Uzasadnienie
Pismem z 5 maja 2021 r., st. sierż. M. T. (dalej: skarżący) zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach (dalej: organ) z wnioskiem o zwrot kosztów dojazdu z miejscowości T. do miejscowości pełnienia służby w C. od dnia 1 stycznia 2021 r. Oświadczył, że dojeżdża do miejscowości pełnienia służby innym środkiem transportu, czas dojazdu wynosi 59 min., cena biletu w dwie strony wynosi 19 zł, a biletu miesięcznego w dwie strony wynosi 260 zł. Oświadczenie skarżącego potwierdził przewoźnik G. L., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą F.H.U. "G" z/s w C. Organ, pismem z 14 maja 2021 r., zwrócił się do wskazanego przewoźnika o podanie zgodnie z rozkładem jazdy czasu przejazdu na trasie [...] –[...] w obie strony. Mimo prawidłowego doręczenia korespondencji, przewoźnik nie udzielił organowi żadnej odpowiedzi. Organ ustalił rozbieżności co do czasu przejazdu na ww. trasie pomiędzy oświadczeniem skarżącego, a danymi zawartymi w wyszukiwarce połączeń na stronie internetowej.
W szczególności ustalił, że łączny czas dojazdu skarżącego do służby wynosi 1 godzinę 8 minut, a łączny czas dojazdu ze służby wynosi 1 godzinę 7 minut. Zatem łączny czas dojazdu i powrotu ze służby zgodnie z rozkładem jazdy wynosi 2 godziny 15 minut.
Pismem z 23 czerwca 2021 r., nr [...], organ poinformował skarżącego, że w oparciu o art. 88 ust. 4 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (j.t. Dz.U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) brak jest podstaw do przyznania zwrotu kosztów dojazdu.
Organ w uzasadnieniu wyjaśnił, że prawo do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby reguluje art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby przysługuje zwrot kosztów dojazdu w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Z kolei, w myśl art. 88 ust. 4 ustawy o Policji z dnia kwietnia 1990 r. miejscowość pobliska to miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku} położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązku służbowe.
Wskazał, że przedmiotowe przepisy w sposób jednoznaczny określają, że wyliczenie czasu dokonuje się w oparciu o rozkład jazdy. Szczegóły trasy, rozkład jazdy i bilety przewoźnika organ przedstawił w wydrukach ze stron internetowych. Pouczył skarżącego o sposobie i trybie zaskarżenia pisma.
W skardze skierowanej do Sądu na ww. pismo (akt), skarżący zarzucił organowi:
- - naruszenie i błędną i dowolną interpretację art. 93 ust.1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji, poprzez brak zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby,
- - naruszenie, błędną i dowolną interpretację art. 88 ust 4 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji, poprzez przyjęcie rozkładu jazdy firmy, która nie świadczy usług przewozu na trasie [...],
- - naruszenie, błędną i dowolną interpretację art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji, poprzez złamanie zasady dwuinstancyjności postępowania,
- - naruszenie Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów § 2,4 poprzez nie załatwienie wniosku w terminie 30 dni od dania jego złożenia,
- - naruszenie, błędną i dowolna interpretację art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie oświadczenia strony i przewoźnika realizującego przejazd autobusem (środkami publicznego transportu zbiorowego) zgodnie z rozkładem jazdy.
Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności (uchylenie w całości aktu administracyjnego i uznanie uprawnienia do równoważnika z tytułu zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby za okres od 1 stycznia 2021 r. do 14 maja 2021 r. oraz zasądzenie od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo, wyjaśnił bezzasadność zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności oraz przyczyny opóźnienia w rozpatrzeniu wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem to kontrola zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego a także z zgodności z przepisami prawa materialnego.
Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. (pkt 4) w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 (tj. decyzje administracyjne oraz wskazane postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym i egzekucyjnym oraz zabezpieczającym) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV,V i VI ustawy – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Oznacza to, że sąd w ramach kontroli danego aktu lub czynności zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie lub przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.
