Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 19 stycznia 2021 r., nr 060000/71/170199/2020 Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 7 sierpnia 2020 r., nr [...] odmawiającą skarżącym M. W. i T. W. jako wspólnikom spółki cywilnej prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą B. s.c. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za maj 2020r. w kwocie 16 019,70zł.
W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r. poz. 256, ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 31zo ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) - dalej: ustawa o COVID-19.
Z akt sprawy wynika, że we wniosku z 9 kwietnia 2020 r. skarżący zwrócili się o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. wykazując w załączonej dokumentacji rozliczeniowej kwotę 7 841,58 zł.
W związku z tym wnioskiem, ZUS przyznał stronie zwolnienie z obowiązku opłacenia składek za maj na wnioskowaną kwotę, o czym poinformował skarżących pismem z 23 czerwca 2020r. Tym samym zakończył rozpatrywanie przedmiotowego wniosku w części dotyczącej maja 2020r.
Następnie 27 czerwca 2020r. (czyli już po załatwieniu sprawy), skarżący złożyli korektę dokumentacji rozliczeniowej, wykazując do zwolnienia kwotę 16 019,70zł.
Decyzją I instancji z 7 sierpnia 2020r. ZUS odmówił skarżącym prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za maj 2020r. w wysokości 16 019,70zł. Stwierdził bowiem, że z uwagi na rozpatrzenie wniosku w oparciu o złożoną wcześniej dokumentację, nie ma możliwości przyznania zwolnienia na podstawie późniejszej korekty.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący podnieśli, że w pierwotnej deklaracji popełnili błąd, na skutek czego wykazali zaniżone kwoty zobowiązań. Tym niemniej zauważyli swój błąd jeszcze przed upływem terminu, do którego mogły być składane wnioski o zwolnienie, a który upływał 30 czerwca 2020r. i tego terminu spółka nie przekroczyła. Wszystkie korekty złożone do upływu terminu odpowiadają treści normy prawnej przyznającej prawo do zwolnienia.
ZUS pierwotnie przychylił się do stanowiska stron wyrażonego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i pismem z 9 października 2020r. poinformował ich o zwolnieniu z obowiązku opłacania składek za maj 2020r. w kwocie 16 019,70zł, jednak pismem z 16 grudnia 2020r. "anulował" pismo z 9 października 2020r., które uznał za przedwczesne. Jednocześnie poinformował, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie zostanie przekazane odrębnie.
Zaskarżoną decyzją z 19 stycznia 2021r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję z 7 sierpnia 2020r. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 31zq pkt. 4 ustawy o COVID - 19, zwolnieniu podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo znane na dzień rozpatrzenia wniosku. Wobec powyższego, wniosek strony został rozpatrzony w oparciu o pierwotnie złożoną dokumentację, a nie korektę tej dokumentacji. Natomiast wysokość kwoty zwolnienia jest ustalana jednorazowo i nie podlega korekcie ani na wyższą, ani na niższą kwotę. Zatem różnica wynikająca ze złożonej korekty należna jest do zapłaty.
W skardze na to rozstrzygnięcie skarżący zarzucili mu:
- 1. Naruszenie art. 7 Konstytucji, gdyż postanowienie z 16 grudnia 2020r. zostało wydane bez podstawy prawnej i nie daje podstaw do anulowania przyznania zwolnienia z 9 października 2020r., które jest ostateczne i prawomocne.
- 2. Art. 155 Kpa poprzez zmianę decyzji, która stała się ostateczna i prawomocna oraz przez to, że nie było podstaw do wydania decyzji zmieniającej, skoro sprawa została już załatwiona inna decyzją.
- 3. Art. 31zq ustawy o COVID-19 poprzez błędną interpretację i pozbawienie skarżących prawa do zwolnienia w kwocie 16 019zł na podstawie art. 31zo tej ustawy.
W oparciu o powyższe zarzuty, wnieśli o uchylenie decyzji Prezesa ZUS z 19 stycznia 2021r. i uznanie, że zwolnienie przyznane im w informacji (decyzji) z 9 października 2020r. w wysokości 16 019,70zł jest "ostateczne i prawomocne". Alternatywnie wnieśli o uchylenie tej decyzji i przyznanie im zwolnienia na kwotę 16 019,70zł.
W uzasadnieniu skargi podnieśli, że korekta została złożona w terminie do złożenia pierwotnej deklaracji, zatem powinna być rozpatrzona. Po wtóre podkreślili, że zwolnienie w pełnej żądanej wysokości zostało im już przyznane, a po upływie terminu do zaskarżenia decyzja w tym przedmiocie nie może być zmieniona bez zgody skarżących stosownie do z art. 155 Kpa. Pismo z 16 grudnia 2020r. ws. anulowania pisma z 9 października 2020r. narusza ten przepis i nie wiadomo, na jakiej podstawie prawnej zostało wydane.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm. dalej także: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy).
