przewidziane ustawowo kwoty.Ponieważ skarżąca nie miała obowiązku składania deklaracji miesięcznej, nie można pozbawić jej prawa do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek jedynie z tej przyczyny, że deklaracji takiej nie złożyła. To właśnie, zdaniem skarżącej, stanowi naruszenie przepisu art.31 zq ust. 3 ustawy o COVID-19.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, wydanej przez organ I instancji.
Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, podkreślając, że zwolnienie z obowiązku opłacenia składek za miesiąc maj 2020 r. uwarunkowane było złożeniem deklaracji rozliczeniowych w terminie do 30 czerwca 2020 r. Skarżąca warunku tego nie spełniła. Odnośnie zarzutu braku obowiązku składania deklaracji miesięcznych organ zajął stanowisko tego rodzaju, iż wobec wskazania przez skarżącą błędnej wysokości podstawy wymiaru składek za poprzednie miesiące, nie było możliwości automatycznego powielenia deklaracji, w ten sposób, aby obejmowała ona miesiąc maj 2020 roku. Organ wywiódł, że skarżąca była obowiązana złożyć deklarację za ten miesiąc, określając prawidłowo wysokość podstawy wymiaru składek, którą w poprzednich deklaracjach miała określić błędnie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.), lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.),.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art 31zo ust. 1 ustawy o COVID-19, płatnikowi składek przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za okres maj 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony za ten okres jako płatnik składek:
- 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r.,
- 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r., i na dzień 31 marca 2020 r
- 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r., i na dzień 30 kwietnia 2020 r.
- - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych.
Stosownie do art.31 zq ust 3 ustawy o COVID-19, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.
Na gruncie tych przepisów organ stanął na stanowisku, że to obowiązkiem strony wnioskującej o zwolnienie z opłacania składek jest przedłożenie stosownych dokumentów rozliczeniowych w terminie wynikającym z ustawy, a ich brak powoduje negatywne rozpoznanie wniosku. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w której wysokość postawy wymiaru składek za poprzednie miesiące była wykazana błędnie.
Sąd nie podziela poglądu, wyrażonego w tym zakresie przez organ II instancji.
Powstaje bowiem pytanie, czy w sytuacji nieprzedłożenia dokumentów organ jest zobowiązany podjąć działania zmierzające do usunięcia tego braku i rozpoznanie wniosku, czy też winien biernie oczekiwać na upływ terminu wydając później decyzję negatywnie rozpoznającą wniosek strony. Odpowiedź na tak postawione pytania wynika z treści przepisów, które winny regulować postępowanie organu w przedmiocie wniosku strony. Nie ulegało wątpliwości Sądu, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek winien być rozpatrywany w oparciu o przepisy k.p.a.
Na podstawie przepisu art. 31zt ustawy o COVID-19, obsługa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo, realizowana jest w trybie umorzenia składek. Kwestie umorzenia składek uregulowane zostały w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423, z późn. zm.), dalej: ustawa o sus. Na mocy art. 123 ustawy o sus w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jakkolwiek art 31 ustawy o sus odsyła w pewnym zakresie do przepisów Ordynacji podatkowej, niemniej jednak odesłanie to nie dotyczy kwestii procedowania w przedmiocie rozpoznania wniosku strony. Co więcej, ustawa o COVID-19 nie wyłącza zastosowania przepisów k.p.a., a wręcz przez odesłanie zawarte w powołanym przepisie art 31 zt do tych przepisów odsyła.
Również na gruncie art. 180 k.p.a. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o zaopatrzeniach emerytalnych i rentowych, o funduszu alimentacyjnym, a także sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach wypłacanych z funduszów przeznaczonych na ubezpieczenia społeczne.
Sąd stanął zatem na stanowisku, że w postępowaniu w przedmiocie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek toczy się według przepisów k.p.a.
