Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 27 stycznia 2023 r. nr SKO.L/41.6/276/2022/21982 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania B. A. (dalej jako: strona skarżąca, skarżący) od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. przez Kierownika Działu Dodatków Mieszkaniowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. nr [...] z 1 grudnia 2022 r. w sprawie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego - utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.
W podstawie prawnej powołało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej k.p.a.) oraz art. 2 ustawy z 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.).
W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazano, że organ I instancji orzekł o odmowie przyznania wnioskowanego dodatku mieszkaniowego na pokrycie wydatków związanych z lokalem przy ul. [...] w K. bowiem stwierdził na podstawie złożonego wniosku z 12 października 2022 r. oraz ustaleń dokonanych podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 29 listopada 2022 r. w lokalu mieszkalnym w K. przy ul. [...], że występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji a faktycznym stanem majątkowym strony skarżącej wskazującym, że jest ona w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowanym lokalem mieszkalnym wykorzystując środki własne i posiadane zasoby majątkowe. W deklaracji o dochodach złożonego wniosku w okresie od lipca 2022 r. do września 2022 r. dochód gospodarstwa domowego skarżącego wyniósł [...] zł tj. miesięcznie 1870,48 zł. Wydatki poniesione we wrześniu 2022 r. wyniosły 1145,93 zł. Podczas wywiadu środowiskowego ustalono, że strona posiada obligacje Skarbu Państwa o wartości nominalnej [...] zł z terminem wykupu od 30 października 2022 r. – 09 listopada 2032 r. Organ wyjaśnił, iż o zasobności osób ubiegających się o dodatki mieszkaniowe decydują nie tylko zadeklarowane dochody, ale również posiadane dobra materialne (takie jak samochody, garaże, obligacje, działki, place, mieszkania własnościowe lub o wysokim standardzie oraz lokaty pieniężne) świadczące o faktycznym stanie majątkowym wnioskodawcy.
Organ biorąc pod uwagę wszelkie dokonane ustalenia oraz fakt, że dodatki mieszkaniowe przeznaczone są dla osób najuboższych, które z posiadanych środków finansowych nie są w stanie zaspokoić swoich podstawowych potrzeb bytowych i swojej rodziny uznał, że strona do grona takich osób się nie zalicza, w związku z czym odmówił skarżącemu przyznania dodatku mieszkaniowego.
W odwołaniu od tej decyzji strona skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia. Strona wskazała m.in., że organ popełnił omyłkę pisarską, tzn. najwcześniejszy termin wykupu obligacji przypada na 30 października 2029 r. Wskazał, że organ I instancji pominął również fakt, że zgodnie ze złożonym przez wnioskodawcę oświadczeniem o stanie majątkowym z 28 listopada 2022 r. kwota [...] zł to wartość nominalna przedmiotowych obligacji. Ich wartość realna przekracza obecnie [...] zł. Niemniej te błędy pozostają bez wpływu na konkluzję organu I instancji, która jest niepoprawna.
SKO rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym nie uznało słuszności zarzutów i utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Powołując regulacje ustawy o dodatkach mieszkaniowych wskazało, że organ odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych zobowiązują organ do odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego mimo spełnienia kryteriów do jego otrzymania wówczas, gdy występują określone w ustawie sytuacje. Oznacza to, że organ odmawiając przyznania dodatku obowiązany jest wykazać, na jakiej podstawie oparł swoje twierdzenia i w czym wyrażają się przesłanki odmowy oraz udowodnić, że taka właśnie sytuacja ma miejsce w sprawie, co powoduje odmowę przyznania świadczenia.
Z wniosku skarżącego o przyznanie dodatku mieszkaniowego wynika, że strona prowadzi 5-osobowe gospodarstwo domowe zajmujące lokal mieszkalny o pow. [...] m2. W deklaracji o dochodach złożonego wniosku w okresie od lipca 2022 r. do września 2022 r. dochód gospodarstwa domowego wynosił [...] zł. tj. miesięcznie 1870,48 zł. Wydatki poniesione w wrześniu 2022 r. wyniosły 1145,93 zł. W dniu 28 listopada 2022 r. strona złożyła oświadczenie majątkowe, iż na stan majątkowy członków gospodarstwa domowego składa się mieszkanie o pow. [...] m2 - spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu i mieszkanie o pow. [...] m2 również spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz obligacje Skarbu Pastwa z terminem wykupu od 30 października 2029 r. – 09 listopada 2032 r. na kwotę [...] zł.
W oparciu o powyższe ustalenia organ pierwszej instancji uznał, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy i zaskarżoną decyzją odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego, a SKO po analizie przedłożonych dokumentów i odwołania strony podzieliło ten pogląd wskazując, że strona posiada obligacje Skarbu Państwa o wartości nominalnej [...] zł z terminem wykupu 30 października 2029 r. – 09 listopada 2032 r., zatem istnieje możliwość uiszczania wydatków związanych z zajmowanym lokalem mieszkalnym wykorzystując własne zasoby majątkowe.