Zakres kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest pismo (akt/czynność) Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z 23 czerwca 2021 r. stwierdzające brak podstaw zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. W piśmie tym organ powołał jako podstawę prawną art. 88 ust. 4 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.) oraz uzasadnił swoją odmowę przyznania skarżącemu zwrotu kosztów dojazdu. Zatem przedmiotem zaskarżenia jest akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wydany na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o Policji. W orzeczeniach sądów administracyjnych wskazuje się, że w przeciwieństwie do aktów – czynności stanowią działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują skutki w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2830/13, wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 czerwca 2018 r. III SA/Lu 235/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 grudnia 2015 r. III SA/Gd 778/15, wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 marca 2018 r. II SA/Lu 85/18 - dostępne na stronie www.nsa.gov.pl.).
Realizacja obowiązku wynikającego z art. 93 ust. 1 ustawy o Policji przez właściwego Komendanta Policji, będącego organem administracji publicznej, następuje w drodze czynności materialno-technicznej polegającej na wypłacie stosownej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu bądź w formie aktu odmawiającego zwrotu kosztów. Zarówno akt jak i czynność, gdy funkcjonariusz kwestionuje np. wysokość wypłaconej mu kwoty, są zaskarżalne do sądu administracyjnego na podstawie powołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio.
Podstawę prawną zaskarżonego aktu stanowi art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem.
Definicję pojęcia "miejscowość pobliska miejsca pełnienia służby" zawiera art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Jest to miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący domagał się zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości [...] do C., gdzie wykonuje swoje obowiązki służbowe. Przedstawił oświadczenie potwierdzone przez przewoźnika, że czas dojazdu wynosi 59 minut. Z akt sprawy wynika przy tym, że skarżący mieszka w innej miejscowości i wnosi o zwrot kosztów z miejscowości sąsiedniej.
Organ, w oparciu o własne ustalenia stwierdził, że czas przejazdu jest większy od podanego we wniosku i wynosi łącznie w obie strony 2 godziny 15 minut.
Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy, policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. W myśl art. 88 ust. 4 ustawy miejscowością pobliską, o której mowa w ust. 1, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.
Zgodnie z aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego warunkiem uznania miejscowości za pobliską jest to, aby w większości dojazdów czas przejazdu w obie strony nie przekraczał dwóch godzin. Zwraca się uwagę, że ustawodawca posługuje się pojęciem "miejscowości pobliskiej", przy czym jednolita praktyka dotycząca rozumienia tego pojęcia zwraca uwagę, że możliwość dojazdu z miejsca pracy do miejsca zamieszkania w czasie krótszym niż dwie godziny w obie strony, musi mieć charakter rzeczywisty, a nie jedynie hipotetyczny.
Wskazuje się, że za taką wykładnią omawianego pojęcia przemawia wykładnia systemowa i funkcjonalna. Nie bez znaczenia bowiem pozostaje fakt, że art. 88 ust. 4 ustawy umieszczony został w Rozdziale 8 ustawy o Policji i dotyczy wszystkich ustanowionych w nim resortowych uprawnień. Zarówno art. 88 ust. 1, art. 92 ust. 1 jak i art. 93 ust. 1 pozostają w funkcjonalnym powiązaniu ze sobą i muszą być jednakowo interpretowane w kontekście oceny użytej w nich przesłanki "miejscowości pobliskiej". Nie można zaakceptować takiej wykładni przepisu, w której przejazd funkcjonariusza nawet na tej samej trasie mógłby być różnie oceniany. W jednym przypadku (np. przy ustalaniu prawa policjanta do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego) mógłby spełniać przesłankę "miejscowości pobliskiej", natomiast w innym przypadku (np. przy ocenie prawa do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby dokonywanej z uwzględnieniem zmianowego charakteru służby, a z drugiej dogodności dojazdu danego funkcjonariusza na służbę) nie spełniałby tej przesłanki.
