Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją, nr 090200/RKS/71/1835/2021, z 11 października 2021 r., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ) odmówił J. M. (dalej: strona, skarżąca) prawa do zwolnienia z opłacania należności wynikających z wniosku z 25 sierpnia 2021 r. za kwiecień i maj 2020 r.
W podstawie prawnej organ powołał art. 31zq ust. 7 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., dalej: ustawa o COVID-19).
W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny i argumentację prawną. Organ wskazał, że 6 kwietnia 2020 r. skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za marzec - maj 2020 r., który został rozpatrzony pozytywnie i pismami z 7 maja 2021 r. i z 15 lipca 2021 r., strona została powiadomiona o wysokości udzielonej pomocy publicznej w formie zwolnienia z opłacania składek na podstawie złożonych dokumentów rozliczeniowych.
W dniu 28 maja 2021 r. skarżąca złożyła korekty deklaracji rozliczeniowych za luty, kwiecień, maj i czerwiec 2020 r., a w dniu 25 sierpnia 2021 r. wniosła o umorzenie składek za kwiecień i maj 2020 r. w związku ze złożonymi korektami za ten okres.
Zaskarżoną decyzją z 11 października 2021 r., organ odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacenia należności wynikających z ww. wniosku z 25 sierpnia 2021 r., wskazując, że nie uwzględnia się korekt deklaracji rozliczeniowych, które wpłyną po dniu rozpatrzenia wniosku.
Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie, skarżąca wniosła skargę, podnosząc, że prawo do korekty dokumentów jest prawem płatnika składek.
Zarzucając naruszenie art. 31 zo ust. 1 ustawy o COVID-19 oraz przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 11, 77, 80 i 107 §1 pkt 6 i § 3 k.p.a. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy).
Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Poza sporem jest, że skarżąca wnioskiem z 6 kwietnia 2020 r. wystąpiła o zwolnienie jej z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres marzec-maj 2020 r. Organ dopiero pismami z 7 maja i 15 lipca poinformował skarżącą o wysokości przyznanej pomocy publicznej.
Bezsporne jest również, że skarżąca 28 maja 2021 r. przekazała do organu korekty deklaracji za luty, kwiecień, maj i czerwiec 2020 r. i wniosła o umorzenie składek za kwiecień i maj 2020 r.
Organ w uzasadnieniu skargi wskazał, że wniosek nie mógł on zostać ponownie rozpoznany za względu na przepis art. 31 zq ust. 4 ustawy o COVID-19.
Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy o COVID-19, było przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.
Z unormowań przewidzianych w ustawie o COVID-19 nie wynika jednak, aby kwota składek do zwolnienia była określana jednorazowo i nie mogła podlegać korekcie do innej wysokości. Nie sprzeciwia się temu także treść art. 31zq ust. 4 tej ustawy, zgodnie z którym zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Wprawdzie powołany przepis posługuje się terminem "znanych" składek na dzień rozpatrzenia wniosku, jednak ustawodawca nie posługuje się w tym przepisie pojęciem "prawidłowej" deklaracji rozliczeniowej lub imiennego raportu miesięcznego złożonych do 30 czerwca 2020 r. Jeżeli zatem kwota składek w pierwotnej deklaracji była niższa niż należna, ale informacje zawarte w późniejszej korekcie deklaracji, która to korekta nie została podważona przez organ, także mogą być rozpoznawane w ramach uprawnienia do zwolnienia.
Zaznaczenia wymaga, że ustawodawca nie wyłączył możliwości składania korekt błędnych deklaracji, ani też nie ograniczył w żadnym przepisie ustawy terminu złożenia skutecznej korekty deklaracji rozliczeniowej za miesiąc objęty wnioskiem o zwolnienie do 30 czerwca 2020 r. Zatem jeżeli deklaracja rozliczeniowa za miesiące objęte wnioskiem zostały złożone do 30 czerwca 2020 r. - nawet błędne - to późniejsza korekta tych deklaracji nie może skutkować odmową zwolnienia z należności składkowych. Przyjęcie przeciwnej wykładni prowadziłoby nie tylko do nadmiernego formalizmu postępowania administracyjnego, który nie może mieć miejsca w szczególności, gdy chodzi o zwolnienie z opłacenia składek w warunkach działalności gospodarczej prowadzonej w czasie pandemii. Stałoby to także w sprzeczności z wykładnią celowościową i funkcjonalną regulacji. Przyjęcie stanowiska organu prowadziłoby do sytuacji, w której kwoty zwolnienia składek mogłyby być wyższe lub niższe niż wielkość wynikająca z dokonanych przez płatnika deklaracji korygujących nie podważonych skutecznie przez organ.
Tym samym za błędne należało uznać stanowisko organu co do wykładni przepisu prawa materialnego, a więc art. 31 zq ust. 4 ustawy o COVID -19 (por. m.in. wyrok NSA z 24 maja 2022 r., sygn. I GSK 1544/21, LEX 3368633).
Należy wskazać, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 423, ze zm.) mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.).
Ponadto organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne.
Oceniając procedowanie organu rozpoznającego wniosek skarżącej stwierdzić należy, że nie spełnia ono wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów. Nie można bowiem pomijać celów, jakie przyświecały ustawodawcy wprowadzającemu przepisami ustawy o COVID -19 możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek. Celem tym było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. Wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej nie tylko zadbania o zaspokojenie środków dla podstawowej egzystencji ich rodzin, ale również dopełnienia formalności dla nich nieznanych, z których uprzednio nie korzystali.
W tych okolicznościach szczególnego znaczenia nabiera wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Poza tym ustawodawca jednoznacznie nałożył na organy obowiązek przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.) oraz oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
Tym wymogom organ rozpoznający wniosek skarżącego nie sprostał. Lakoniczność uzasadnienia decyzji nie spełnia przy tym wymogu z art. 107 § 3 k.p.a. podczas gdy elementem koniecznym uzasadnienia każdej decyzji administracyjnej jest wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.
Wniosek skarżącej o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek zainicjował postępowanie, które winno być prowadzone z poszanowaniem zasad procesowych. Zatem na organie spoczywał obowiązek poinformowania strony o warunkach, zasadach i trybie skorzystania z tego zwolnienia, konieczności złożenia stosownych dokumentów w terminie, a także o konsekwencjach prawnych niezłożenia deklaracji co mogło skutkować odmową zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ zwróci uwagę na wskazane wyżej uchybienia procesowe oraz będzie miał na uwadze, odnośnie powołanego przez organ przepisu art. 31 zq ust. 4 ustawy o COVID-19, że ustawodawca nie wyłączył możliwości składania korekt błędnych deklaracji ani też nie ograniczył w żadnym przepisie ustawy z 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych terminu złożenia skutecznej korekty deklaracji rozliczeniowej za miesiące objęte wnioskiem o zwolnienie do 30 czerwca 2020 r.
W związku z powyższym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.