Dokonując zaś kontroli zaskarżonej decyzji we wskazanych na wstępie ramach Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona.
Przedmiotem skargi jest decyzja ZUS z 19 stycznia 2021 r. i poprzedzająca ją decyzja z 7 sierpnia 2020r., którą odmówiono skarżącym zwolnienia z obowiązku opłacania składek po ich zmianie dokonanej na skutek korekty złożonej 27 czerwca 2020r. Organ przyjął, że kwota do zwolnienia jest ustalana według stanu dokumentów na dzień rozpatrywania wniosku o zwolnienie. Kwota ta jest ustalana jednorazowo i nie jest korygowana po wpływie korekt deklaracji rozliczeniowych, zatem skarżącym nie przysługuje prawo do zwolnienia według korekt deklaracji, bowiem korekty te zostały złożone po załatwieniu wniosku o zwolnienie z uwzględnieniem deklaracji złożonej do 30 czerwca 2020 r. Skarżący zatem skorzystali ze zwolnienia w zakresie określonym pierwotną deklaracją, o czym zostali zawiadomieni pismem z 23 czerwca 2020 r. Na ten dzień (rozpoznania wniosku) znana była kwota składek wynikająca z pierwotnej deklaracji, a nie z korekty deklaracji.
Zdaniem Sądu pismo to nie tylko jest informacją dla strony o sposobie załatwienia jej wniosku, ale potwierdza udzielenie zwolnienia czyli dokonanie czynności materialno – technicznej z zakresu administracji publicznej.
Czynność taka jest podejmowana wówczas, gdy – z jednej strony - przepis prawa nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, z drugiej – gdy organ uwzględnia żądanie strony w pełnym zakresie i nie ma potrzeby uruchamiania trybu kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej.
W przypadku jednak, gdy sprawy załatwiane pozytywnie w trybie czynności materialno – technicznej są rozpatrywane negatywnie dla strony, wówczas konieczne jest wydanie decyzji.
Tryb ten wynika zresztą z art. 31zq ust. 5 i 7 ustawy o COVID-19.
Zgodnie z art. 31zq ust. 5 Zakład Ubezpieczeń Społecznych informuje płatnika składek o zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w ust.
- 2. Natomiast w myśl ust. 7 odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji.
Co do zasady organ tak właśnie postąpił: przyznał stronie zwolnienie, o czym powiadomił ją pismem z 23 czerwca 2020r., a odmowę co do kwoty wyższej zawarł w decyzji administracyjnej.
Tyle tylko, że pomiędzy przyznaniem zwolnienia w wysokości 7 841,58zł strona złożyła korektę wykazując kwotę wnioskowanego zwolnienia na 16 019,70 zł i pismem z 9 października 2020r. strona została poinformowana o przyznaniu jej zwolnienia. Z tą datą – wobec załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem strony - organ utracił prawo do zmiany swego stanowiska. Jakkolwiek informacja o zwolnieniu – jak już wspomniano – potwierdza dokonanie czynności materialno – technicznej, to nie do przyjęcia jest twierdzenie, że organ może dowolnie i w każdym czasie zmieniać swoje stanowisko tylko z tego powodu, że nie wydał w sprawie decyzji administracyjnej, nawet jeśli nie miał takiego obowiązku. Wszak na podstawie tej czynności, potwierdzonej przesłaną informacją, nastąpił już określony skutek materialnoprawny w postaci zwolnienia z opłacania składek; od dnia doręczenia owego pisma na stronie nie ciążyły już żadne należności składkowe w zakresie objętym zwolnieniem. Nie można przyjąć, że na skutek wycofania się przez ZUS z tego zwolnienia, "anulowania" go dokonanego zresztą bez wskazania podstawy prawnej, część składek "reaktywowała się" i znów stronę obciąża.
W tym zakresie przyznać należy rację stronie skarżącej co do tego, że takie działanie organu nie znajduje oparcia w przepisach prawa, a – stosownie do art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Również art. 6 Kpa stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Nie buduje też zaufania stron do władzy publicznej mimo skierowanego do organów nakazu, wyrażonego w art. 8 § 1 Kpa.
Po wtóre, decyzja z 19 stycznia 2021r. jest wadliwa także z innej przyczyny.
W myśl art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID-19 na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek:
- 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r.,
- 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r.,
- 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r.
- - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych.
Z kolei przepis art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy o COVID-19 stanowi, że za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020r.
Zatem warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, było przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.
Te warunki zostały przez skarżących spełnione, czego organ nie kwestionuje. Spór dotyczy zaś tego, czy możliwe jest powtórne orzekanie w sprawie zwolnienia na skutek złożenia korekty deklaracji, nawet jeśli nastąpiło to przed 30 czerwca 2020r., określonym jako data końcowa do składania wniosku o zwolnienie za maj 2020r.