Nawet jeżeli zatem nie jest zasadne ścisłe wiązanie poszczególnych połączeń z grafikiem służby funkcjonariusza, to dla uznania statusu miejscowości jako pobliskiej nie jest wystarczające stwierdzenie, że w rozkładzie jazdy istnieje jakiekolwiek połączenie odpowiadające wskazanemu kryterium czasu. (por. wyroki NSA z: 4 grudnia 2019 r., I OSK 886/18; 10 grudnia 2019 r., I OSK 1647/18). Sąd orzekający w niniejszej sprawie to stanowisko podziela. Podkreślenia wymaga bowiem, że uprawnienia policjantów wyrażone w art. 88 i 93 ustawy o Policji nie stanowią stricte ich specjalnego przywileju, ale są ściśle powiązane z potrzebami służby. Charakter służby funkcjonariusza Policji wymaga bowiem aby zamieszkiwał on możliwie jak najbliżej miejsca pełnienia służby, tak aby był on w stanie sprawnie i szybko dotrzeć do miejsca wykonywania obowiązków służbowych. Definiując miejscowość pobliską ustawodawca odwołuje się nie do odległości mierzonej w kilometrach, co jak wydaje się byłoby najprostszym kryterium, ale do powszechnie dostępnych możliwości dojazdu.
O zakwalifikowaniu miejscowości do pobliskiej miejsca pełnienia służby decydują dwie zasadnicze przesłanki: czas dojazdu oraz rodzaj środka transportu. Istotna jest bowiem możliwość realnego i rozsądnego dotarcia na służbę, które pozostaje w powiązaniu z godzinami tej służby. Jak podkreśla się w orzecznictwie pojęcie czasu dojazdu użyte w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, musi uwzględniać najdogodniejsze dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., I OSK 1647/18, wyrok WSA w Krakowie z 21 lutego 2008 r., III SA/Kr 1007/07 oraz wyroki WSA w Lublinie z 30 października 2014 r., III SA/Lu 365/14 i z 30 grudnia 2014 r., III SA/Lu 446/14). Brak połączeń w określonych porach dnia, istotnych z punktu widzenia trybu pracy funkcjonariusza, nie może działać na rzecz tezy, że istniejące połączenia pozwalają na zakwalifikowanie miejscowości jako pobliskiej.
Jeżeli między dwiema miejscowościami istnieje połączenie publicznymi środkami transportu, zgodnie z którym czas dojazdu zasadniczo i w większości przypadków przekracza dwie godziny w obie strony, a jedynie w pojedynczych przypadkach i incydentalnie czas ten jest krótszy, to miejscowości tych nie można uznać za pobliskie w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r, sygn. I OSK 932/19). W przedmiotowej sprawie istotna jest kwestia jednego środka transportu określonego przewoźnika i możliwości skorzystania z niego w celu dojazdu do miejsca pełnienia służby. Niewiarygodne w ocenie Sądu jest przyjęcie czasu dojazdu w obie strony krótszego o dwie minuty od dwóch godzin, w kontekście ustaleń organu co do rzeczywistego czasu przejazdu wynikającego z dostępnego rozkładu jazdy tego samego przewoźnika, którego wskazał skarżący.
W sytuacji zatem gdy w sprawie niniejszej ustalone zostało, że nie istnieją połączenia, w których czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem, w powiązaniu z godzinami pełnienia przez skarżącego służby, nie przekracza 2 godzin, nie można uznać miejscowości, w której zamieszkuje skarżący za pobliską miejscowości pełnienia przez niego służby. To z kolei prowadzi do wniosku, że odmowa przez organ zwrotu kosztów dojazdu w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 ustawy o Policji znajdowała oparcie w przepisach prawa.
W rezultacie należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie organ dokonał prawidłowej wykładni art. 93 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Wbrew zarzutom zawartym w skardze, Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania. W tym przedmiocie organ zajął poprawne stanowisko w odpowiedzi na skargę.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.