Kwestionując powyższą decyzję ostateczną strona złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę wnosząc o jej uchylenie. Rozstrzygnięciu zarzuciła:
- - naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez rozpatrzenie niecałego materiału dowodowego, tj. pominięcie zobowiązań gospodarstwa domowego skarżącego oraz sposobu finansowania przez niego bieżących wydatków;
- - naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez ocenę sytuacji materialnej skarżącego na podstawie nie całokształcie, lecz wybranej części materiału dowodowego;
- - naruszenie art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz.U.2021.2021 ze. zm.;) poprzez odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego na skutek błędnego uznania, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji a faktycznym stanem majątkowym skarżącego oraz, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że posiada zadłużenie w kwocie [...] zł, które jest wynikiem nierzetelności jego głównego kontrahenta, a egzekucja uzyskanych przeciwko niemu nakazów zapłaty jest bezskuteczna.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Skarga jest niezasadna.
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy).
Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Nadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzone wedle powyższych kryteriów badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie można organom orzekającym w przedmiotowej sprawie skutecznie zarzucić, iż przy rozpatrywaniu sprawy naruszyły obowiązujące przepisy prawa.
Zasady i tryb przyznawania dodatków mieszkaniowych normują przepisy ustawy 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021r., poz. 2021).
Zgodnie z jej art. 7 ust. 3 pkt 1 organ odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli ustali, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, o której mowa w art. 7 ust. 1 cytowanej ustawy, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego), wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe.
Przy czym użycie słowa "odmawia", a nie "może odmówić" wskazuje na fakt, że jest to decyzja związana, zatem organ nie ma możliwości stosowania uznania administracyjnego i wydania odmiennego rozstrzygnięcia.
I to właśnie w oparciu o przesłankę rażącej dysproporcji pomiędzy stanem ujawnionym w deklaracji a stwierdzonym stanem faktycznym, wskazującym, że strona jest w stanie uiszczać opłaty związane z lokalem, organ I instancji odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego, a organ odwoławczy decyzję tę utrzymał w mocy.
Zatem przystępując do oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia należy zbadać czy faktycznie – jak twierdzą organy obu instancji - występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji a faktycznym stanem majątkowym strony i czy stan ten wskazuje, że jest ona w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowanym lokalem mieszkalnym wykorzystując środki własne i posiadane zasoby majątkowe.
W ocenie tut. Sądu w przedmiotowej sprawie stanowisko organów jest prawidłowe i znajduje oparcie w ustalonym stanie faktycznym oraz w przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych.
Na wstępie należy podkreślić, że głównym celem przyznawania dodatku mieszkaniowego jest zrekompensowanie osobom uzyskującym niskie dochody, które nie są w stanie ponieść pełnych kosztów utrzymania mieszkania, skutków większego obciążenia ich budżetów domowych, wynikających ze zwiększonych wydatków na mieszkanie i podwyżki czynszów. Świadczenie to ma zatem pomóc osobie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, a spełniającej wymogi ustawy, w pokryciu kosztów utrzymania lokalu, w którym osoba ta zamieszkuje. Instytucja dodatku mieszkaniowego, uregulowana w przepisach ustawy dodatkach mieszkaniowych, jest szczególnym świadczeniem pieniężnym wypłacanym przez gminę na rzecz wskazanych w ustawie osób o niskich dochodach, znajdujących się w trudnej sytuacji, którym przysługuje tytuł prawny do lokalu, w celu umożliwienia im zapłaty czynszu oraz pokrycia innych obciążających je wydatków na zajmowany lokal (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 20 maja 1996 r. sygn. akt OPK 12/96, ONSA 1997, z. 1, poz. 10; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 3118/95, niepubl.; A. Mączyński, A. Proksa: "Nowe prawo lokalowe z komentarzem", Wyd. Centrum Prawne, Kraków 1994, str. 61; A. Gola, J. Suchocki: "Ustawa o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych – komentarz", Wyd. Prawnicze, Warszawa 1996, str. 88).
W doktrynie i judykaturze konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że o rażącej dysproporcji między sytuacją majątkową osoby wnioskującej o przyznanie dodatku mieszkaniowego, ustaloną przez organ w toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i wyrażającą się w posiadanych wartościowych przedmiotach lub innych zasobach, które sprzeciwiają się przyznaniu dodatku mieszkaniowemu, a deklarowanymi przez stronę dochodami, można mówić wówczas, gdy różnica ta jest oczywista i łatwo dostrzegalna. Przepisy dotyczące zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że muszą być ściśle stosowane bez możliwości odstępstw. Ustawodawca w sposób bardzo ścisły określił zasady przyznawania i sposób obliczania dodatków mieszkaniowych, nie pozostawiając organowi administracji orzekającemu w tych sprawach możliwości działania w ramach uznania administracyjnego. Organy rozpatrujące wnioski o udzielenie dodatku mieszkaniowego muszą kierować się kryteriami określonymi wyłącznie w ustawie o dodatkach mieszkaniowych.