Oznacza to tym samym, że w toku prowadzonego postępowania będą miały zastosowanie przepisy k.p.a., a zwłaszcza jego zasady ogólne. Na uwagę zasługuje regulacja art. 7 k.p.a. zobowiązująca organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmowania wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto w myśl art 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Oceniając procedowanie organu rozpoznającego dwukrotnie wniosek strony dojść należy do wniosku, że nie spełnia ono wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów. Nie można bowiem tracić z pola widzenia przede wszystkim celów, jakie przyświecały ustawodawcy wprowadzającemu przepisami ustawy o COVID-19 możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek. Celem tym było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. Wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej nie tylko zadbania o zaspokojenie środków dla podstawowej egzystencji ich rodzin, ale również dla dopełnienia formalności dla nich nieznanych, z których uprzednio nie korzystali. W tych okolicznościach szczególnego znaczenia nabiera wynikający z art 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego należytego i informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Realizacja tego obowiązku sprowadza się do poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (wyrok NSA z 6 września 2001 r., V SA 44/01, LEX nr 50158; wyrok WSA w Krakowie z 18 listopada 2021 r., I SA/Kr 1024/21, LEX nr 3258847). Powyższa zasada udzielania informacji nakazuje także organowi administracji udzielanie stronie informacji o konsekwencjach jej działań lub zaniechań w celu ustalenia jej rzeczywistej woli (por. teza druga wyroku NSA z 6 sierpnia 1999 r., IV SA 2262/98, LEX nr 48718).
Wobec tego obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (wyrok NSA z 25 czerwca 1997 r., SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816).
Przenosząc te powyższe rozważania na grunt stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że w następstwie złożenia wniosku strony doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art 9 k.p.a., organ powinien był czuwać nad tym aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody.
W tym celu, jak tego wymaga art 9 k.p.a., organ powinien był mieć na uwadze, że jeżeli do wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności składkowych strona nie dołączyła deklaracji rozliczeniowej, winien był poinformować ją o takiej konieczności. Taka informacja wyczerpywałaby obowiązek udzielenia skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m.in. o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków.
Organ nie nadał prawidłowego znaczenia okoliczności, w myśl której skarżąca była ustawowo zwolniona od obowiązku składania deklaracji miesięcznych, uznając, że fakt ów jest mniej istotny od domniemanego błędu, czy raczej omyłki pisarskiej, popełnionego przez skarżącą w treści deklaracji za poprzednie miesiące. Taka ocena faktów budzi istotne wątpliwości z punktu widzenia zasad postępowania. Dla przyjęcia tezy organu, zgodnie z którą skarżąca utraciła prawo do zwolnienia z obowiązku składania deklaracji miesięcznych z chwilą popełnienia błędu czy też omyłki w jednej z nich, potrzebna byłaby wyraźna podstawa prawna. Konieczność jej wskazania wynika z przepisu art. 6 k.p.a. i artykułu 7 Konstytucji RP; działając nie tylko na podstawie, ale i w granicach prawa, organ administracji publicznej nie może na własną niejako rękę dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów obciążających obywatela obowiązkami.
Taki kierunek wykładni stoi w wyraźnej sprzeczności z przepisami ustawy o COVID-19, której celem było m.in. udzielenie pomocy przedsiębiorcom, którzy w związku z pandemią utracili możliwość pozyskania środków na zapłatę składek.
W kwestii natomiast sposobu skorygowania domniemanego błędu w deklaracjach za poprzednie miesiące, organ powinien był udzielić stronie odpowiednich pouczeń. Ten obowiązek organu można wywieść z treści przepisu art. 9 in fine k.p.a.; przeciwnie, za sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania należałoby uważać uznanie strony za zobowiązaną do przeglądania prowadzonych przez organ portali internetowych w celu odnalezienia w nich danych o wymaganych do złożenia dokumentach; nie istnieją bowiem przepisy prawa, zobowiązujące obywateli (również przedsiębiorców) do posiadania dostępu do sieci internetowej. Działając na gruncie obowiązku pogłębiania zaufania obywateli do Państwa (art. 8 § k.p.a.), organ winien był raczej pouczyć skarżącą o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu dokonania czynności, jaką jest złożenie odpowiedniej deklaracji. Gdyby skarżąca posiadała wiedzę w danym przedmiocie, złożyłaby ponownie wniosek wraz ze stosowną deklaracją rozliczeniową, i rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być z gruntu odmienne.
Należy również wskazać, że postępowanie w sprawie objętej wnioskiem skarżącej nie posiadało, na żadnym jego etapie, cechy bezprzedmiotowości. Organy obu instancji nie były uprawnione do zastosowania przepisu art. 105 § 1 k.p.a.. Wydaje się, że intencją organów była raczej odmowa uwzględnienia wniosku o zwolnienie od opłacania składek, co bynajmniej nie jest równoznaczne z bezprzedmiotowością postępowania. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. został więc zastosowany nieprawidłowo, czego efektem jest istotne naruszenie przepisów postępowania. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art 6, art 7, art 9 k.p.a.).
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ wymogom zawartym we wskazanych wyżej przepisach nie sprostał. Zatem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu, zwłaszcza uwzględni przedstawione tu uwagi co do procesowych uwarunkowań decyzji.
Mając powyższe na uwadze, Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.