Organ, odmawiając zwolnienia w kwocie wyższej, niż wykazana pierwotnie, stwierdził, że kwota do zwolnienia z opłacania składek jest ustalana według stanu dokumentów na dzień rozpatrywania wniosku o zwolnienie i jest to czynność jednorazowa i kwota ta nie podlega korekcie ani na wyższą, ani na niższą. Organ nie podał jednak na jakiej podstawie prawnej tak twierdzi. Natomiast skoro ZUS uznał, że takie rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem, winien był stanowisko swe uzasadnić i to zarówno co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak i podstawy faktycznej – jakie okoliczności faktyczne i w świetle jakich przepisów nie pozwalały na uwzględnienie wniosku strony złożonego przecież w terminie. Obliguje go do tego art. 107 § 1 i 3 Kpa, z których § 1 określa części składowe decyzji administracyjnej, a § 3 wyjaśnia jak winno być sporządzone uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. Zgodnie z powołanym przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno, w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Zaskarżona decyzja wymogów tych nie spełnia, w szczególności nie wyjaśnia podstawy prawnej decyzji w zakresie uzasadniającym rozstrzygnięcie czyli odmowę zwolnienia, gdyż organ przytoczył przepisy regulujące przesłanki zwolnienia, a nie jego odmowy. Natomiast uzasadnienie faktyczne i prawne jest niezwykle istotnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia, co realizuje zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 Kpa i może przekonać stronę o słuszności stanowiska organu, ale także o tym, że – mimo negatywnego dla niej rozstrzygnięcia - jej sprawa została wnikliwie rozpatrzona. Zgodnie bowiem z art. 11 Kpa, organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu.
Faktem jest, że zgodnie z art. 31zq ust. 4 ustawy o COVID-19, na który powołał się organ ponownie rozpoznający sprawę, zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek, nie można jednak tego zapisu rozumieć w ten sposób, że kwota składek do zwolnienia jest ustalana jednorazowo i nie może być korygowana. Jakie bowiem inne składki miałyby podlegać zwolnieniu jeśli nie te, które są znane? Z zapisu tego wynika co najwyżej, że zwolnienie nie jest udzielane za dany okres, tylko w konkretnej kwocie, tzn. nie np. "za maj 2020r.", tylko "za maj 2020r. w kwocie X", co ma znaczenie w kontekście ustalenia kwoty czy sumy kwot udzielonej pomocy publicznej.
Natomiast nie wynika z niego w żaden sposób, że wykluczona jest korekta objętych wnioskiem składek. Przeciwko prezentowanemu przez organ stanowisku przemawia i to, że wykluczona jest korekta nie tyko podwyższająca kwotę zwolnienia, ale także obniżająca ją, co podniósł organ w decyzji II instancji. Oznacza to, że hipotetycznie możliwe jest zwolnienie płatnika z obowiązku opłacania składek, który wcale na nim nie ciąży w sytuacji, gdy wykazana w pierwotnym wniosku kwota była zawyżona.
Podobne stanowisko zajął także WSA w Gdańsku w wyroku o sygn. akt I SA/Gd 690/21 stwierdzając, że "Jeżeli zatem kwota składek w pierwotnej deklaracji była niższa niż należna, to późniejsza korekta deklaracji nie podważona przez organ, także może być objęta zwolnieniem. Prawodawca nie wyłączył możliwości składania korekt błędnych deklaracji ani też nie ograniczył w żadnym przepisie ustawy o COVID terminu złożenia skutecznej korekty deklaracji rozliczeniowej za miesiąc objęty wnioskiem o zwolnienie do 30 czerwca 2020 r. Z przytoczonego przepisu wynika zatem, że jeżeli deklaracja rozliczeniowa za miesiąc objęty wnioskiem została złożona do 30 czerwca 2020 r. – nawet błędna – to późniejsza korekta tej deklaracji nie może skutkować odmową zwolnienia z należności składkowych. Przeciwny rezultat wykładni tego przepisu prowadziłby bowiem do niczym nieuzasadnionego i nadmiernego formalizmu postępowania administracyjnego."
Stanowisko to Sąd orzekający w pełni podziela.
Przypomnieć trzeba, że stosownie do art. 7 Kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 8 § 1 Kpa organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Ponownie procedując sprawę organ weźmie pod uwagę wyżej prezentowane stanowisko. Uwzględni, że zwolnienie strony z obowiązku opłacania składek na kwotę 16 019,70 zł zostało stronie już udzielone w trybie czynności materialno – technicznej, o której skarżący zostali powiadomieni pismem z 9 października 2020r. i powtórne wydanie merytorycznego orzeczenia w zakresie tych samych składek nie jest prawnie możliwe.
Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne w postaci art. 31zq ust. 4 ustawy o COVID-19 poprzez jego wadliwą interpretację oraz przepisy postępowania - art. 6, 7, 8 § 1, 11 oraz – w szczególności - art. 107 § 1 i 3 Kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.