Nie mogą brać pod uwagę żadnych innych okoliczności poza wskazanymi w ustawie. Rażąca dysproporcja, o której stanowi przepis art. 7 ust. 3 ustawy z 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, oznacza oczywistą i łatwo zauważalną różnicę między sytuacją majątkową ustaloną przez pracownika socjalnego podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego a deklarowanymi przez osobę dochodami. Nieposiadanie dochodów, a posiadanie majątku, nie oznacza automatycznie wystąpienia rażącej dysproporcji w rozumieniu art. 7 ust. 3 pkt 1 powyższej ustawy. Niemniej celem nadrzędnym tego przepisu jest wyeliminowanie przypadków, w których dodatek mieszkaniowy - wypłacany przecież ze środków publicznych, którymi gospodarowanie winno być szczególnie oszczędne i staranne - byłby przeznaczony na rzecz osób, którym ich stan majątkowy pozwala na uiszczanie opłat związanych z zajmowanym mieszkaniem.
Odnosząc te rozważania do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy Sąd podziela ustalenia organu obu instancji, że skarżący jest właścicielem obligacji Skarbu Państwa o wartości nominalnej [...] zł. Nadto należy zwrócić uwagę, że sam skarżący oświadczył, iż wartość realna tych obligacji przekracza [...] zł. Są one przedmiotem obrotu prawnego, co oznacza że skarżący może je zbyć a tym samym jest w stanie zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe bez korzystania z pomocy gminy. Jest także właścicielem drugiego mieszkania, w którym nie mieszka, a które niewątpliwie przedstawia dużą wartość.
W ocenie Sądu prawidłowe jest zatem stanowisko organów, że skarżący nie może otrzymać dodatku mieszkaniowego z uwagi na fakt, iż jest on przeznaczony dla osób najuboższych i o niskich dochodach, które z posiadanych środków finansowych nie są w stanie zaspokoić podstawowych potrzeb bytowych w zakresie mieszkania swoich i swojej rodziny, a z ustalonego stanu majątkowego strony skarżącej wynika, iż strona do grona takich osób się nie zalicza.
Nie zmienia tego fakt, że skarżący (a właściwie jego żona, która – jak twierdzi skarżący – pomogła zrestrukturyzować jego dług) posiada zadłużenie z tytułu kredytu bankowego, który żona była zmuszona zaciągnąć na pokrycie długów wynikających z nierzetelności jego głównego kontrahenta. Należy bowiem zauważyć, że kryterium przyznania dodatku mieszkaniowego jest niewielka zdolność do bieżącej obsługi opłat związanych z korzystaniem z lokalu, czy to z dochodów bieżących czy z innych posiadanych składników majątkowych, a nie całokształt sytuacji finansowej wnioskodawcy. Gdyby posiadanie zadłużenia miało być uwzględniane przy decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego powinni go otrzymywać wszyscy, którzy kupili mieszkanie korzystając z kredytu, nawet wówczas, gdy są w stanie na bieżąco spłacać i kredyt, i opłaty związane z mieszkaniem. Takie założenie byłoby nie tylko nieracjonalne, ale także sprzeciwiałoby się celowi ustawy, o którym była już wyżej mowa.
Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych uznać należy za bezzasadny.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 KPA, sprowadzających się do pominięcia części materiału dowodowego, Sąd uznał, że organ istotnie nie odniósł się do kwestii zadłużenia żony, ale uchybienie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Nie zmieniłoby bowiem końcowej konkluzji, że występuje dysproporcja pomiędzy deklarowanymi dochodami a stwierdzonym stanem majątkowym, który wskazuje, że skarżący jest w stanie uiszczać opłaty związane z korzystaniem z lokalu wykorzystując własne zasoby. Bowiem jak już Sąd wskazał, przy ocenie sytuacji majątkowej wnioskodawcy istotne są bieżące możliwości pokrywania przez niego wydatków związanych z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, a nie suma ewentualnie ciążących na wnioskodawcy zobowiązań. W przeciwnym bowiem przypadku pomoc trafiałaby do osób najbardziej zadłużonych, stanowiąc de facto pomoc w spłacie tych zobowiązań, a nie do osób najuboższych jako pomoc w opłacaniu należności związanych z lokalem, w którym mieszkają.
Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, ale tylko wówczas, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy i to wpływ istotny, co w przedmiotowej sprawie nie zachodziło.
Biorąc powyższe pod uwagę na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.